某省某市某县首批基础设施PPP项目首批基础设施PPP项目实施方案

O根据此要求，重点局作为实施机构组织编写了本实施方案，编制依

据如下：

1.《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36

号）；

2《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意

缈（国发国014]60号）;

3《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通

娥（财金[2014]76号）;

4.《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

的通知》（财金[2014]113号）；

5.财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》

的通知（财库[2014]215号）;

6《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导

意取（发改投资[2014]2724号）；

7.《财政部、住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会

资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）；

8.财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证

指引》的通知（财会[2015]21号）；

9.《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服

务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发

[2015]42号）；

10.《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发

[2015]75号）；

11.财政部关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财

金[2015]167号）;

12.《某某省交通运输厅某某省财政厅印发关于推行政府与社会

资本合作（PPP）模式建设普通国省干线公路的实施方案的通知》（皖

交财[2015]82号）；

13.《某某某市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）

模式的实施意见》（淮府「2015154号）：

14.《某某某市政府和社会资本合作项目财政管理办法》；

15.《某某某市人民政府办公室关于印发某某某市政府和社会资

本合作模式（PPP）前期服务引导基金管理暂行办法的通知》（淮府

办

[2016]50号）;

16.《某某某市瓦埠湖大桥及连接线工程项目建议书》；

17.《济祁高速三觉互通连接线项目工程可行性研究报告》；

18.《某某县海绵城市建设项目可行性研究报告》；

19.《某某县体育中心游泳馆及配套设施建设项目可行性研究报告》。

某某某县首批基础设施PPP实施方案

目录

一、项目概况......................................1

（-）基本情况.................................1

（二）项目主要内容............................2

（三）项目产出说明............................4

（四）项目实施进度............................7

二、PPP运作的必要性和可行性分析.................9

（―）PPP运作的必要性分析....................9

（二）PPP运作的可行性分析....................10

（三）项目运作的目标和意义....................11

三、风险分配基本框架.............................12

（-）风险分配原则............................12

（二）风险分配方案............................13

（三）风险应对措施............................15

四、项目运作基本原则和模式......................17

（一）基本原则................................17

（二）运作模式分析............................18

五、交易结构.....................................19

（-）政府出资方（参股主体）.................21

（-）项目投融资结构.........................22

（三）项目回报机制...........................23

（四）相关配套安排...........................24

某某某县首批基础设施PPP实施方案

（五）付费保障................................25

（六）监管考核机制...........................25

六、项目合同体系.................................30

（一）合同体系层次...........................30

（二）合同主要条款...........................33

七、项目监管架构.................................48

（一）授权关系................................48

（-）监管方式................................49

八、采购方式选择.................................51

（-）采购方式................................51

（二）投标人资格条件.........................52

（三）资格审查方式............................55

（四）前期工作费用............................56

（五）投标保证金..............................57

（六）招标标的................................57

（七）评审办法................................61

（A）合同签署................................62

九、项目服务费测算...............................62

（一）测算原则................................62

（二）测算依据................................62

（三）测算方法................................63

（四）基本参数................................64

（五）政府支付费用测算结果...................67

II

某某某县首批基础设施PPP实施方案

（六）敏感性分析.............................71

（七）政府支付费用的调整.....................71

十、项目实施的操作程序和计划....................71

（-）项目准备阶段...........................71

（―）项目采购阶段...........................73

（三）项目执行阶段...........................75

（四）项目移交阶段...........................76

附件一政府付费的计算................................77

II

某某某县首批基础设施PPP实施方案

某某县首批基础设施PPP项

目实施方案

一、项目概况

（-）基本情况

1.项目名称

某某县首批基础设施PPP项目（下称“本项目”或“项目包”

