公共管理学（王乐夫版）知识点概要

一、导论

1.公共管理至今还没有形成一种独立的范式，它是公共行政

中重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视

公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支

学科。

2.公共管理学：公共管理学是公共行政的一个分支学科，是

研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务

的活动及其技术、方法的学问。

3.公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重

视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视

公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。它在

实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管

理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行

政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可

以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。

公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视“设

计"公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”

过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公

共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注

过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理

更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。

4.在中国，公共管理不仅是一个独立的学科概念，而且是大

于公共行政的学科概念。公共管理是管理学门类下属的一个

一级学科；而公共行政是公共管理下属的一个二级学科。

5.公共产品：也称为公共商品、公共物品或公共品，是指用

于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费

的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的

物品O

6.在认识公共产品时必须注意：第一，公共产品和私人物品

的划分不是由社会制度决定的，与社会制度没有必然的联

系；第二，在不同社会中，由于受社会制度和社会发展程度

的影响和制约，公共产品的范围存在着客观的差别；第三，

在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门的重点不是直

接提供公共产品，而是强调公共部门如何为保证公共产品的

有效供给营造环境。

7.公共管理与公共政策：第一，公共政策与公共管理具有相

同的基本属性-公共性，关注的都是社会公共利益；第二，

公共管理与公共政策相互作用，公共政策以调节公共利益为

目的，公共政策需要通过公共管理系统才能得以贯彻实施；

在公共管理过程中，高层级管理常常要制定有关公共政策，

而直接运用公共政策来管理公共事务是中、低层公共管理的

常见方式。因此公共政策指明了公共管理的基本方向，是公

共管理的必要前提和重要方式，具有一定的公共管理职能；

而公共政策又依赖具体的公共管理活动去执行、去实现。二

者又是存在区别的，一是就政策的属性及针对社会公共事务

的内涵而言，二是就学科而言，三是就功能而言，公共政策

主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社

会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为

一个社会中的人们的生活和社会发展创造必需的环境，即是

人们生活的一种外在条件；公共管理则是具体通过实施公共

管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利

益。

8.公共管理与工商企业管理：差别主要表现在：第一，管理

性质的不同；第二，公共管理与工商企业管理的使命不同；

第三，责任的性质、范围不同；第四，管理的广泛性、复杂

性的程度不同；第五，效率意识的强弱不同。

9,治理：可泛指任何一种活动的协调方式，包括最小国家的

治理、公司治理、新公共管理、善治、社会-控制系统和自

组织网络六种不同的用法。

10.公共行政的发展：19世纪末到20世纪60年代，公共行

政学经历了传统公共行政学和行为科学公共行政学两个发

展阶段，科学管理占据主导，以效率、效益为导向，忽视了

公平与公正的问题。

60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论

派，发展了社会公平理论，主张将效率至上转为公平至上。

20世纪70年代出现和兴起的政策科学与公共政策分析，成

府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、各种关系以

