4第四章-非政府组织公共事务管理

第四章非政府组织公共事务管理本章学习目的非政府组织作为政府和企业以外的社会组织的第三种形式之一，在当前社会活动的不同领域正在发挥着其不可或缺的日益重要的作用。随着我国市场经济和政治文明的发展，我国非政府组织也得到了前所未有的发展。然而，在这种飞速发展的背后，我国非政府组织发展也面临着许多问题。学员通过本章学习，需主要把握非政府组织的作用和运行中的问题，思考从政府和非政府组织自身两方面完善非政府组织的建设。第一节非政府公共组织的含义和类型本节学习要点本节主要学习非政府组织的界定及其类型。一、非政府公共组织的界定非政府公共组织是一个至今没有统一定义的概念，一般来说，非政府公共组织是指政府以外的不以营利为目的的并向社会提供公共产品和服务的公共组织。它主要致力于促进经济和社会发展的公益性活动，专门提供政府和企业不能、不愿和不能充分提供的公共服务。在国外，非政府公共组织多被称为非政府组织（Non－GovernmentOrganization，NGO），除了“非政府组织”一词之外，还有一系列名称用以描述世界上出现的这一类组织，如“非营利组织”“第三种类型组织”“第三部门”“慈善组织”“社会基层组织”“民间自愿组织”“跨国社会运动组织”“社会团体”“公民社会部门”等。这些名称都可以一般地指各种有组织的民间志愿性组织及其活动，在使用这些名称时主要遵循两个原则：一是根据各国的使用习惯选择名称，如“非政府组织”在不同国家就有不同的含义，在西欧和北美指活跃在国际舞台上的非营利组织，在东欧指所有慈善和非营利组织，在第三世界国家则指以促进发展为目的的民间组织；二是根据描述这类组织所需要强调的相对属性而选择适当的名称，如强调组织的存在目的不是为了营利或是强调组织与企业之间的区别时，就应选择“非营利组织”，而强调与政府的相对独立性时，就应选择“非政府组织”或“独立部门”，在强调组织的资料来源是私人慈善性捐款时使用“慈善组织”就更为合适。国际上，对于非政府公共组织的定义主要围绕以下几个方面：第一种是给出法律上的定义。如美国税法501（C）条规定，免税组织必须符合三个条件：一是该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为了达到该税法明文规定的其他目的；二是该机构的净收入不能用于私人以使其受惠；三是该机构所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。第二种是依据组织的资金来源加以定义。联合国的国家收入统计系统采用该定义，该系统认为非政府公共组织与其他社会组织的区别在于，它的收入主要不是来自以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的借款。第三种定义强调组织的目的和功能，即组织的特征。如果某私人组织的目的是促进“公众利益”或“团体利益”，则可以纳入非政府公共组织的范畴，否则就不是。例如，沃尔夫认为非政府公共组织具有如下五个特征：一是服务大众的宗旨；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个不致于任何个人利己营私利的管理制度；四是本身具有合法免税地位；五是具有可提供借款人减免税的合法地位。《英国1601慈善使用权法》的序文中则规定：非政府公共组织是从事扶弱济贫、资助教育、维修桥梁、道路、港口等公益性活动的组织。第四种定义是由美国约翰—霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐，被称为“结构—运作定义”。它的着眼点在于组织的基本机构和运作方式。凡是具有以下五个特征的组织可被视为非政府公共组织的一部分：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。