2.经济技术指标

本项目实施区域位于某某省某某某市某某县新老城区及新桥国

际产业园。工程内容包括：道路、桥梁、湿地公园、文体设施及客运

枢纽停车场5大类共6个子项目，估算总投资约25.21亿元（其中包

含建

设期利息约8736.8万元）。

鉴于本项目工程类别多、建设期短、施工结构复杂、资金需求量

大，县委县政府及有关部门根据项目前期材料进行多轮讨论后，初步

确定采用PPP模式（政府和社会资本合作模式）实施本项目，并拟定

使用一个项目包、六大工程子项的“1+6”操作模式。

现阶段根据项目包工作内容编制实施方案，采购阶段将根据实际

需求进行调整。

1

某某某县首批基础设施PPP实施方案

表1-1某某县首批基础设施PPP项目投资估算表

某某县

济祁高速某某县某某某某县

瓦埠湖大新城区

序三觉互通新城区县体高铁站合计

分项桥及连接海绵城

号连接线项道路网育中综合停（万元）

线项目市建设

目工程项心项车场项

项

目目目

目

1工程建安费57812.6472598.659235.5163900500012000220546.8

工程建设其

26529.228831.161160.47151004826.9322857.78

他费用

2.1工程预备费5514.224126.38839.9710480.57

2.2前期费用10151177320.515100826.934849.43

2.3其他费用3527.7840007527.78

3建设期利息3398.141706.71386.732433.26186625.968736.8

4估算总投资6774083136.5210782.767843.3518617452.9252141.38

（-）项目主要内容

1,瓦埠湖大桥及连接线项目

瓦埠湖大桥及连接线工程，起点位于某某县堰口镇，终于长丰县

庄墓镇，全长约32.465Km,其中瓦埠湖大桥全长3.627K*依据《公

路工程技术标准》（JTGB01-2014）,本项目一般路段按照双向二车道

二级公路标准建设，瓦埠湖大桥段按照双向四车道一级公路标准c设

计速度60km/h,路基宽10.0m。

2.济祁高速三觉互通连接线项目

济祁高速三觉互通连接线，起点接济祁高速三觉互通立交，终点

至新桥大道，全长11.8公里，道路等级：一级公路（规划区兼城市

功能），双向六车道；设计速度：80km/h（规划区限速60km/h）;路

基宽度：路基宽36米，双向6车道。

2

某某某县首批基础设施PPP实施方案

3.某某县新城区海绵城市建设项目

某某县新城区海绵城市建设项目建设地点位于某某县新城区境

内某某霍路东侧龙吟湖东片区域，建设面积约42.5万平方米，建设

内容主要包括湿地公园、水体清淤、绿化及其他配套设施等。

4.某某县新城区道路网工程项目

某某县新城区道路网工程，包括城区10条道路。

表1-2某某县新城区道路网工程建设内容

序号道路名称起止位置长度（米）红线宽度（米）

1东津大道西段某某霍路至滨湖大道（西路）245050

2东津大道东段瓦埠路至滨湖大道（东路）40050

北：紫金路至时苗路（含桥）1180

3瓦埠路（南北段）32

南：楚都大道至安丰路1026

某某六路至大顺路

4隐贤路（中段及东段）252432

（东端状元路至瓦埠路）

5众兴路（南延伸段）楚都大道至安丰路98732

楚都大道南320米至滨湖大道（南

6通潮路（南延伸段）111440

路）-含桥

滨湖大道南路至宾阳路交口向东149332

7滨湖大道（东南线及东线）

再向北至东津渡大桥■166024

某某霍路至东津大道（交口接滨湖

