城乡建设用地增减挂钩机制的经济学分析以成都为例

城乡建设用地增减挂钩机制的经济学分析以成都

为例

1.本文概述

本文旨在深入探究城乡建设用地增减挂钩机制的经济学内涵及

其对地方经济，特别是以成都为例的西部地区经济的影响。城乡建设

用地增减挂钩机制是我国政府为了优化土地资源配置，提高土地利用

效率，推动城乡一体化发展而实施的一项重要政策。这一机制的实施,

旨在通过挂钩政策，实现城乡之间建设用地的增减平衡，从而引导土

地资源向更高效、更合理的方向配置。

成都，作为西部地区的重要城市，其城,乡建设用地增减挂钩机制

的实践具有一定的代表性。近年来，成都市在推进城乡建设用地增减

挂钩过程中，不仅有效提升了土地利用效率，也带动了地方经济的持

续发展。本文将以成都市为例，详细分析城乡建设用地增减挂钩机制

的经济学原理、实践效果及其面临的挑战，以期为我国其他地区实施

类似政策提供有益的参考和借鉴。

通过本文的研究，我们期望能够更深入地理解城乡建设用地增减

挂钩机制的经济效应，揭示其推动城乡一体化发展的内在逻辑，并为

政策制定者和实践者提供有价值的参考建灰，以推动我国城乡土地资

源的高效利用和经济的持续健康发展。

2.城乡建设用地增减挂钩机制的理论基础

城乡建设用地增减挂钩机制（以下简称“增减挂钩”）的理论基

础之一是城乡土地巾场理论。该理论认为，土地作为一种生产要素，

在城乡之间应该存在一个自由流动和有效配置的市场机制。在这个市

场中，土地资源应该根据其边际效益进行配置，以实现社会福利的最

大化。增减挂钩政策正是基于这一理念，通过调整城乡建设用地的配

置，促进土地资源的合理流动和优化配置,从而提高土地的使用效率。

外部性理论也是增减挂钩机制的理论基础之一。外部性是指市场

主体的经济行为对其他市场主体或社会成员的福利产生影响，而这种

影响又不能在市场价格中得到反映。城乡建设用地在使用过程中会产

生正外部性和负外部性。例如，城市扩张可能带来经济发展，但同时

也可能产生环境污染等负外部性。增减挂钩政策通过优化城乡用地结

构，减少城市扩张带来的负外部性，同时通过提高农村土地使用效率,

增加正外部性，从而实现城乡发展的均衡和可持续。

公共选择理论为增减挂钩机制提供了政策制定和实施的理论依

据。该理论认为，政府作为公共利益的代表，其决策过程应该充分考

虑公众的需求和偏好。增减挂钩政策的制定和实施，涉及到不同利益

主体的权益调整，需要政府在政策制定过程中进行多方利益平衡。公

共选择理论还强调了政策实施过程中的透明度和公众参与，这对于确

保增减挂钩政策的有效实施具有重要意义。

可持续发展理论强调经济、社会、环境三者的协调发展。城乡建

设用地增减挂钩机制正是基于这一理论，通过优化城乡用地结构，实

现经济发展与环境保护的协调，促进城乡社会的均衡发展。增减挂钩

政策不仅关注土地利用的经济效益，还重视社会效益和环境效益，力

求实现城乡发展的可持续性。

城乡建设用地增减挂钩机制的理论基础涵盖了城乡土地市场理

论、外部性理论、公共选择理论和可持续发展理论。这些理论为增减

挂钩政策的制定和实施提供了理论支撑，有助于推动城乡土地资源的

合理配置和城乡发展的均衡与可持续。

3.成都城乡建设用地增减挂钩的实施情况

成都作为西部重要的经济中心，近年来在城乡建设用地增减挂钩

机制方面进行了积极的探索和实践。其实施情况不仅反映了该机制在

地方层面的运行效果，也为其他地区提供了有益的参考。

在增减挂钩政策的推动下，成都市以“城乡统筹、节约集约”为

原则，对城乡建设用地进行了系统的规划和调整。一方面，通过实施

农村土地整治和宅基地制度改革，优化了农村建设用地布局，提高了

土地利用效率。另一方面，成都市在城市建设中注重节约用地，通过

提高城市建筑密度、优化城市空间结构等措施，有效减少了城市用地

的无序扩张。

在实施过程中，成都市注重发挥市场机制的作用，通过引入社会

资本、推动土地流转等方式，促进了土地资源的优化配置。同时，政

府也加强了对土地市场的监管，防止了土地资源的过度开发和浪费。

通过实施城乡建设用地增减挂钩机制.成都市在保障经济社会发

展用地需求的同时.，也有效保护了耕地资源，实现了土地资源的可持

续利用。这一机制的实施不仅促进了城乡一体化发展，也为成都市的