及发展规律的学问。是一门综合运用各种科学知识和方法来

研究公共管理活动及其规律的学科，它的目标是促使公共组

织尤其是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品和

提高公共管理绩效。

13.公共管理学的理论体系：一是公共管理主体理论；二

是公共管理价值与规范理论；三是公共资源管理理论；四是

公共危机管理以及公共管理技术与方法；五是公共管理改革

与发展理论。

14.公共管理学的学科特征：研究对象与范围的特征；跨

学科和综合性的特征；具体研究问题的特征；公共管理学既

是实证的，又是规范的；更具现实性。

15.公共管理学的研究途径：波齐曼认为分为两种途径，

公共政策途径和企业管理途径。P途径强调的是与政策分析

的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密

切相关；B途径重视的不再是内部行政管理的机制与过程，

而是受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法

来提升公共部门的服务质量。另外还有管理途径、政治途径

和法律途径，经济学途径，公共选择理论，新制度主义或新

制度学派等。

16.公共管理学的研究方法：实践抽象法，实体分析法，

实验法，系统分析法，比较分析法，多学科交叉式的综合研

究方式，案例分析法。公共管理学在研究方法上特别强调用

跨学科研究途径来研究公共管理问题，提倡基于实践的研究

和以问题为导向。

二、公共管理的理论发展

1.威尔逊的政治-行政二分法；

2.马克斯•韦伯的官僚制理论，从组织体制的角度为传统公

共行政理论的创立提供了理论框架；区分了神秘化组织、传

统组织和合理化-合法化组织三种不同的组织形式。官僚制

具有以下基本特征：合理的分工；层级节制的权力体系；依

照规程办事的运作机制；形式正规的决策文书；组织管理的

非人格化；适应工作需要的专业培训机制；合理合法的人事

行政制度。二分法和官僚制理论都认同公共行政的完善取

决于从行政公务中积极地排除政治性因素。

3.泰勒的科学管理理论（科学管理之父）：科学管理的根本

目的是提高劳动生产率，而要提高劳动生产率，就必须在工

厂企业推行“科学管理”，包括实行预先计划；用科学的方

法挑选工人；对工人进行科学教育和培训以使他们掌握标准

化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化

的作业环境中，完成经测算规定的工作定额；管理部门和工

人之间保持密切友好的合作关系等。按照科学管理原理形成

的层级式管理结构就是官僚制组织结构。

4.怀特的系统化公共行政理论：第一，行政具有共性；第二,

管理是公共行政的实践基础；第三，公共行政是科学，是实

践的技术；第四，公共行政十分重要。

5.古利克和厄威克的科学化公共行政原则：第一，目标原则；

第二，人员与组织结构相适应的原则；第三，一人管理原则；

第四，专业参谋和一般参谋共存的原则；第五，授权原则；

第六，责权相符原则；第七，明确性原则；第八，控制幅度

原则，控制幅度是指每一个上级直接领导的下属的数目。

6.福莱特的动态化公共行政理论：群体生活能使人产生一种

强烈的情感，因而人在群体中的思想和行动，无法再有自己

控制。认为协调是管理的核心，人都是很敏感的，只有在环

境的逻辑和事实的需要下，才肯接受权威。她的公共行政思

想明显地呈现出一种动态性的特征。

7.西蒙的批评与公共政策学派的出现。他选定“决策”作为

基本的概念框架来研究公共行政。

8.沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴。第一，沃尔多认为，

传统公共行政的政治-行政二分法，无论是作为一种对现实

的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的；

第二，沃尔多也批评了传统公共行政的组织范式；第三，沃

尔多还反对传统公共行政学家过于重视效率的做法。

新公共行政学包卷以下基本内容：对传统公共行政“效率至

上"观的反思和批判；对社会公平价值观的提倡；对传统政

治-行政二分法的突破；对动态、开放组织观的强调（顾客

导向的组织形态，应变灵活的组织形态）。

9.经济人的人性假设：：分析的出发点是：人是理性的自利

主义者。一方面，任何个人，不论他是购买商品的消费者，

还是提供产品的生产者，或者是某一政治团体的领袖，他的

行为动机都是自利的，时刻关注的是自身的利益；另一方面，

在行动上，他又是理性的，能够充分利用他所能得到的、最

大化自身的利益。

10.公共选择：公共选择就是运用经济学的分析方法来分

析集体行动，也即非市场的决策。

11.政府规模扩张：瓦格纳政府活动扩张法则。马斯格雷

夫和罗斯托则从经济发展阶段的角度分析了政府支出和政

府智能扩张的原因。帕金森定律揭示了政府机构不断膨胀的

两大动力：一是官员想要增加的是下属而不是对手；二是官

员们相互之间制造工作。不管政府机构的工作量是否增加，

其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长。

12.公共选择关注的中心是政府与社会的关系，提出解决

问题的主张包括：第一，组织类型的理性选择；第二，市场

机制与个人选择；第三，分权化；第四，公共服务组织小规

模化；第五，自由化。充分体现了“市场价值的重新发现和

利用”这一公共选择的核心理论观点。

13.新公共管理（企业化政府）：波利特，胡德，哈伯德,