大

8滨湖大道（西线）170050

道西线）

9安丰路（东段）某某六路至滨湖大道（东路）含桥260040

3

某某某县首批基础设施PPP实施方案

序号道路名称起止位置长度（米）红线宽度（米）

10九双路某某六路至S310282740

5.某某县体育中心项目

某某县体育中心游泳馆位于某某县楚都大道北侧，瓦埠路东恻，

有较完善的道路、排水、供水等基础设施，与某某县一中新校区相邻，

工程内容包括主体游泳馆及部分配套工程，建筑面积约8500平方米。

某某县体育中心其他已建成设施，包括室外：2片门球场、2片

篮球场、4片网球场，室内：乒乓球馆可放20张球桌、3个羽毛球场、

半片篮球场，主体育馆1座，一并纳入本次PPP项目实施范围，由项

目公司统一运营管理。

鉴于某某县地区网球爱好者较少，为充分利用场地可将网球场改

造为篮球场，改造后为室外：2片门球场、6片篮球场，室内：乒乓

球馆可放20张球桌、3个羽毛球场、半片篮球场。

6.某某县高铁站综合停车场项目

该项目建设地点位于某某县八公山乡团结村原英明化工厂境内，

拟规划建设停车场，共包括社会停车场、站前综合广场、贵宾及内部

停车场及公交车、出租车停靠点等配套工程。

（三）项目产出说明

本项目实施区域位于某某省某某某市某某县新老城区及新桥国

际产业园。工程内容包括：道路、桥梁、湿地公园、文体设施及客运

枢纽停车场5大类共6个子项目。

表1-3项目产出表

4

某某某县首批基础设施PPP实施方案

项目名称产出

瓦埠湖大桥全长约32.46EKm,其中瓦埠湖大桥全长3.627Km,依据《公路工程技术标出(JTGB01-2C14),

及连接线项本项目•般路段按照双向二车道二级公路标准建设，瓦埠湖大桥段按照双向四车道•级公路

目标准。设计速度60km/h,路基宽10.0m。改造范围自某某县堰口镇X020与设03交口,沿

X020经陶店、瓦埠湖大桥、瓦埠镇、大顺镇、终于庄墓镇X013与G206交口处。

济祁高速三依据《公路路线设计规范》(JTGD20-2006)、《公路工程技术标准》(JTGB01-2014)全线

觉互通连接按一级公路(设计速度为80km/h)标准建设，路线全长约11.8公里。路基宽度：路基宽

线项目36米，双向6车道：路面类型：沥青碎路面：荷栽等级：桥梁结构荷载：公路一1级；道

路路面设计荷栽：BZZ-100型标准。

某某县新城建设面枳约42.5万平方米，内容主耍包括湿地公园、水体清淤、绿化及其他配套设施等，根

区海绵城市据项目整体规划及要求，配套建设管理用房、公厕、建筑小品等配套设施，规划建设合理的道

建设项目路交通系统。建设初期对水体进行清淤挖泥，之后采取截污、引水冲污、生物防治及生态调控

等措施保持水质，建立水循环系统，将周边雨水引入地块内湖，采用雨水花园、

阶式滤笼、放养水生物等方式，在一定程度上实现雨水在园区内的枳存、渗透和净化。

某某县新城项目将建成1C条市政道路，包括道路工程、桥梁工程、绿化工程等。建设须符合设计标准及规

区道路网工范，符合CJJ1-20084城镇道路工程施工与质量验收规范》等相关技术标准的要求。

程

项目

某某县体育游泳馆建筑面积约8500平方米，建设有游泳池、儿童训练池等以及配套设施。游泳馆将建成

中心项目高标准的体育场馆，具备举办比赛条件，提供专业训练支持，同时为群众健身活动提供支持。

某某县体育中心其他已建成设施，包括室外：2片门球场、2片篮球场、4片网球场，室

内：

乒乓球馆可放20张球桌、3个羽毛球场、半片篮球场，主体育馆1座，一并纳入本次m

5

某某某县首批基础设施PPP实施方案