经济社会发展提供了有力支撑。

也应看到在实施过程中还存在一些问题和挑战，如土地整治资金

不足、农民土地权益保障不够到位等。这些问题需要政府和社会各界

共同努力，进一步完善政策体系，加强监管和服务，确保城乡建设用

地增减挂钩机制能够发挥更大的作用。

4.经济学视角下的增减挂钩机制分析

城乡建设用地增减挂钩机制，作为一种土地利用政策工具，其核

心在于通过调整城乡建设用地的结构和布局，优化土地资源配置，实

现耕地保护和城市发展的双重目标。本节将从经济学视角出发，深入

分析增减挂钩机制的理论基础、运行机制及其在成都的实践情况，探

讨其经济效益、社会效益和环境效益。

1土地资源优化配置理论：土地资源是有限的，如何合理配置土

地资源，提高土地使用效率，是经济学研究的重要内容。增减挂钩机

制通过调整城乡建设用地布局，实现土地资源优化配置，提高土地使

用效率。

2外部性理论：城乡建设用地增减挂钩机制涉及到不同区域、不

同群体之间的利益调整，会产生正外部性和负外部性。如何合理处理

这些外部性，是增减挂钩机制需要考虑的问题。

3公共选择理论：增减挂钩机制的制定和实施涉及到政策制定者、

地方政府、企业和农民等多方利益相关者，公共选择理论为分析这些

利益相关者的行为提供了理论依据。

1政策制定：中央政府制定增减挂钩政策，明确挂钩的原则、范

围、标准和程序等。

2政策实施：地方政府根据中央政府的政策要求，制定具体实施

细则，组织增减挂钩工作。

3利益调整：增减挂钩机制涉及到不同区域、不同群体之间的利

益调整，需要通过政策手段进行协调。

4监督管理：对增减挂钩工作的实施情况进行监督管理，确保政

策目标的实现。

成都作为西部地区的典型代表，其城乡建设用地增减挂钩机制的

实施具有以下特点：

1政策目标明确：成都市政府将增减挂钩机制作为实现耕地保护

和城市发展双重目标的重要手段，明确了政策目标。

2政策实施有力：成都市政府制定了详细的实施细则，组织了增

减挂钩工作，取得了显著成效。

3利益调整得当：成都市政府在增减挂钩工作中，充分考虑了各

方利益，通过政策手段进行了协调，实现了利益共享。

4监督管理到位：成都市政府对增减挂钩工作的实施情况进行监

督管理，确保了政策目标的实现。

1经济效益：增减挂钩机制通过优化土地资源配置，提高了土地

使用效率，促进了经济发展。

2社会效益：增减挂钩机制有助于实现耕地保护和城市发展的双

重目标，促进了社会公平。

3环境效益：增减挂钩机制通过调整城乡建设用地布局，有助于

改善生态环境，促进可持续发展。

从经济学视角看，城乡建设用地增减挂钩机制具有明确的埋论基

础、合理的运行机制和显著的实施效果。成都的实践表明，增减挂钩

机制在优化土地资源配置、提高土地使用效率、促进经济发展、实现

社会公平和改善生态环境等方面具有显著效益。

5.成都增减挂钩机制的经济效益评估

成都作为中国西部地区的重要城市，其实施的城乡建设用地增减

挂钩机制在经济上产生了显著的影响。这一机制不仅优化了土地资源

配置，还促进了城乡经济的协调发展。

从土地资源利用的角度来看，增减挂钩机制使得城市扩张与农村

土地整治相结合，有效提高了土地利用效率。通过土地复垦和整理，

农村闲置和低效用地得到了充分利用，为农业规模化、集约化经营提

供了条件C同时，城市中的低效用地也得到了重新规划和利用，为城

市经济发展释放了新的空间。

在经济效益方面，增减挂钩机制为成都带来了显著的经济增长。

通过土地置换和流转，农村地区的产业结构得到了调整，农业产值和

农民收入均实现了稳步增长。城市方面，通过土地资源的优化配置，

吸引了更多的投资和企业入驻，促进了城市产业的升级和经济的发展。

增减挂钩机制还促进了城乡之间的经济交流和合作。随着农村土

地整治和城市用地扩张的推进，城乡之间的交通、通讯等基础设施得

到了进一步完善，为城乡经济一体化提供了有力支撑。同时，通过土

地置换和流转，农民获得了更多的经济收益，也为城市提供了稳定的

农产品供应和劳动力资源。

也需要注意到增减挂钩机制在实施过程中可能存在的一些问题

和挑战。例如，如何确保土地整治的质量和效益、如何保障农民的权

益和利益、如何避免城市过度扩张和土地资源的浪费等问题都需要得