奥斯本（企业家政府理论）：强调运用企业家精神来对政府

进行重新塑造的公共管理理论。

14.新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力

量、市场作用、市场机制。所不同的是，公共选择关注的焦

点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发

挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点

仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政

府公共组织。即物质私有化（行动责任从国家向市场的转移）

与内部理性化（提高公共管理活动的经济效率）

15.治理：公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权

威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理

的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制

和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因此，

治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共

权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。

16.公共治理：公共治理理论是对作为传统公共管理理论

的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和

新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是

主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，

实现对公共事务的管理，其主要内容包括：公共治理是由多

元的公共管理主体组成的公共行动体系；公共管理的责任边

界具有相当的模糊性；多元化的公共管理主体之间存在着权

力依赖和互动的伙伴关系；治理语境下的公共管理，是多元

化的主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管

理；治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演中“元治

理”角色。

17.新公共服务理论：所谓新公共服务，它指的是关于公

共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套

理念。包括以下几个方面：政府的职能是服务而不是掌舵；

公共利益是目标而非副产品；在思想上要具有战略性，在行

动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；责任

并不简单；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公共服

务比企业家精神更重要。

它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，它试图在承认新

公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价

值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺

陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利

益，更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新

的理论选择。

三、公共组织

1.组织：所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式

编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要

素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的

人类群体。因此，组织就是指人们为了实现一定的目标、互

相协作结合而成的集体。

2.公共组织：不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取

向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、

维护公共秩序为基本职能的组织。公共利益是公共组织发展

的逻辑起点和终点，公共性是公共组织的本质。

公共组织包括物质要素和精神要素两大类。物质要素主要包

括人员、经费和物资设备，精神要素主要包括目标、责权结

构和人际关系。

3.公共组织的特征：公共组织的特殊性，在于其“公共性”。

以增进公共利益为目标；公共组织的活动受法律的明确限制

并具有权威性；公共组织受到高度的公共监督；公共组织的

活动具有政治性；公共组织的目标形式上清楚但实际中模

糊，且行为绩效评估比较困难；公共组织具有一定的独占性。

4.公共组织的纵向结构：最高层次的公共组织为决策层，是

一个开放的、面向社会的公共组织；中层公共组织为协调指

挥层；基层公共组织为技术操作层，基本为封闭性。

5.公共组织的横向结构：按业务性质分工；按管理程序分工;