项目实施范围，由项目公司统一运营管理

某某县高铁某某县高铁站综合停车场项目是某某县高铁站的重要配套工程，将建成社会停车位350

个，建

站综合停车

设内部及贵宾停车位52个，将满足社会及内部停车需求。

厂

项目

瓦埠湖大桥及连接线、济祁高速三觉互通连接线及某某县新城区

路网的建成，将进一步完善某某县地区交通路网，同时大大改善沿线居

民的出行条件，更好的发挥路网的整体效益，方便区域与外界的经济往

来，对于区域资源外运、招商引资等都具有十分重要的意义，有利于加

快区域的经济建设，改善居民的生活水平与质量。另外，项目施工需要

大量的建筑工人，为沿线居民创造一定的就业机会。同时，也会刺激

周边相关产业的发展，产生一些间接的就业机会。

某某县海绵城市项目的建设将通过此生态绿色片区的建设，链接

新城区各个功能板块，加强地块之间联系，提升周边价值，功能上实

现相互补充完善。同时，项目建成将有利于规划区域内净化雨水，补充

地下水、调节水循环，既有利于解决洪水和内涝问题，也可以重复利用

雨水资源。另外项目的建成也将为市民提供休闲文化场所，改善城市

形象，改善城市生活品质。

某某县游泳馆将建成一座高标准的游泳馆，在可以满足群众健身、

娱乐的同时，还可举办重要游泳赛事、提供专业的游泳训练等服务，

项目的建成将极大促进某某县文体事业的发展。同时将已建成的体育设

施纳入本项目实施，可以提高存量基础设施的利用效率。

某某县高铁站综合停车场的建成可以满足来往社会车辆的停车需

6

某某某县首批基础设施PPP实施方案

求，以及公交车、出租车的停靠需要。

（四）项目实施进度

目前，项目正处于准备阶段，某某县人民政府（下称“县政府”）

已授权某某县重点工程建设管理局（下称“重点局”）作为本项目的

实施机构积极开展项目前期准备工作。

各子项目前期工作进展情况如下：

7

某某县首批基础设施ppp项目实施方案

表「4某某县首批基础设施PPP项目实施进度表

济祁高速三觉互通连接某某县新城区海绵城某某县高铁站线合停

项目瓦埠湖大桥及连接线目市某某县新城区道路网工程项目某某县体育中心项车

线项目目

建设项目场项目

项H建议书己编制完成,前期限新桥大杵设计方案上县前期立项己完成，可研10条通路中，8条道路已经完成立项、可研、环评、前期立项、可研.环

务总承包招标工作己完成。规委会.初设、胞工图初评完成.项目区东片辎、地勘、设计等基础性工作.征地、规划、勘察、评、土地、规划等己

已完成的设计.二地证、建设部区域征地已完成.（明反大道东段'滨湖大道东线设计、图市、绿建评办理.高铁站站历设

工作门的“一书两证”、环受文保限制.料时无法确定：浪审，计方案已经征询县政

评以及前期的立项、I湖后西战拟±烦杳公；东建大府意见。征地拆迁正

可等工作均（2完成.道西线桥菸补助完成）。在进行。

答仃前期股务总承包合同，开展征地、初设、施工图设1.可研评审后正在修8条路设计怪改及完善中.滨湖工程最清单及控制对接铁四院,殂点加

改：

附期服务总承包工作.计、环评文本等评审以2、环评完成初稿：大道西线设计方案完成，fttl.W价编制.快设计等前期r作.

正在开展3.勘察报告正在修正：

及标底嫡制、审计等.4、箱工图正在设计:委会,东洋大道西城设计推进

的工作

5、文物勘探己报省文中.

物同枇史.

可行性研究报告.演评、环评、1、立项I标底审计.i.可研及环评方案词

2,土地计划।整与修改审批

未完成的地哀、地灾、迪航论证、水土保3、可讲及环评职制评审：2、助察设计军及他前

4.道格工程・满单.

工作持、社会校定等各6项评估报告期工作.

的编制及初步设计、施工图设计.