一般讲，非政府公共组织与其他社会组织有四个方面的不同：一是非政府公共组织必须以一定的法律、法规作为基本的行为准则，其从事的管理和服务活动具有公共性；二是非政府公共组织在公共管理过程中，要保证其所从事的管理和服务活动，具有客观性和公正性；三是非政府公共组织参与公共管理活动的范围广，领域宽，涉及社会、经济以及教育、卫生、科学、文化等各个领域，并提供大量的、直接的服务；四是随着社会经济的发展，非政府公共组织参与公共管理活动的形式将不断变化，内容也将更加丰富，以适应高度专业化分工和社会化发展的要求。二、非政府公共组织的类型1.以组织活动的范围分类。（1）社区或乡村的地方性非政府公共组织；（2）全国性的非政府公共组织；（3）从事跨国活动的国际性非政府公共组织。2.以组织经费来源分类。（1）自给自在型的非政府公共组织；（2）部分收费型的非政府公共组织；（3）无偿提供型的非政府公共组织。3.联合国的国际标准产业分类体系。联合国的国际标准产业分类体系将世界各国的经济活动划分为60个组别，非营利组织为其中一组。依据该分类系统，非营利组织可以包括：（1）教育、小学、中学、高中以上、成人教育或其他；（2）健康与社会工作，如健康服务、社会工作活动等；（3）其他社区社会与个人服务活动，如卫生、商业、贸易、娱乐、新闻、图书馆、运动等。4.欧盟经济活动产业分类体系。欧盟在联合国分类的基础上，制定了欧盟经济活动的一般产业分类标准。此标准将非营利组织细分为：（1）教育，高中以上，中小学、幼儿园等；（2）研究发展；（3）医疗健康，医药、疗养机构、牙医、兽医；（4）文化娱乐、图书馆、博物馆、动物园、运动等；（5）其他公共服务，社会工作、专业协会、宗教组织等。5.美国约翰—霍普金斯大学的分类。国外一批学者在约翰—霍普金斯大学的协助下，对非营利组织划分为12大类，24小类，主要包括：（1）文化与休闲：文化与艺术、休闲、服务性俱乐部；（2）教育与研究：中小学教育、高等教育、其他教育、研究；（3）卫生：医院与健康、诊所、精神卫生与危机防范、其他保健服务；（4）社会服务：社会服务、紧急情况急就、社会救济；（5）环境：环境保护、动物保护；（6）发展与住房：经济、社会、社区发展、住房、就业与职业培训；（7）法律、推促与政治：民权与推促组织、治安与法律服务、政治组织；（8）慈善中介与志愿行为鼓动；（9）国际性活动；（10）宗教活动和组织；（11）商会、专业协会、工会；（12）其他。知识链接（一）随着我国经济的快速发展和居民收入水平的不断提高，群众对公共服务的需求日益上升，非政府组织在公共服务领域中扮演着越来越重要的作用。近年来，在党和政府的努力下，公共服务取得了明显的进展。但随着全能型政府向有限政府的转变，面对公共服务快速增长的需求，公共服务不足与群众需求强烈的矛盾日益突出。非政府组织作为政府与企业的中间地带，承担了政府和企业不能做、不愿做、做不好的大量工作，并以此服务于市场和社会，有效地弥补了政府在公共行政与公共管理中的不足，已成为当代社会不可缺少的重要组成部分。非政府组织中的社会团体通过举办公益事业，在满足困难群体的公共需求、解决社会问题方面发挥着重要的作用。改革开放以来，尤其是实行社会主义市场经济体制以来，劳动生产的效率得到了极大的提高，但也导致了一些社会不公正的现象。完全通过市场来解决这些问题显然是不可能的，而完全通过政府来解决这些问题也是不现实的。经验表明，非政府组织在满足困难群体的社会需求、解决一些长期性的社会问题方面具有独特的优势。非政府组织具有创新性、灵活性的优势，具有与基层联系密切、了解基层实际情况的优势，具有成本低、效率高的优势等等。这些优势使非政府组织在满足困难群体的需求、解决社会问题方面具有政府与市场不可替代的作用，人们也寄希望于非政府组织在消除贫困、解决就业、增进社会融合方面作出应有的贡献。