瑞士联合银行协助洗钱案件

瑞士联合银行协助洗钱案件2004年5月10日，瑞士联合银行（UnionBankofSwizland）因涉嫌介入与美国制裁国家交易被美联储处以1亿美元的罚款。2003年4月20日，《纽约时报周末版》报道：美军在巴格达发现了价值约6.5亿美元现钞，钞票的包装表明其来源于纽约联邦储备银行。该报道受到了美国联邦储备理事会、纽约联邦储备银行、财政部与美国海关总署等部门的关注。美联储通过钞票样本的序列号码发现，这笔钞票与部分美元现钞扩展性保管存储计划（ECI）签约银行进行的交易有关。美联储于是要求有关银行根据钞票序列号或装船日提供该笔钞票买家信息。但是，根据各家银行提交的报告并未发现有关银行曾同伊拉克进行交易。然而，瑞士联合银行提交的报告表明，瑞士联合银行曾违反ECI协议同伊朗进行现金交易。美联储进一步质疑，为何瑞士联合银行根据ECI协议向纽联储提供的每月美元交易报告中未包括同伊朗进行的交易。美联储遂同瑞士联合银行母国的监管部门瑞士联邦银行业委员会协商，对整个事件进行调查。调查确认，瑞士联合银行的工作人员在明知交易违反了ECI协议的情况下，仍通过ECI计划与受OFAC制裁的古巴、利比亚、伊朗和前南斯拉夫直接进行了美钞交易。瑞士联合银行的工作人员还故意向纽联储隐瞒违规交易，其中包括但不仅限于，篡改其按照协议必须上报的每月美元交易报告。2003年10月28日，纽联储解除了与瑞士联合银行签署的ECI合同，理由是瑞士联合银行分别违反了ECI协议的第八部分与第九部分，即破坏了其每月报告义务和遵守OFAC规定的义务。2004年5月10日，瑞士联邦银行业委员会对瑞士联合银行进行了通报批评，责备其薄弱的内控体制最终导致了违规和欺骗行为的发生。瑞士联邦银行业委员会勒令瑞士联合银行停止现钞买卖交易，并禁止其未经瑞士联邦银行业委员会许可重新开办这项业务。在瑞士联邦银行业委员会宣布其监管决定的同时，美联储宣布对瑞士联合银行处以1亿美元的民事罚款。从美联储民事罚款的裁定历史上看，对瑞士联合银行进行的1亿美元的民事罚款是美联储历史上裁定的第二高额罚款。纽约联邦储备银行执行副总裁兼首席律师小托马斯.C.巴格斯特在美国国会众议院金融服务委员会监督与调查分委会上提供了“里格斯银行与瑞士联合银行风险管理与监管中的不足与教训”的证词，表示对瑞士联合银行的民事罚款主要是针对欺骗及与欺骗相关的违法行为。对违反ECI合约的补救措施是解除合同，这一措施在2003年10月28日已实施。关于民事罚款权及罚款金额裁定的依据。联邦存款保险法案（“FDIAct”）第8部分第1条确立了美联储拥有裁定民事罚款的法定权力。首先，美联储应认定某一金融机构进行了违法行为（如瑞士联合银行所为），并确认民事罚款对该违法行为适用。然后，美联储参照法案第8（1）部分确定处罚的范围。该法案详细地给出了裁决所应遵循的三分法。三分法的重点是确认违法行为可能对某机构造成的财务损失并确认肇事机构进行违法行为的故意程度。损害的可能性越大，行为的故意性越强，则处罚金额越高。瑞士联合银行的行为被认定为第二层次的违法行为。FDIAct第8（I）(2)(B)部分规定，对于任何违法的存款机构，如该违法行为属于一系列不当行为的一部分，则应按违法行为持续的天数被处以每天2.5万美元的民事罚款。美联储根据这条规定及瑞士联合银行的多项违法行为裁定应对其处以1亿美元的民事罚款。关于罚款的适当性。美联储通过考虑瑞士联合银行从违法行为中取得的收益金额与罚款金额的比例、美联储民事罚款的历史情况以及瑞士联邦银行委员会可能采取的措施对罚款的适当性进行了考证。从违法收益金额与罚款金额比例上讲，1996年至2003年间，瑞士联合银行通过与OFAC制裁的国家进行现钞交易赚得略少于500万美元的净利。由此计算，1亿美元的民事罚款约相当于瑞士联合银行通过不正当交易赚得净利的20倍。这一比率被认为是适当的。从美联储民事罚款的裁定历史上看。1992年，美联储理事会曾对BCCI处以2亿美元罚款。2003年，美联储对里昂信贷处以1亿美元的民事罚款。里昂信贷在秘密收购行政寿险公司时曾故意、多次向美联储提供虚假报表，这方面与瑞士联合银行的案例类似。