8

实施方案

二、ppp运作的必要性和可行性分析

（-）PPP运作的必要性分析

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意缈

（国发[2014]60号）提出：积极推动社会资本参与市政基础设施建设

运营，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会

资本投资市政基础设施项目。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作

模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出，推广运用政府和社

会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要

求，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。是

深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人员银行关于在公共服务领域

推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）

指出：围绕增加公共产品和公共服务供给，鼓励市政工程等领域采用政

府和社会资本合作模式，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、

防风险工作。

本项目采取PPP模式运作，是对国发[2014]60号文、财金

[2014]76号文、国办发[2015"2号文等文件的重要尝试与实践，是

对国家深化改革精神要求的积极响应，是落实国家政策促进城市发展的

必然要求。通过PPP模式，引入新的资金和机制，有利于解决政府在城

镇和基础设施建设领域所面临的投资、建设、管理等多方面问题，具体

表现在：

9

实施方案

1.丰富融资渠道，引入社会资本，缓解政府短期投资压力，平滑财

政支出，解决现阶段城市建设资金不足的问题。本项目涵盖5大类工程,

以基础设施为主，前期资金需求量大，完全依靠地方财政切不可行。同

时，在国家宏观调控的形势下，银行贷款等常规融资方式受到限制，地

方融资平台的融资能力下降。通过PPP模式进行市场化运作，调动社会

资本，可在一定程度上弥补某某县财政支出的资金缺口，加快某某县

新型城镇化建设的步伐。

2.通过引入市场竞争机制，择优选择社会资本，利用社会资本的资

源，充分发挥其专业分工的优势，利用其先进的技术和管理经验，提

高基础设施的整体建设及使用效率，提高经济效益，节约社会资源，实

现多方共赢。

3.理清政企关系，建立有效的监督与管理机制，保证项目的规划

化运作，并为某某县其他基础设施项目进行升级改造、市场化运作积累

经验。

(-)PPP运作的可行性分析

本项目采取PPP模式，具备良好的政策条件和实践基础。2014

年以来，国家大力推广PPP模式，鼓励吸引社会资本参与道路、桥梁、

文体设施、海绵城市等领域项目的投资、建设和运营。成熟的政策环境、

丰富的实践经验以及成熟的投资市场，为本项目的顺利开展实施提供

了保障和参考。

第一，成熟的政策环境。国家及其各部委相继出台了有关鼓励和

允许社会资本参与城市基础设施建设和经营的政策，如《国务院关于

10

实施方案

创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60

号）。《国务院转发财政部、发展改革委、人民银行〈关于在公共服务领

域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》》（国办发[2015]42

号），鼓励交通运输等公共服务领域采用政府和社会资本合作模式，

吸引社会资本参与。2015年4月，国家发展和改革委员会、财政部等

六部委联合下发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。同时，

国务院、财政部、发改委、人民银行等多部门发文鼓励金融机构加大对

PPP项目的融资支持力度。一系列政策文件的出台为交通设施的改革和

未来的监管提供了较为成熟的政策环境。

第二，广泛的实践基础。自去年以来，国内众多城市开展市政基础

设施领域的市场化改革与探索，其经验可以在本项目中充分借鉴与吸收。

作为某某省重要城市、某某县隶属地市，某某某市已经积极践行PPP

模式，开展了某某某市中兴路、南纬七路及综合管廊等PPP项目，为

本项目的实施积累了宝贵经验。

第三，有效的政府保障。县政府多次召开专题会议积极组织、协

调相关职能部门推动本项目的实施，并授权某某县重点工程建设管理局

作为本项目实施机构，由某某县国有资产投资运营（集团）有限公司负责

组建项目公司，全力配合、推进本项目的工作落实。

（三）项目运作的目标和意义

通过市场化运作引入新的资金和机制，不仅有利于解决政府在推

进新型城镇化建设过程中所面临的投资、建设、运营、维护等诸多问

题，缓解政府在短期内对本项目的投资压力，而且能促进投资主体的

11

实施方案

多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，提高城

市基础设施使用效率，可以以最低的成本为公众提供高质量的服务。

三、风险分配基本框架

(-)风险分配原则

1.风险有效控制原则

政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化,

因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本，在风险转移水平由低

至高的区间内，存在一个最优风险转移水平，项目中存在的风险应由项

目参与主体中最有控制力的一方承担。社会资本对项目设计、建造、财务

和运营维护等商业风险具有更强的控制力，应由其承担；政府部门对法

律、政治等风险更有控制力，应由其承担；不可抗力等风险由政府和社

会资本合理共担。

2.风险上限原则