到关注和解决。

成都的城乡建设用地增减挂钩机制在经济效益上取得了显著成

果，为城乡经济的协调发展提供了有力支撑。在实施过程中仍需注意

解决可能出现的问题和挑战，以确保机制的长效性和可持续性。

6.成都增减挂钩机制的问题与挑战

在成都的增减挂钩实践中，土地增值收益的分配问题尤为突出。

一方面，由于土地征收和再开发过程中涉及的利益相关者众多，包括

政府、原土地使用者、新土地使用者等，如何公平合理地分配土地增

值收益是一个复杂的问题。另一方面，由于信息不对称和监管不力，

部分利益相关者可能会通过各种手段获取不正当的土地增值收益，导

致收益分配的不公平。

增减挂钩机制的实施往往涉及农村集体土地的征收和再开发。在

这一过程中，如何保护农民的土地权益是一个重要问题。成都的实践

中，存在农民土地权益受损的情况，如补偿标准不合理、补偿款发放

不及时等。这些问题不仅损害了农民的利益，也影响了增减挂钩机制

的社会接受度和实施效果。

增减挂钩机制的有效实施需要与城市规划紧密衔接。在成都的实

践中，增减挂钩与城市规划的衔接存在一定的问题。例如，部分增减

挂钩项目在实施过程中未能充分考虑城市的长远发展需要，导致土地

资源的不合理配置。增减挂钩项目的实施可能会对周边环境和基础设

施产生一定的影响，这也需要在城市规划中予以充分考虑。

增减挂钩机制的实施需要严格的监管机制来保证其有效性和公

正性。在成都的实践中，监管机制尚不健全，存在监管漏洞和执行不

力的问题。例如，部分项目的审批和实施过程中存在不规范行为，如

未按规定程序进行环境影响评估、未充分征求公众意见等。这些问题

的存在不仅影响了增减挂钩机制的实施效果，也损害了政府的公信力。

成都的增减挂钩机制在优化土地资源配置、促进城乡融合发展方

面取得了一定的成效。其在实施过程中也面临着土地增值收益分配不

均、农村土地权益保护不足、与城市规划衔接不足以及监管机制不健

全等问题和挑战。未来，成都应进一步完善相关政策和监管机制，确

保增减挂钩机制的有效实施，以实现城乡土地资源的合理利用和可持

续发展。

7.政策建议与未来展望

成都应进一步推进土地市场改革，完善土地交易机制，提高土地

资源配置效率。这包括建立健全土地交易平台，促进土地流转，提高

土地交易透明度，以及完善土地价格形成机制，确保土地价格反映其

真实价值。

成都应严格执行土地用途管制政策，确保城乡建设用地增减挂钩

项目符合城市规划和土地总体利用规划。同时.，应加强对挂钩项目实

施过程中的监管，防止土地资源的浪费和滥用。

建议成都改进土地收益分配机制，确保土地增值收益合理分配给

农民和农村集体。这可以通过提高补偿标准，保障农民合法权益，以

及通过税收等手段调节土地收益分配，促进城乡共同发展。

政府应加大对城乡建设用地增减挂钩政策的宣传力度，提高公众

对该政策的认识和理解。同时，对相关管理人员和参与项目的农民进

行专业培训，提高政策执行效率。

随着城乡建设用地增减挂钩机制的不断完善，预计成都的土地利

用效率将得到进一步提升，有助于缓解城市建设用地紧张的状况，同

时保护耕地资源。

通过增减挂钩机制的实施，城乡间的土地利用和经济发展将更加

协调，有助于缩小城乡差距，促进城乡一体化发展。

面对未来土地利用和城乡发展的新挑战，成都将继续探索和创新

城乡建设用地增减挂钩机制，以适应经济社会发展的需要。

随着政策的不断完善和公众意识的提高，预计将有更多社会力量

参与到城乡建设用地增减挂钩项目中，共同推动土地资源的合理利用

和城乡发展。

8.结论

本研究以成都市为例，深入探讨了城乡建设用地增减挂钩机制的

经济学内涵与实践效果。通过定性与定量相结合的分析方法，揭示了

挂钩机制在促进城乡土地资源优化配置、提高土地利用效率以及推动

地方经济发展等方面的积极作用。

研究发现，成都市在实施城乡建设用地增减挂钩机制的过程中，

不仅有效缓解了城市建设用地紧张的问题，还通过土地复垦和整理，

增加了农村地区的耕地面积，从而保障了粮食安全。同时，该机制的

实施还促进了农村劳动力的转移和农民收入的提高，推动了城乡一体

化进程。

研究也指出，城乡建设用地增减挂钩机制在实施过程中仍面临一

些挑战和问题。例如，土地复垦和整理的投入成本较高，资金来源单