在赈灾救灾、扶贫济困、帮助妇女儿童和老弱贫残等方面，诸如中华慈善总会、宋庆龄基金会、中国青少年基金会这些非政府公共组织在帮助失学儿童、救济灾民和“希望工程”“扶贫工程”中发挥了极大的作用。数据显示，从1978年到2006年的28年间，中国农村贫困人口由2.5亿人减少到2300万人，这其中除政府的主导作用外，非政府组织也功不可没，为帮助贫困地区小学生的“希望工程”、私营企业家支持贫困地区发展的“光彩事业”、帮助残疾人的“康复扶贫”、扶助贫困母亲的“幸福工程”、资助女童完成义务教育的“春蕾计划”、“青年志愿者支教扶贫接力计划”、“贫困农户自立工程”等项目做出了贡献。资料来源：《深圳特区报》，2007年9月3日。知识链接（二）国务院扶贫开发领导小组办公室1月19日宣布宁夏扶贫与环境改造中心等5家非政府组织在竞标中胜出，获得了参与政府扶贫项目的机会。此前，已有6家非政府组织于去年2月通过招标参与目前正在江西省试点的村级扶贫规划工作。这是中国政府首次将财政扶持资金委托非政府组织管理，并以招标方式选择非政府组织具体实施政府扶贫项目，实现了扶贫模式的历史性突破。在1月19日由国务院扶贫办主办的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目中期政策论坛”上，亚洲开发银行副行长劳伦斯.格林伍德称，中国已经迈上了一条新路，这条道路将改变和重塑中国的扶贫开发工作。国务院扶贫办副主任高鸿宾说，中国目前正尝试在扶贫模式和扶贫制度安排方面探索一些新模式。在江西省试点的项目中，国务院扶贫办和江西省扶贫办将提供1100万元人民币财政扶贫资金，委托中国扶贫基金会组织招标选择一些非政府组织在江西省的22个重点贫困村实施村级扶贫规划项目，此举标志着非政府组织第一次系统并且直接参与村级扶贫开发规划的制定。经过竞标，国际小母牛项目组织、江西省山江湖可持续发展促进会、江西省青少年发展基金会、宁夏扶贫与环境改造中心、中国国际民间组织合作促进会和陕西省妇女理论婚姻家庭研究6家机构在村级扶贫规划项目招标中最终胜出。这6家机构也因此成为政府扶贫资源首次公开向非政府组织（NGO）开放试点工作的第一批中标机构。资料来源：《学习时报》，2007年1月29日。第二节非政府公共组织兴起及特点本节学习要点本节主要学习非政府组织兴起原因和特点，重点把握政府与非政府组织的关系。一、非政府组织的兴起原因（一）历史渊源在美国及其他的一些国家，社会的形成早于国家的形成。人们在处理共同面对的问题时就是通过先于国家形成的社区来解决的。而且人们渐渐发现，不同社区之间联合而成的志愿组织来做这些事情更为有益，于是产生了志愿放火组织、学校、慈善机构等各类组织。由于害怕君主制和官僚主义沉渣再起泛起，因此即便是政府成立以后，人们仍愿意继续利用这些组织来处理共同面对的问题，直到人们认为政府的帮助是必要的。在我国宋代也有“合会”“义仓”“义社”等各种互助性、慈善性组织。（二）法律基础非政府公共组织的兴起不仅有其历史渊源，还有其法律基础。在某种意义上说，非政府公共组织的发展是以公民权利的发展为基础。由于国际法和各国的宪法都规定公民的结社自由，因此各国政府也都通过立法赋予非政府公共组织合法身份。1948年《世界人权宣言》第19条和20条规定了保护公民个人“和平集会和结社”以及“自由发表意见和观点”的权利，并且明确规定，除非为了维护国家安全或道德以及他人的自由和权利所必须，对这项权利的行使不得限制。虽然此宣言不是一个具有普遍约束力的条约，但它对非政府公共组织的发展产生了很大影响。1996年，《公民权利和社会权利国际公约》（这是一个具有普遍约束力的多边条约，至少已有135个国家加入）要求其成员国要确保其通过立法认可并保护公约中的各项权利。只有当法律规定了某些权利限制（诸如对结社自由等权利），并且只有当这种限制在一个民主政治的社会中成为必要，能为国家安全、公共安全、公共道德、公共健康以及他人的权利和自由中的合法利益服务时，成员国才能对其权利加以限制。