项目参与者承担的风险应有上限，不能超出其承受能力。若由某

一方承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，必然会

影响该风险承担者管理项目的积极性，降低提供公共设施或服务的效

率，增加控制风险的总成本。

3.风险成本最低原则

风险分配时，应对比分析政府、社会资本各自承担相应风险时所

付出的风险成本，在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应

分配给能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并且给予风险

12

实施方案

承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。

（二）风险分配方案

本项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，按照风险分

配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、

项目回报机制、市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素，

在政府和项目公司间合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商'业风险由项目公

司承担，政策风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理

共担。

本项目的风险分配框架如下表：

表34项目风险分配方案

风险类别政府承担共同承担社会资本承担

优作权收回/违背J

政策变更V

政局稳定

政策宏观经济变化V

风险征用/公有化

法律变更

审批获得/延误

行业规定变化

建设设计不当

13

实施方案

风险类别政府承担共同承担社会资本承担

风险承包商违约

工程质量V

工地安全V

劳资/设备的获取V

劳工争端/罢工V

土地使用

效率低/材料浪费

建造成本超支V

完工风险

融资成本高V

技术不过关V

考古文物保护V

地质条件V

场地可及性/准备V

工程/运营变更V

公共设备服务提供V

运营成本超支V

运营商违约V

运营

服务质量不好V

风险

维护成本高V

维修过于频繁V

14

实施方案

风险类别政府承担共同承担社会资本承担

运营效率低V

设备维护状况不佳

移交后状况不佳（缺

陷责任期内）

移交后状况不佳（缺

陷责任期外）

法律合同文件冲突

风险第三方延误/违约

不可抗力V

其他

剩余风险V

风险

天气/环境恶劣

（三）风险应对措施

基于上述风险分配原则，为解决风险分配这一贯穿本项目生命周

期的核心问题，针对具体各阶段的风险情况，我们提出以下项目风险应

对措施。

1.项目完工风险

本项目完工风险的主要情形包括不能完成项目、建设延误和/或

成本超支、项目未达既定技术标准等。应通过协议条款约定，由项目

公司向重点局提交建设期履约保函，在工程进度延误、完工日期延误或

项目技术标准不达标时，重点局按照约定从该保函中兑取相应的金额，

以保证在项目实施过程中，项目公司能够积极履行建设进度相关

15

实施方案

义务。

如果上述完工风险由政府方原因导致，则项目公司的履约保函不

会被兑取，由此产生的项目公司合作期的影响，县政府应当通过延长合

作期或现金补偿的方式来消除。

2.运营及管理风险

运营及生产管理风险主要源于项目公司生产管理不规范，可通过

两种方式控制。一方面，在PPP项目合同中进行要求并明确惩罚措

施，与可行性缺口补贴相挂钩。另一方面，项目公司中的政府方应当

充分发挥监督职能，保障公司正常运营和规范运作。

3.不可抗力风险

对于自然灾害、恶劣天气等不可抗力风险，可通过购买保险的方

式弥补损失，对于产生的损失由双方合理共担。

本项目风险应对措施建议详见下表：

表3・2项目风险应对措施

阶段风险措施

不可抗力获得政府资金支持、保险

调价或延长合作期；

各阶段政策改变

保险、与实力雄厚企业合作。

审批延误政府承诺协调相关事项

设计不当加强技术或工艺流程审核优化、设计保险

建造

成本超支选择有经验、有实力、可靠的承包商

阶段

工期延误有经验或可靠的承包商、竣工担保或违约罚金、

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实施方案

阶段风险措施

成熟技术

建设期延长延长合作期、价格调整

原材料存储、由独立第三方评估、签订长期供应

原材料价格和供应

合同

管理水平管理人员资质、有经验或可靠的运营商

运营

可靠分析、指定完善运营方案、政府出台相应鼓

阶段市场需求或销售量

励措施、其他发展机会

价格或竞争合作经营、加强监管

环境污染采用环保技术、保险

四、项目运作基本原则和模式

(-)基本原则

为了确保本项目的成功运作和目标的实现，在运作过程中须贯彻

以下原则：

(1)严格执行国家法律、法规、规章和政策规定的原则；

(2)项目实施过程坚持“公平、公正、公开”的原则；

(3)坚持通过竞争机制选择政府合作伙伴的原则；

(4)理顺政企关系，平等互利的原则；

(5)坚持广泛调研，借鉴国内外类似项目先进经验的原则。

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实施方案

（-）运作模式分析

PPP项目没有最佳的固定模式，每个PPP项目都需要结合自身特

点和参与者的管理、技术、资金实力，选择合适的模式并对之进行优化

调整。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）113

号）中明确提出了六种PPP项目运作方式：委托运营（0&M）、管理合

同（MC）、转让-运营-移交（T0T）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运

营-移交（BOT）和建设-拥有-运营（B00）o除此之外,国内外