从银行母国监管机构的对此事件的监管措施上看,瑞士联邦银行委员会对瑞士联合银行的行为进行了通报批评。根据瑞士法律，瑞士联邦银行委员会无权作出罚款决定。美联储认为，通过民事罚款可以与瑞士联邦银行委员会的措施一起形成“惩罚性与补救性兼有的监管措施”。在发现瑞士联合银行的欺骗行为后，美联储对ECI计划的协议部分和操作手册进行了修改。修改的目的是要确保ECI计划的操作方不会直接同OFAC制裁国家进行ECI交易，从而通过ECI合约将OFAC制裁延伸到外国司法辖区。但纽约联邦储备银行的首席律师特别指出，美国的制裁机制并不能无限制地享有治外法权。修改后的协议将遵守OFAC的规定确立为ECI操作方的一般责任，新的操作手册则较为细致地列举了操作银行最低限度应承担的特定责任。新协议和操作手册在2004年2月开始实施并完全生效。在这次修改中，ECI协议在遵守OFAC规定方面作了以下几个重大调整。第一、从语言上进一步清楚地规定出ECI签约银行应“同意ECI现钞交易接受美国财政部外国资产控制办公室的管辖”。第二、经修改，协议包含了一份由操作银行签字的声明，要求其承诺在进行现钞交易时，必须根据OFAC的实施框架遵守《美国与敌国交易法案》，《国际紧急经济权力法案》，《反恐怖和死刑生效法案》以及其他类似的资产控制法案。另外，新协议还加强了银行审计方面的要求。新协议要求每年由一家公共会计师事务所就操作银行遵守反洗钱和OFAC规定的情况作出审计，审计费用由操作银行承担。ECI协议还规定应由一名管理层的代表宣誓证明该银行在ECI操作方面遵守了协议的规定。还有一条受Sarbanes-Oxley法案启发增加的规定，即要求公共会计师事务所对银行管理层的声明作出证明，证实其声明是否符合实际情况。新合约还规定公共会计师事务所对ECI操作银行每月向纽联储提交的报表的准确性出具意见。目前，纽联储正与几家公共会计师事务所一起研究如何实施这些规定。新的操作手册要求ECI操作方：一要建立内控制度，保证遵守OFAC的各项规定。内控制度应具体包括ECI现钞交易从开户、开始交易到最终结算的各个方面。二要在ECI交易的各个方面实施OFAC风险评估方案并将评估过程记录在案。评估应包括所有为第三方机构进行的ECI交易。三要指派一名负责监督遵守OFAC规定情况的合规官；并指派一名官员负责对依据OFAC的法规冻结的资金进行监控。四要实施审计制度，对遵守OFAC各项法规的各个方面进行独立检查，每年对与ECI有关的各个业务部门进行综合审计。五要对与ECI有关的各个业务部门的职员提供适当的OFAC合规培训。六要保管好OFAC最新的受制裁国家实体和个人名单。七要保管OFAC相关记录不少于5年。八是要求OFAC合规官在筛选甄别客户和交易方面制定制度，该制度最低程度应：A）确保将所有新客户与OFAC的名单进行对照，获得正式批准后再与新客户开始交易。B）指定对照时应参照的客户信息，比如开户人，签名，委托书，受益人等。C）要求操作银行在每次OFAC更新制裁名单时，立即对全部客户及储存客户信息的电子文档进行重新审查。D）要求定期测试，保证目前客户资料和电子客户信息在遵守OFAC规定方面通过了有效的测试。E）要求所有ECI交易都通过了OFAC名单检测，并对禁止的交易进行监控。F）执行上报制度，保证所有可能同OFAC名单相匹配的客户和交易被立即报告给OFAC合规官审阅并处理。G）对识别与OFAC制裁的个人或实体相匹配的交易实施有效的控制。H）要求OFAC规定将所有被识别出的交易上报OFAC和ECI协议中确认的纽联储的工作人员。I）要求将那些在初次审查中被认为和制裁名单相匹配但随后又被OFAC合规官许可了的交易存档，并提交内审部门审查。协议的修改及被补充的17条操作规程大大地增强了ECI计划的内控机制，确立了操作中必须遵守各项法规的责任，并明确了有关内部审计与外部审计方面的要求。另外，美联储与OFAC将联合对每个ECI操作方为遵守OFAC规定所制定的内部政策与操作规程进行检查。目前正在进行第一次检查工作。由于此次美联储的处罚行为暗含美国金融监管当局在反洗钱和打击恐怖主义融资政策方面新的调整，此事件受到全球主要跨国银行及银行监管机构的广泛关注。尽管美联储强调此次罚款主要是针对瑞士联合银行的欺骗性行为，且美国的制裁机制并不能