一部分农民对于土地流转和整理的意愿不强，影响了机制的推广和实

施效果挂钩机制的实施还需要进一步完善相关的政策法规和监管机

制，以确保其可持续性和公平性。

城乡建设用地增减挂钩机制作为一种创新的土地资源管理手段，

对于促进城乡协调发展、优化土地资源配置、提高土地利用效率等方

面具有重要的理论和实践价值。在实施过程中需要充分考虑各种因素

和挑战，制定科学合理的政策和措施，以确保机制的有效性和可持续

性。未来，随着城乡发展模式的不断转变和土地资源管理需求的不断

提升，挂钩机制还有望在更广泛的领域和更深层次上发挥作用。

10.附录

本附录收录了成都市关于城乡建设用地增减挂钩机制的主要政

策文件，包括政府公告、规划文件、实施细则等。这些文件为研究提

供了政策背景和操作指南。

详细介绍了本研究中使用的城乡建设用地数据、经济数据等的来

源，以及数据收集、处理和分析的方法。包括数据清洗、缺失值处理、

数据标准化等步骤。

详细阐述了用于分析城乡建设用地增减挂钩机制的经济模型，包

括模型的假设条件、变量选择、模型构建过程。同时，提供了模型的

计算步骤和结果解读。

本研究涉及的问卷调查和访谈记录，包括问卷设计、调研对象选

择、访谈提纲等，为分析提供了第一手资料。

本部分提供了成都市在城乡建设用地噌减挂钩机制实施中的具

体案例，包括项目背景、实施过程、成效分析等，为理论研究提供了

实践支持。

详细列出本研究所引用的所有文献，包括书籍、学术论文、政策

文件、网络资源等，以便读者进一步查阅。

参考资料：

在城市化进程不断加速的中国，城乡建设用地的管理已经成为一

个重要的议题。城乡建设用地增减挂钩机制（以下简称“挂钩机制”）

是解决这一问题的一种重要策略。挂钩机制是指在一定区域内，依据

土地利用总体规划，通过减少农村建设用地，增加城镇建设用地，以

此平衡城乡建设用地总量，同时优化土地资源配置，提高土地利用效

率。本文以成都市为例，对挂钩机制进行经济学分析。

资源配置优化：挂钩机制可以通过土地使用权的调整，使城乡建

设用地得到更合理的配置。在成都市的实践中，这一机制将农村的闲

置土地转移到城市，不仅提高了土地资源的利用效率，也满足了城市

不断增长的用地需求。

经济效益提升：挂钩机制的实施可以带来明显的经济效益。一方

面，通过减少农村闲置土地，可以减少土地浪费和资源浪费；另一方

面，通过增加城市用地，可以促进城市经济发展，提高土地价值。

社会效益改善：挂钩机制的实施还可以带来社会效益的改善。通

过优化土地资源配置，可以改善农村人口向城市转移的进程，提高城

市化水平，同时也可以提高农民的生活质量。

成都市是实施挂钩机制的先行者之一。自2009年以来，成都市

通过实施挂钩机制，优化了城乡建设用地的配置，提高了土地利用效

率，实现了经济效益和社会效益的双赢。具体来说，成都市的经验包

括：

政策引导：成都市政府通过制定相关政策，引导农村集体经济组

织、农民和土地使用者积极参与挂钩机制的实施。这些政策包括土地

流转政策、土地征收政策、拆迁安置政策等。

市场运作：在挂钩机制的实施过程中，成都市采用了市场化的运

作方式。通过公开竞标、拍卖等方式，实现了土地使用权的合理流转

和土地资源的优化配置。

监督保障：为确保挂钩机制的公平、公正、公开实施，成都市建

立了完善的监督保障体系。包括对土地使用权的监督、对资金使用的

监督、对拆迁安置工作的监督等U

通过对挂钩机制的经济学分析和成都市的实践经验可以看出，挂

钩机制是一种有效的土地管理方式。它可以优化城乡建设用地的配置,

提高土地利用效率，带来经济效益和社会效益的提升。在实施过程中

也需要注意一些问题，如政策制定的科学性、市场运作的规范性、监

督保障的完善性等。

完善政策体系：政府应进一步加强对挂钩机制的政策研究，完善

相关政策体系。特别是在土地流转、土地征收、拆迁安置等方面，应

充分考虑各方利益诉求，保障公平公正。

加强市场监管：政府应加强对挂钩机制实施过程中的市场监管，

防止不规范的市场行为和不当利益输送。同时，应建立公开透明的信

息披露机制，保障市场参与者的知情权和监督权。

强化社会参与：政府应鼓励和支持社会各界参与挂钩机制的实施

过程，提高公众的参与度和满意度。同时，应建立健全公众监督和反