按管理对象分工。

6.公共组织的主要结构形式：直线制、职能制、直线职能制、

矩阵制。

7.公共组织的类型：政府组织、非营利组织和准政府组织。

8.政府组织：广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理

的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系，

包括立法、司法、行政机关。狭义的政府则仅仅是指国家的

行政机关。

9.非营利组织：以增进社会公共利益为组织目标，且是非官

方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组

织相比，非营利组织最大特点是非强制性和服务性。

10.准政府组织：介于政府组织和非营利组织之间的一种

过渡性公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，

但通过授权等行使一定的行政权力，对公共事务的管理具有

一定强制性的公共组织。

11.非营利组织的特征：正式组织性；民间性；非利润导

向性；自主管理性；自愿性；公共性。

12.非分配性约束：非营利组织不能把获得的净收入分配

给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理

事等；净收入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供

资金。

13.非营利组织的分类：国外：赞助型、商业型、自理型；

宗教性、社会性、文化性、学术性、保护性、政治性、慈善

性、社会运动组织。

国内：已登记非营利组织，未登记非营利组织。

14.非营利组织的必然性：非营利组织是微观的社会服务

和管理职能的主要承担者；非营利组织能提高公共物品的供

给效率；非营利组织能较好地满足社会多元化的需求；非营

利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求。

15.我国非营利组织存在的问题：自身存在的问题：第一,

身份不清；第二；非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、

行为缺乏代表性和规范性。外在环境问题：第一，对非营利

组织基本政策的实施存在着培莆和监督管理脱节、重登记而

忽视过程监督的现象；第二，法制薄弱。

16.我国非营利组织改革发展的基本取向：1.大力培育非

营利组织：第一，在社会领域推进“政社分开”改革；第二,

重点在资金方面进行必要的资助；2.加强对非营利组织的监

督管理：第一，逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法

律法规；第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依

法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理、强化各

种法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范

化及质量进行监督、政府资金使用的监督。

17.事业单位：事业单位是指受国家行政机关领导，没有

生产收入、所需经费由公共财政支出、不实行经济核算、主

要提供非物质生产和劳务服务的社会公共组织。

18.事业单位的基本特征：事业单位活动的非经济性和政

治性；事业单位由政府主办并主管；事业单位经费由公共财

政供给；整个事业单位系统具有行政性。

19.事业单位改革的必要性：事业单位规模巨大、增长过

快、财政负担过重的问题没有得到根本性的缓解；社会效益

不高；与经济建设结合不紧密。

20.事业单位改革的目标取向：事业单位的社会化；事业

单位运行的法制化和民主化；转变事业单位管理方式；建立

和完善事业单位法人治理结构。

21.事业单位改革的基本原则：第一，实行政事分开；第

二，实行职责分开；第三，实行管理方式及手段的分开。

22.事业单位按如下三类进行改革：第一，行政类事业单

位；第二，公益类事业单位；第三，经营服务类事业单位。

23.科层制组织的基本特征：专门化；等级制；规则化；

非人格化；技术化；公私分明化。

24.科层制方法的主要内容：组织标准化；工作秩序化；

管理规范化。

25.传统科层制组织的缺陷：第一，没有灵活性和主动精

神；第二，忽视了人的差异性和多样性；第三，排除了竞争

的必要与可能，得过且过不负责任；第四，机构不断膨胀，

职能交叉重叠。

26.公共组织变革的目标：提高公共组织适应环境的能力；

提高公共组织自身的稳定性、协调性；提高公共组织的工作

绩效。

27.公共组织变革的内容：组织结构的变革；公共组织权

力关系的变革；技术变革；产品和服务的变革；人力资源变

革。

四、公共领导

1.公共领导：公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境

下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理

配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。具体