（三）“失灵”问题同历史渊源和法律基础相比，“市场失灵”和“政府失灵”所带来的问题是非政府公共组织兴起和迅速发展的最重要原因。市场在分配个人消费品是有效的，但它在配置那些普遍需要的公共物品时，则常常显得无能为力。因为这些公共物品一旦生产出来，人们就完全可能在不付任何代价的情况下，享受通过他人“捐献”而提供的公共产品和服务。这种现象在经济学上被称作“免费搭车”。市场机制的作用在公共物品提供上的失灵，使得政府介入成为必要。面对“免费搭车”者，政府通常采取的措施就是用强制性的融资方式来解决公共物品的提供，即通过政府税收的征收与分配这种方式来实现公共物品供给。然而，在这一过程中还是留下了“公正的遗憾”。原因在于：客观上，政府政策的一致性无法适应公众在公共物品的偏好上存在的较大差异；主观上，无论政府任何努力，政府官员都不可能有能力预测公民需要什么样的公共物品。（四）社会多元化非政府公共组织得以兴起的第四个原因是社会多元化。它具有多次含义。从客观上讲，一个社会必然会存在着不同的阶级、阶层、职业群体、民族以及不同的信仰。从主观上讲，人们经常具有不同的意志、兴趣和不同层次的需要，这些不同的意志、兴趣和需求会表现为不同的态度、行为和关注热点。例如，经济和政治精英可能更关心民主，中产阶级可能产生扶贫的动机。知识分子则可能组织起来保护日益恶化的自然环境等。社会成员主观和客观上的多元需求需要相应的表达渠道，这就为非政府公共组织的兴起创造了条件。二、非政府公共组织的特点（一）非营利性非政府公共组织从事公益事业不能以营利为目的，这是非政府公共组织的最重要特征。这种非营利性不在于是否营利，而在于营利所得如何分配。一是非政府公共组织的资产及其所得，任何成员不得私分，不得分红，其经营所获得的利润必须是用于所从事的公益事业。二是非政府公共组织注销后，剩余财产应移交给同类非政府公共组织，继续用于公益事业。非政府公共组织的非营利性使得非政府公共组织愿意进入营利性企业不愿涉足的领域，如无利可图的慈善事业和环保事业；而且使得人们对非政府公共组织的信任大大高于营利组织，从而为它们更好地开展活动奠定基础。（二）正式性非政府公共组织都有一定制度化安排。这些组织一般都经过国家法律许可、登记注册的社团法人或财团法人。经过登记后，该组织就获得了合法地位。正式性还体现在其他方面，如制定章程、定期举行董事会、管理制定等。（三）民间性非政府公共组织是民间组织，在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。但这并不意味着非政府组织不能接受政府的明显支持，不表示完全不要政府的资助，或者完全没有政府官员参加其活动。关键是非政府公共组织必须是民间性质，不能被政府控制。（四）自治性非政府公共组织自己管理自己、自我治理，既不受制于政府，也不受制于私营企业，还不受制于其他非政府组织，包括国际组织。（五）志愿性非政府组织是志愿性团体，参与这些组织的活动是以志愿为基础的。但非政府组织的收入并不是全部来自于志愿捐款，也不等于说，工作人员的全部或大部分志愿者。只有参与者是志愿的就算满足这个条件。（六）非政治性非政府公共组织不是政党组织和国家政权组织，其活动的目的不是为了影响立法，也不参加竞选等政治活动。（七）非宗教性非政府公共组织不是宗教，不开展传教、礼拜等宗教活动。（八）公共性非政府公共组织为公共目的提供服务，向社会提供公共产品，满足服务大众的公共管理宗旨。三、政府——非政府公共组织的关系吉德伦、克莱默和萨拉门等人在对政府与非政府公共组织的关系进行跨国比较之后提出，政府与非政府公共组织的关系远比政治上的论争要复杂。他们认为，所有的福利服务中有两个关键要素：一是服务的资金筹集和授权；二是服务的实际配送。这两类活动可以由不同的制定来实施。