馈机制，及时回应和处理公众关切的问题。

深化理论研究：针对挂钩机制的实施过程中遇到的新问题和新挑

战，应深化理论研究和实践探索。通过不断总结经验教训，进一步完

善挂钩机制的实施方式和效果评价机制。

城乡建设用地增减挂钩机制是一种具有重要现实意义和长远发

展前景的土地管理方式V通过加强政策引导、市场监管和社会参与等

方面的努力可以在更大范围内推广和应用这一机制为中国的城市化

进程提供有力的支撑。

随着中国城市化进程的加速，城市和农村建设用地的供需矛盾日

益凸显。为优化城乡土地资源配置，提高土地利用效率，城乡建设用

地增减挂钩机制应运而生。该机制旨在通过土地的合理流动，实现城

乡土地资源的优化配置，推动乡村振兴和诚市化进程的协调发展。

本文采用文献资料梳理、实地调查和统计分析等方法进行研究。

收集与城乡建设用地增减挂钩机制相关的文献资料，梳理出现有研究

成果和不足之处。结合实地调查，了解当前城乡建设用地增减挂钩机

制在各地的实施情况，收集相关数据。运用统计分析方法，对收集到

的数据进行整理和分析，以揭示机制存在的问题和提出改进建议。

城乡建设用地增减挂钩机制自实施以来，已在多个省份进行了试

点。通过土地整治、宅基地复垦等方式，试点地区实现了建设用地的

增加与农村用地的减少相挂钩，有效缓解了城市和农村建设用地的供

需矛盾。

尽管城乡建设用地增减挂钩机制取得了一定成效，但仍存在一些

问题。部分地区过于追求土地规模和速度，导致了土地利用效率低下。

由于缺乏有效的利益分配机制和市场调节手段，部分农民在土地整治

中未能获得应有的收益，影响了其参与的积极性。部分地区存在着忽

视环境影响、破坏生态平衡的现象，不利于可持续发展。

针对上述问题，提出以下改进建议：一是加强政策宣传和培训，

提高基层干部和农民对城乡建设用地增减挂钩机制的认识和理解；二

是建立健全利益分配机制和市场调节手段，保障农民的合法权益，提

高其参与的积极性；三是加强环境保护和生态建设，确保土地整治过

程中的生态效益和社会效益相协调。

城乡建设用地增减挂钩机制作为一种创新性的土地资源配置方

式，在缓解城市和农村建设用地供需矛盾、提高土地利用效率、推动

乡村振兴和城市化进程的协调发展方面具有积极意义。仍需进一步完

善该机制，加强政策宣传和培训、建立健全利益分配机制和市场调节

手段、加强环境保护和生态建设等措施，以确保其健康有序发展，为

中国的土地资源优化配置和乡村振兴战略的实施提供有力支撑。

城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、

促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措

施。

城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、

促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措

施。国土资源部日前组织开展的增减挂钩试点快速调研显示，自2006

年增减挂钩试点工作开展以来，大部分地区能够充分运用这项新的政

策，对利用不合理、不充分和废弃闲置的农村建设用地进行调整利用，

总体进展顺利，取得预期效果。但个别地区还存在认识不准、操作不

当和监管不力的问题，需要进一步深化理解、加强监管、完善制度。

从上世纪90年代后期开始，一些地方相继采取建设用地置换、

周转和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工

业园区建设用地不足。为了引导城乡建设集中、集约用地，解决小城

镇发展用地指标问题，2000年6月《中共中央国务院关于促进小城

镇健康发展的若干意见》（中发（2000）11号）提出，“对以迁村

并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以

适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购

房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”