包括：公共领导是一个社会组织系统；公共领导是一个动态

的行为过程；公共领导是公共领导者与被领导者之间积极互

动的过程；公共领导是权威和公共认可的关系；对公共领导

的绩效评估存在着较大的困难。

2.公共领导的特点：公共领导者赖以发挥其领导作用的组织

依托是公共组织或公共部门；公共领导职权的公共性、服务

型；决策的公断性；公共领导的价值取向是公共利益。

3.公共领导的作用：导向、统领的作用；影响、表率的作用；

协调、沟通的作用；迎接挑战、引发变革的作用。

4.西方经典领导理论：1、特质理论：领导者个人的性格和

特征；2、行为理论：第一，三种领导方式理论，即集权式

领导、民主式领导、放任式领导；第二，领导连续流理论；

第三，利克特的四种管理方式理论，以工作为中心或以员工

为中心；3、权变（或情景）理论：领导方式是领导者、被

领导者和领导环境的一个变数，有效的领导行为是因时间、

地点、条件的变化而变化的，这就是领导权变理论的实质：

第一，菲德勒的权变理论，他认为任何领导方式都可能是有

效的，也可能是无效的，关键要看它是否与情境因素相适应；

第二，路径-目标理论，罗伯特•豪斯认为激励因素的大小

受个人实现目标的可能性大小和目标的价值决定。领导权变

理论在强调环境因素的同时，也忽视了领导者本身所具有的

某些特质。

5.领导魅力理论

6.交易型和变革型领导理论：交易型-交换互惠；变革型-

充满热情

7.领导体制：公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的

配置制度、方法及其运行机制。

8.领导体制的内容：领导结构、领导的层次与跨度、领导机

构中各部门之间的职责与权限划分、领导干部的管理制度。

9.公共领导体制的基本类型：首长制和委员会制；集权制和

分权制；层级制和职能制；完整制和分离制。

10.我国公共管理领导体制存在的问题：领导职能相互混

淆；领导权力过于集中；领导权力的约束滞后；公共组织机

构高度膨胀；用人制度缺乏活力。

11.公共管理领导体制改革的路径：完善领导职能分工，

理顺各种关系；在保证政令统一的前提下，适当下放权力；

改革组织人事制度，增强党和国家的活力；继续推进机构改

革，合理设置机构，克服机构臃肿；加强权力制约与监督。

12.领导方法：是指领导者配置资源、沟通和协调关系、

统筹安排时间、统御和激励下属的各种手段与途径。

13.领导方法的特征：领导方法的目的性；领导方法存在

正确与错误、有效与无效之分；领导方法的多层次性；领导

方法的具体相关性；领导方法存在动态变异性。

14.领导协调：是指公共部门领导者为了实现既定目标，

通过调配、协调政府与社会之间、政府不同组织之间、政府

各部门之间、公务员之间、政府不同职能之间等的关系，使

社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最

大功效的过程。作用即内求团结，外求发展。

15.领导协调的特点：平等性；互利性；结果不确定性。

16.协调的内容：领导工作关系协调；领导人际关系协调。

17.领导协调的原则：以人为本；客观公正；整体性原则；

求同存异；互惠双赢；灵活机动。

18.领导沟通：领导者为实现其目标，通过一定的领导组

织和领导手段实现与组织内外的追随者、被领导者进行的信

息、思想和情感的传递与互动，以保证公共利益和目标的有

效协调与实现的过程。

19.领导沟通的作用：沟通是科学决策的前提；统一思想、

提高绩效；沟通可以改善人际关系，鼓舞士气，增强组织的

凝聚力。

20.实现有效沟通的途径：选择合理的沟通渠道（正式渠

道与非正式渠道）；选择合理的沟通模式，构建信息沟通网

络（链式沟通，轮式沟通，全通道沟通，环式沟通，Y式沟

通）；选择有效的沟通形式（口头形式，书面形式，非语言

形式，电子媒介形式）。

21.增强领导沟通的方法：构建畅通的沟通网络；树立主

动沟通的意识；创造有利的沟通环境；要完善民主监督机制；

注意沟通与信息技术的关系。

22.领导激励：运用一定的方法来激发人们的动机，开发

人的能力和潜力，充分调动人的积极性和创造性，使被领导

者表现出高度的工作热情和创造精神。

23.激励的原则：物质激励和精神激励相结合原则；正激

励和负激励相结合原则；按需激励原则；差别激励原则；公

正原则。

24.激励的方法：物质激励；参与激励；目标激励；情感

激励；需要激励；榜样激励；荣誉激励；信心激励；赏识激

励。

25.领导能力：就是领导者的个体素质、思维方式、实践

经验以及对领导方法的把握程度等影响具体领导活动效果

的个性心理特性的综合，它是领导者素质的核心。

26.发挥领导能力的基本条件：领导能力的发挥，必是在

一定的环境和组织结构中进行的；发挥领导能力，需要领导

者明确组织的目标、责任与价值；发挥领导能力，离不严领

导者的基本素养。

27.领导能力的主要内容：领导的创新能力；领导的战略

思维能力（战略洞察力和战略判断力、战略分析力与战略综

合力、战略预见力和战略创新力、战略统筹力和战略决断

力）；领导的执政能力。

28.领导方式：在特定环境中领导者采用的作用于被领导

者的行为方式，具有策略性和指向性。

29.领导方式的类型：集权型领导方式；民主型领导方式;