PPP项目实践中应用比较普遍的运作方式至少还包括：租赁-运营-移

交（LOT）、建设租赁移交（BLT）、区域特许经营（Concession）、

设计-建造-融资-运营（DBFO）等。

图4-1PPP项目运作方式决策示意图

本项目包主体为新建项目同时包含部分存量项目，其中济祁高速

三觉互通连接线项目、某某县新城区海绵城,市建设项目、某某县新城

区道路网工程、某某县体育中心游泳馆项目在招标前能够完成相关的施

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实施方案

工图

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实施方案

设计（施工图设计由政府方负责），瓦埠湖大桥及连接线项目、某某

县高铁站综合停车场项目政府方已委托设计单位负责进行相关设计工

作；同时本项目由社会资本负责项目融资，合作期满进行移交，因此，新

建项目采取本项目整体采取BOT（建设-运营-移交）模式进行操作。

BOT即建设-经营-转让。是社会资本参与基础设施建设，向公众提

供公共服务的一种方式。是指政府部门就某个基础设施项目与社会资本

（项目公司）签订特许权协议，授予其承担该项目的投资、融资、建设和

维护的权利，在协议规定的特许期限内，许可其融资建设和经营特定的

公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，

回收投资并赚取利润。政府对这一基础设施有监督权，调控权，特许期

满，项目公司将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。

对于存量部分即某某县体育中心其他已建成设施，包括室外：2片

门球场、2片篮球场、4片网球场，室内：乒乓球馆可放20张球桌、

3个羽毛球场、半片篮球场，主体育馆1座，采取委托运营的方式实

施。

委托运营是指拥有项目设施所有权的政府部门通过签定委托运营

合同，将设施的运营和维护工作交给项目公司完成；项目公司对设施

的日常运营负责，政府方向项目公司支付一定的服务费用以弥补项目公

司的运营成本并获得合理回报。

五、交易结构

图5-1项目交易结构图

20

实施方案

1）县政府授权县重点局为本项目的实施机构；

2）县重点局通过公开、公平、公正的竞争方式（公开招标）选择

社会投资人；

3）某某县国有资产投资运营（集团）有限公司和选定的社会投资

人按约定签订《股东协议与公司章程》成立项目公司，并按

《股东协议与公司章程》中约定的段权比例、权利、责任和义

务等内容履行相关条款；

4）由重点局作为实施机构与项目公司签订《PPP项目合同》，授

予项目公司在服务期内投融资、建设、运营、维护项目设施的权

利。

5）各子项目行业主管部门与项目公司签订《绩效考核协议》，负

责对项目公司进行绩效考核；

6）项目公司按照《PPP项目合同》有关约定，通过在运营期内提

供运营、维护服务，取得经营性收入和可行性缺口补贴，以补

偿经营成本、还本付息（若有）、回收投资、应缴税金并获取

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实施方案

投资回报。项目公司根据《PPP项目合同》约定的付款金额向

相关部门提交付费申请，重点局与各子项目主管部门根据考核

结果予以批复后，由财政局予以支付；

7）服务期内，可行性缺口财政补贴可根据《PPP项目合同》的规

定进行调整；

8）项目公司在服务期结束后将正常运行情况下的项目设施无偿

移交给政府指定机构。

（-）政府出资方（参股主体）

《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条，“国务院国有资

产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产

监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家

出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权

其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职

责”。

依据法律规定，一般应由某某县人民政府国有资产监督管理委员会

（下称，，县国资委，，）或下属企业担任本项目的出资人。某某县国有

资产投资运营（集团）有限公司由本县国资委出资设立，是县政府专门

针对城镇和基础设施建设发展需要而成立。结合本项目实际情况，县

政府决定授权某某县国有资产投资运营（集团）有限公司作为某某县

首批基础设施PPP项目包县政府的参股主体。

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实施方案

（-）项目投融资结构

根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通篇

（国发[2015]51号），“城市和交通基础设施项目：城市轨道交通、铁

路、公路项目，最低资本金比例为20%"o由于本项目投资规模大，为

了确保投资人具备足够实力，保障项目顺利实施，建议本项目的注册资

本金至少为项目静态总投资（不含建设期利息）的25%,即人民币

60851.15万元。

此外，本项目总投资由以下两部分构成：

1、第一部分是某某县国有资产投资运营（集团）有限公司和社会

投资人对项目公司的注资，为自有资金出资。

根据《财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金

[2014]113号）第二十三条，“社会资本可依法设立项目公司。政府可

指定相关机构依法参股项目公司”。《PPP项目合同指南（试行）》（财

金[2014]156号）”项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可

以是多家企业组成的联合体）出资设立