为贯彻落实中发（2000）11号文件，国土资源部随后发出《关

于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发（2000）337

号），第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过“农村居民点向

中心村和集镇集中”、“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径

解决”，对试点小城镇”可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地

的周转指标，用于实施建新拆旧”。对目前我国土地政策具有重要影

响的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28

号）也提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村

建设用地减少相挂钩”。

为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，国土资源部组织开展挂钩

试点工作，相继出台了一系列文件，明确了基本政策要求。试点工作

初期，增减挂钩试点数量有限且试点项目区直接由国土资源部批准和

指导、管理，自2009年起，国土资源部改变批准和管理方式，将挂

钩周转指标纳入年度土地利用计划管理，国土资源部负责确定挂钩周

转指标总规模及指标的分解下达，有关省区市负责试点项目区的批准

和管理。

随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入，从国家到地方，从

国土部门到各级政府，从管理人员到广大群众，无不对此项新政策的

认识更加深化。其多重效应主要体现在：

要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公

共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径，

它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、

农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规

模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约

的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要

求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础

设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民

生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化

发展。山东、天津、宁夏、四川、江苏等试点县区将增减挂钩与新村

建设、农村危房改造相结合，整合各类涉农资金，有效解决了农村饮

水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题。

我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面，一是政府主导实施

土地开发整理项目，重在以建设促保护，实现耕地数量增加、质量提

高；二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，立足于耕地

本身不能少。笔者认为，“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延

仲，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标,

最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。江苏结合增减挂钩，

开展“万顷良田”建设工程，总建设规模达83万亩，实施完成后可

新增耕地12万亩。江西、四川、湖北将增减挂钩作为推进“造地增

粮富民工程”、“金土地工程”、“高产农田示范工程”等的重要内

容，有效增加了耕地面积。土地的节约集约利用可以表现为少用地，

也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。

“增减挂钩”的节地效果是双重的，通过城乡用地布局的调整，原有

的粗放利用被消灭，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，

实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。

在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地

利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实

行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护

耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地

等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要

功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统

一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无

法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题，更解决不

了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农

村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调

整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集

体建设用地粗放浪费等问题。

“增减挂钩”涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益

维护等问题，各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、

规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一

土地市场、完善土地收益分配机制等，进行了积极探索。如成都市将

实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利

用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地”，规

定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，

县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资

金，用于农业农村发展”。

由于城市缺地，农村缺钱，各地对城乡建设用地增减挂钩的热情

很高，正如其他新生事物一样，增减挂钩实践中也出现了一些问题：

一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了

城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理,

影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内，一些地方

片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余