放任型领导方式。

30.影响领导能力的因素：进一步改革和完善领导体制；

提升领导艺术；改进领导方法；提高领导者的素质。

五、公共政策

1.不同视角下的公共政策：价值分配论；目标方法选择沦；

立场论；过程论；政治合法性实现论。

2.公共管理视界中的公共政策：公共政策的性质是以政府等

为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需

求，协调社会利益矛盾与冲突的方略；公共政策的主体是决

策者；公共政策的客体是政策问题和政策受众（政策目标群

体）；公共政策的范围，从横向上划分，主要包括经济政策、

财政税收政策、环境政策、教育政策、健康与福利政策、刑

事司法政策等；从纵向上看，不同层级的决策主体的权限范

围决定了相应决策的范围；公共政策的目标直接指向公共政

策制定者所领导或代表的国家、社会或共同体的利益最大

化；公共政策的核心是一种选择。

3.政策工具的类型及其特点：自愿性政策工具（家庭与社区、

志愿者组织和市场）；强制性政策工具（规制、公共企业和

直接提供）；混合性政策工具（信息与规劝、补贴、产权拍

卖、征税和使用者付费）

4.政策工具的选择：第一，应基于以公共理性为主导的多元

综合理性的原则；第二，应与政策环境相适应；第三，应能

有利于协调政策目标群体，即政策受众的当前利益、中期利

益和长远利益；第四，政策工具的选择应具有灵活性；第五,

对有关工具的使用方式或使用的力度应及时予以调整。

5.政策工具选择的应用：国家能力强，政策子系统高度复杂

-市场配置资源；国家能力强，政策子系统低度复杂-强制性

政策工具；国家能力弱，政策子系统高度复杂-自愿性政策

工具；第四，国家能力弱，政策子系统低度复杂-混合性政

策工具。

6.公共政策的研究主线：制定公共政策的主体的权力结构、

权力运行机制与决策机制；公共政策的过程与程序；公共政

策的内容与输入。

7.公共政策问题：泛指实际状态与社会期望之间的差距，这

种差距往往是产生社会紧张状态的原因。

8.公共政策问题的确认是公共政策过程的基础，公共政策问

题的建构是对政策问题的理性分析、是政策分析的基础和起

点（结构优良、结构适度、结构不良）。

9.被选中的政策问题进入具体决策的过程即为公共政策议

程。

10.公共问题进入公共政策议程的触发机制：一是政治领

袖的触发；二是危机事件；三是抗议活动；四是通信媒介的

注意。

11.公共政策议程的模型：外在创始型、政治动员型、内

在创始型；多源流分析模型（问题溪流、政策源流、政治源

流），这三股独立的溪流最后在政策窗口汇聚，当政策窗口

打开时，政策问题就会被提上政策议程。

12.公共政策制定：是指包括从政策方案规划设计、政策

形成到政策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心

的公共机构是公共政策制定和实施的主体。

13.政策制定的微观流程：确立政策目标；政策方案拟订、

评估与抉择；政策合法化。

14.公共政策沟通：分为内部沟通与外部沟通。

15.公众与政府之间政策沟通的类型：第一，政策发布和

信息公开；第二，政策反馈和信息反馈；第三，双向互动的

政策沟通和政府回应机制O

16.公众与政府之间政策沟通的障碍：第一，沟通的技术

障碍；第二，沟通的心理障碍；第三，沟通渠道的阻塞。

17.公共政策执行：公共政策执行是将已取得合法化的政

策方案付诸实施，将政策内容转变为现实，以解决实际问题、

实现政策目标的过程。

18.公共政策执行的一般理论：“自上而下”途径（聚焦

于如何圆满完成执行任务）；“自下而上”途径（研究的焦

点是政策执行的行为者及其机构本身对政策的再创造过程）

19.公共政策执行的失控：第一，政策敷衍；第二，政策

附加或阻截；第三，政策抵制；第四，政策扭曲。

20.公共政策执行失控的矫正：加强公共政策执行体系的

组织建设、提高公共政策执行者的素质、强化对公共政策执

行体系的监控、促进公共政策执行的法治化和民主化建设。

21.公共政策评估：依据一定的标准和程序，对政策过程

的运行方式、效果、效益、效率和公众回应等进行绩效评估

和价值判断的活动。

22.政策评估的类型：结果评估或影响评估；过程评估；

事前评估；事后评估；在决策的各个阶段对公共政策进行评

估。

23.公共政策评估标准：关注政策效率与效果，以工具理

性为主的政策评估；关注政策价值效应，以价值理性为主的

政策评估。

24.公共政策分析：通过运用一定的技术手段和分析方法

来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、