的指标集中用于中心城市，不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇

建设规划滞后，乡土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利

用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不

够，降低了增减挂钩的综合效益。

这些问题的产生，主要是部分地区对增减挂钩政策相关规定认识

有偏差、做法不规范、管理上存在缺陷。为切实发挥增减挂钩政策的

综合作用，要在“两统两坚持、两完善、两探索”的基础上总结经验,

规范推进。

“两统一”，一是审批管理的统一。强调城乡建设用地增减挂钩

试点，必须经过国土资源部批准，有计划地稳步推行。对各地在国家

批准的挂钩试点外，以置换、挂钩等各种名义自行开展的增减挂钩行

为，及时纠正其不规范做法v二是指导原则的统一。所有增减挂钩试

点工作，均统一到以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结

构和节约集约用地为重点，以保护耕地、保障权益为出发点和落脚点。

不可将挂钩政策片面作为解决地方经济发展用地需求和降低政府土

地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害农民权益等行为。

“两坚持”，一是坚持控制周转指标规模。控制周转指标规模的

意义在于控制好整理规模和节奏，按照新一轮土地利用总体规划确定

的农村建设用地整理总规模，逐年按计划实施，避免借农村土地整理

过快扩张城镇建设用地规模。具体实施过程中，坚持农村宅基地和村

庄建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的

作为周转指标纳入年度土地利用计划；按照挂钩项目区落实周转指标

时，首先满足项目区内农民建房、基础设施和公共服务设施用地，并

留足发展非农产业用地；在此基础上，仍有剩余的，可作为节余指标

调剂使用，按照去年年底中央经济工作会议提出的以发展中小城市和

小城镇为重点推进城镇化的要求，节余指标不宜大跨度地安排到中心

城市使用。二是坚持实行项目区管理。挂钩试点政策的前提是设立一

个封闭的项目区。也就是说，不论拆旧，还是建新，必须捆绑在一起

作为一个整体项目区确定下来，不能“飘着”。挂钩所有的活动必须

在这个项目区内封闭运行，确保项目区内拆旧面积大于建新面积，复

垦耕地大于占用耕地，耕地总体质量有提高。

“两完善”，一是完善规划计划编制。城乡建设用地增减挂钩试

点的实质是以空间换效率，需要妥善解决区域整体的问题。地方政府

要依据土地利用总体规划，并按照田、水、路、林、村综合整治的要

求，科学编制农村土地整治规划，统筹安排增减挂钩和农用地整埋的

规模、布局和时序，并与产业发展、新农村建设、生态环境保护等规

划做好协调。项目区选择安排应有利于促进耕地的成片开发和保护，

有利于农民就近就业。在计划安排上需有的放矢、突出重点，体现差

别化管理，对经济社会发展有需求、增减挂钩有潜力、地方政府有财

力、农民群众有愿望的地区，适当扩大周转指标规模；对实施条件相

对较差的地区，控制规模、做好引导；对条件尚不具备的地区，暂不

批准试点，确保增减挂钩积极稳妥推进。二是完善实施监督管理。将

挂钩项目纳入“一张图”综合监管平台。项目区实施前，要对建新拟

占用的农用地和耕地进行面积测量和等级评定，登记入册。实施过程

中，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，建

立台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。实施完

成后，由地方国土资源部门逐级组织开展验收，并将验收结果报国土

资源部备案。

“两探索”，一是探索形成保障农民权益的制度体系。试点开展

初期，国家对农村建设用地整治涉及的权属调整、补偿安置、收益返

还等，没有统一规定，各地自行其是。农民权益的保障、土地财产权

利的保护停留在尊重农民意愿，取决于地方政府管理水平。下一阶段,

需要着力于完善制度和建立机制，研究制定土地权属管理、收益返还

使用等具体办法，探索引入市场评估体系，完善价格形成机制。二是

探索完善农村土地整治制度环境。增减挂钩在很多地方已逐步与土地

流转、土地整治紧密结合，成为农村土地管理制度的一项综合性改革。

亟需探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农

村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂

钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，

提高政策的综合效益。

二OO八年六月二十七日中华人民共和国国土资源部国土资发

[2008]138号发布

第一条为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，

根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发12004）28

号）的规定，制定本办法。

第二条本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是

指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地

地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积

共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地

整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终

实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城

乡用地布局更合理的目标。

第三条挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、

保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发

展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原

则:

（一）以规划统筹试点工作，引导城乡用地结构调整和布局优化,

推进土地节约集约利用，促进城乡协调发展。

（二）以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度,

考核计划目标；

（三）以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双

层审批、考核和管理，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高

耕地质量，建设用地总量不突破原有规模：

（四）因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，

分步实施；

（六）以城带乡、以工促农，通过挂钩试点工作，改善农民生产、

生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。

第四条国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模

调控和监督检查；试点省（区、市）省级国土资源部门负责辖区内试

点工作的总体部署和组织管理；试点市、县国土资源部门负责本行政

区域内试点工作的具体组织实施。

挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配

合，共同推进。

第五条挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目