深化对政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改

进决策效率和质量的方法路径、改善公共政策运行效率和效

能的一种研究方式和研究工作。

25.公共政策分析的内容：对政策内容的研究；对政策过

程的研究；对政策输出的研究；对政策的评估；政策信息的

研究；对政策过程倡导的研究；对政策倡导的研究。

26.公共政策定量分析方法：确定型分析技术（线性规划、

排队论、马尔科夫预测法、成本-收益分析）和随机型分析

技术（动态规划、决策树、灵敏度分析）。

27.公共政策定性分析方法：头脑风暴法（直接头脑风暴

法和质疑头脑风暴法）、德尔菲法、交叉影响分析法、脚本

写作。

28.公共政策发展的趋向：公共性、合法性、有效性。

29.公共政策在公共管理中的功能：第一，公共政策的行

为引导功能；第二，公共政策的利益协调与分配功能；第三,

公共政策的调控和规制功能。

30.公共政策发展实现公共管理价值的途径：实现公共管

理的价值导向；构建公共管理稳定的运行平台。

31.公共政策对公共管理的作用表现为：第一，公共政策

是公共管理的起点，整个公共政策过程构成公共管理的重要

途径；第二，公共决策贯穿公共管理过程的始终；第三，公

共政策是公共管理履行各项功能的基础；调节冲突和矛盾，

从而实现对社会资源配置的整合和优化。

六、公共人力资源管理

1.人力资源：人力资源是指在一定区域内的人口总体所具有

的劳动能力的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动的能力

的人们的总和。既有数量也有质量，数量是基础，质量是关

键。

2.人力资源的特点：生物性；能动性；时效性；智力性；再

生性；社会性。

3.传统人事管理与现代人力资源管理的基本差别：关于人性

的假定不同；工作的性质不同；管理内容不同；管理部门的

地位不同；管理方式和手段的不同。

4.现代人力资源管理与传统人事管理的区别：传统人事制度

的一个核心目标是防止管理层滥用权力，保护员工的利益，

维护制度的公正；而现代人力资源管理者成了骨科，人事制

度应该为他们服务，以便使管理者能更好的的服务于大众；

传统强调的是控制，现代强调的是灵活性；传统关注的是保

证程序的统一，现代关注的是目标的实现；传统把员工视为

劳动力，现代把员工视为组织的重要资源；传统人事制度所

扮演的角色也逐渐由保护者转变成了激励者。

5.人力资源理论演进：科学管理时代；行为主义时代；现代

管理时代；企业文化时代。

6.职务分析：又称工作分析，是指对某一特定的职务作出明

确规定，并确定完成这一职务需要有什么样的行为的过程。

7.职务分析的程序：目标选择与组织；制定职务分析的计划

和方案；信息的收集和分析；结果表达；结果的运用。

8.职务分析方法：工作实践法；观察法；访谈法；问卷法；

典型事例法；工作日志法；定量分析方法。

9.招聘过程管理：组织的用人策略；招聘人员的选择；真实

工作预览；招聘的一般程序；招聘工作责任的划分。

10.招聘渠道的类型：内部招聘和外部招聘。

11.招聘筛选的方法：求职申请表的筛选；测试；面试；

对求职者的背景调查。

12.培训需求分析：对组织的未来发展、任务的内容以及

人员个人情况进行分析，来发现培训需求。包括组织层面的

分析，任务层面的分析，个人层面的分析。

13.培训的组织与实施：确定培训目标；拟定培训计划；

选择受训者；选择培训者；选择培训方式和方法；实施培训

计划；培训效果评估；制定培训激励政策。

14.人员绩效评估：运用综合的指标体系对人员履行岗位

职责所产生的工作业绩、工作效果、工作能力和工作态度进

行评价、测定绩效等级的过程。

15.人员绩效评估的功能：控制功能；激励功能；开发功

能；沟通功能。

16.人员绩效评估的方法：排序法；量表法；关键时间法;

行为对照表法；行为锚定评价法；目标管理评估法；360度

评估法。

17.人员绩效评估的实施：实施绩效评估过程中的职责分

工；评估主体的选择与确定；培训评估主体；评估时间的确

定；绩效面谈。

18.薪酬管理的基本原则：公平性；竞争性；激励性；经

济性；合法性。

19.影响薪酬制定的主要因素：外在因素和内在因素。

20.薪酬的构成：经济性薪酬和非经济性薪酬。

21.公共人力资源管理制度的类型：集权型、分权型、人

治式、法治式；官僚型的人事管理制度、贵族型的人事管理

制度、民主型的认识管理制度。

22.公共人力资源管理制度的价值因素：政治回应；组织

效率；个人权利；社会公平。

23.传统公共人事管理制度：政治任命制度；公务员制度;