区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考

虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施

和管理，并避让基本农田；

项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整

理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有

提高。

项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可

用于建设占用耕地占补平衡。

第六条挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（以

下简称挂钩周转指标）进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建

新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作

为年度新增建设用地计划指标使用。

挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积

归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。

第七条挂钩试点市、县应当开展专项调查，查清试点地区土地

利用现状、权属等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城

镇建设用地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。

第八条挂钩试点市.、县应当依据土地利用总体规划和专项调查,

编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与

城市、村镇规划等的衔接。

第九条挂钩试点县（区、市）应依据专项调查和挂钩试点专项

规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设

用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比

例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农

村集体经济发展预留空间。

项目区实施规划内容主要包括农村建设用地整理复垦潜力分析，

项目区规模与范围，土地利用结构调整等情况；项目区实施时序，周

转指标规模及使用、归还计划；拆旧区整理复垦和安置补偿方案；资

金预算与筹措等，以及项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。

第十条挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自

行开展试点工作。

省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开

展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工

作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省吩。

经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织

市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区

备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。

国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制

的原则，批准下达挂钩周转指标规模。

（三）经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和

拆旧整理所需资金；

（四）土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创

新和探索能力。

第十二条试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩

周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实

施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。

整体审批结果报国土资源部备案。

项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使

用挂钩周转指标；未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变

土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用

手续U

第十三条项目区实施前，应当对建新拟占用的农用地和耕地，

进行面积测量和等级评定，并登记入册。

第十四条挂钩试点实施过程中，项目区拆旧地块整理要严格执

行土地整埋复垦的有关规定，涉及工程建设的，应当执行项目法人制、

招投标制、工程监理制、公告制等制度。

第十五条挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，

两者建新地块的面积规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。对各

项目区挂钩周转指标的使用情况，要独立进行考核和管理；对试点市、

县挂钩周转指标的使用情况，要综合行政辖区内的所有项目区进行整

体考核和管理。

试点市、县国土资源部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考

核、到期归还”的原则，制定建立挂钩周转指标管理台账，对挂钩周

转指标的下达、使用和归还进行全程监管。

挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不

超过三年。项目区要制定分年度指标归还计划，试点市、县国土资源

部门督促落实指标归还进度；试点省级国土资源部门每年应依据指标

归还计划，对各试点市、县挂钩周转指标归还情况进行考核验收。

第十六条项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地

要求供地和用地。确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。

通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原

则，合理进行土地调整、互换和补偿。根据“依法、自愿、有偿、规

范”的要求，探索集体建设用地流转，创新机制，促进挂钩试点工作。

第十七条项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地

农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；项目区实施过程中,

涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。

涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善

给予补偿和安置。

建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设

施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持

农村集体发展生产和农民改善生活条件。

第十八条市、县国土资源部