集体谈判制度；弱势群体保护制度。

24.西方国家公务员制度的主要特点：严格区分政务官与

事务官；强调政治中立；公开考试，择优录用；实行“功绩

晋升制”；强调官方官纪和职业道德，重视公务员队伍的廉

洁。

25.当代中国公务员制度的主要内容：公务员的范围；公

务员的义务和权利；职务与级别；录用制度；考核制度；职

务任免制度；奖惩制度；培训制度；交流与回避制度；工资

福利保险制度；辞职辞退制度；职位聘任制度。

26.国外公共人力资源管理变革的特点：实行弹性化的任

用制度；放松规制，由刚性管理变为弹性管理；实行谈判工

资制；推行绩效管理和绩效工资；改革僵化的职位分类制度

和职业发展路线；注重人力资源开发；下放人事管理权力。

27.我国公共部门人力资源管理存在的问题：没有整体性

体系的构建；管理基础工作薄弱；没有形成以绩效为本的现

代人力资源管理理论；重使用轻开发；人事管理权力过于集

中，缺乏调节和激励手段；业务部门主管缺乏人力资源管理

的技能。

28.我国公共部门人力资源管理的变革思路与措施：把先

进的管理理念引入公共部门，变传统的人事管理为现代意义

上的人力资源管理；从管理的基础工作抓起，整体配套，系

统推进；下放人事管理权力；有选择地借鉴企业和市场化方

法，改造公共人力资源管理；树立以绩效为导向的管理理念;

实施立足于能力和素质的人力资源开发；培育公共伦理，弥

补硬性管理之不足。

七、公共预算管理

1.公共预算四个维度：政治维度、管理维度、经济维度和财

务管理维度。

2.公共预算的功能：计划、管理、控制、优先排序、预算问

责O

3.公共预算的要素：资源申请、资源分配和资源保护。

4.省级人民代表大会对省级政府的预算行使最高决定权。

5.在省长领导下的省级政府主要负责的预算管理工作；财政

厅作为核心预算机构，承担的职责；政府各部门是指一级预

算单位，它们是预算资金的使用者。

6•中国的预算周期：预算编制、批准、执行、审计和评估。

12个月，从每年1月1日起至同年12月31日止。

7.预算的审批是指人民代表大会对预算的审查和批准，人大

常委会的预算工作委员会对政府的预算草案进行初审。

8.公共预算的审计是指预算循环的最后一个阶段，主要由审

计厅来承担。通常需要半年的时间，6月份结束，7月份向

省人大报告审计的情况。

9,预算编制是公共预算过程的第一步，是指各支出部门在财

政部门的指导下进行收入支出预测，编制本部门预算的过

程，是核心部分。量入为出、收支平衡、不列赤字。

10.政府预算支出由三个主要的部分组成：人员支出、公用

支出和项目支出。人员支出与公用支出合起来成为基本支

出，定员定额是编制基本支出的基本方法。基本支出二支出

定额*定员。定额标准的核定是定员定额方法的核心。

11.地方政府确定定额标准的依据：第一，部门的职能和工

作量；第二，总体财力；第三，往年的支出标准；第四，其

他地区的参考。

12.项目支出：除了日常工作需要和经常发生的维护费用以

外的公共项目支出。

财政部门审查预算的主要依据：总额控制；形式审查。

各部门确定项目的主要依据：政府工作计划和政策规划；部

门自主工作计划；计划部门确定的项目；法定支出项目。

项目预算编制过程存在的问题：首先，一个部门的专项经费

的总数是自上而下确定的；其次，部门的有些项目并不是自

下而上，由部门刍主确定的。

13.两上两下预算过程

14.预算执行：实现预算收入支出平衡和监督过程的总称，

主要包括预算收入执行、预算支出执行和预算变更。

预算执行原则：依法组织收入；合理调度预算支出；确保预

算收支平衡；加强预算监督。

15.预算执行的机构设置及其职能：省政府；财政部门；

各支出部门。

16.地方政府收入预算的执行：税务部门，财政部门，海

关。入库方式：直接缴库；集中汇缴。预算收入退库。

17.预算支出的执行：财政部门负责主管资金的分配和拨

付，各支出部门各单位按照预算规定的用途负责资金的具体

使用。

18.预算变更：由于一些不可预见的因素，预算执行中确

需进行预算变更。预算变更中属于预算调整的，要严格按照

法定程序经省人大常委会批准后调整预算。

19.政府决算：是指经法定程序批准的年度政府预算执行

结果的会计报告，是政府年度内预算收入和支出的最终结

果，也是国家经济活动在财政上的集中体现。

20.编制政府决算的准备工作：国家财政部要拟订和下达

政府决算的编制方法；组织年终收支清理工作；做好财政总

决算的年终结算；财政部门要修正和颁发决算表格。

21.政府决算的编制方法：基层单位决算报告（按数字内

容可分为：第一，预算数字；第二，会计数字；第三，基本

数字）；除了决算报告，基层单位还要向上级主管部门提交

单位决算说明书；财