他们以这两种要素为核心变量，提出了政府与非政府公共组织关系的4种基本模式：1.政府支配模式。政府在资金筹措和服务配送中占据支配性地位。政府既是主要的财政提供者，又是福利服务的主要提供者。政府通过税收制度来筹集资金，由政府雇员来提供需要的服务。2.非政府公共组织支配模式。志愿组织在资金筹措和服务配送中起着支配性作用。产生这种模式的原因是由于对政府提供社会服务有一种强烈的反对情绪；或者是因为这些地区对社会服务还没有普遍需求。3.双重模式。政府和非政府组织都大量卷入到资金筹措和服务配送中，但都局限在各自界定的领域。这可以采用两种不同的形式：一是非政府公共组织提供给国家力量没有达到的顾客提供同样类型的服务，来补充国家提供的服务；二是非政府组织提供没有提供的服务，来弥补政府的服务职能。4.合作模式。政府和非政府公共组织共同开展公共服务，但它们不是分离地工作。非常典型的情况是由政府提供资金，由非政府组织配送服务，包括两种方式：一种是“合作的卖者”模式，非政府公共组织仅仅是作为政府项目管理的代理人出现，拥有较少的处理权或讨价还价的权力；另一种是“合作的伙伴关系”模式，非政府组织拥有大量的自治和决策的权力，在项目管理上也更有发言权。这种模式在西方福利国家比较普遍，尤其在美国更是如此。5.政府、市场、志愿部门相互依赖。罗伯特.伍思诺提出国家、市场和志愿部门的三部门模式。他认为国家是强制性权力，市场以非强制性的原则来运作，非营利组织以志愿主义的原则来运作。在概念上，这三个部门之间的关系看起来比较清楚，但在实践中，政府、市场和志愿部门之间的关系却变得日益模糊。在政府与市场之间，由于政府和商业部门在科学技术方面的共同投资以及政府以官制、税收等方式介入市场，彼此之间的界限已经很难分清了。在政府和志愿部门之间，由于政府把一些福利项目承包给志愿组织，并为它们提供资金，政府与志愿部门之间的项目合作也模糊了彼此的界限。在很多情况下，复杂的组织计划把营利性活动和非营利性活动置于同样的管理体制下，志愿部门与市场的关系也很难分清。只是在不同社会中这三个部门重叠的程度是不一样的。知识链接（一）公共管理主体多元化的观点，不仅使公共管理理论实现了突破性进展，也具有重要的现实意义。首先，公共管理主体的多元化减少了政府设租机会，因而有助于消除腐败现象。公共事务的治理主体多元化，其他非政府组织将越来越多的参与对公共事务的治理，这就意味着有些公共权力将由政府转移至其他社会组织，这样政府设租的机会就会大大减少，腐败发生的机率也随之而减少。第二，它为政府管理带来了效率压力。在政府作为公共管理唯一主体的前提下，由于政府对公共事务的管理不存在竞争压力，加之行政效率的测度十分困难，因而，政府基本上没有生存压力，也没有效率压力，在没有效率压力的前提下，政府效率的低下和充斥整个公共管理领域的官僚主义就是难以避免的结果。而公共管理主体的多元化则意味着，对公共事务的治理权将在多个相互竞争的主体之间进行竞争，公共部门要想竞争到对某些公共事务的执行权，也必须提高管理效率，以在比较中获取竞争优势，否则政府部门同样面临着因竞争不到公共事务的执行权而被整建制转移或精简的命运。如很多发达国家在公交、环卫、消防、供水等公共服务领域都实现了公私部门相互竞争的格局。第三，公共管理主体的多元化，也为克服官僚体制中的“官本位”意识提供了契机。为什么原有的官僚制中一直存在着严重的“官本位”意识？其中最核心的原因就是政府在作为唯一公共管理主体的前提下，几乎垄断了对所有公共资源的支配权，而政府在拥有对所有公共资源的绝对支配权的同时，也就拥有了对公众享用公共资源的分配权。公民不得不对这种支配力量顶礼膜拜。而公共管理主体多元化的实现则意味着政府不再是公共资源的唯一支配者，同时公民通过各种途径分享公共权力、参与公共事务的治理等，也使他们对公共权力有了更多理性的认识，“官本位”意识也将随之得到缓解。第四，公共管理主体的多元化，也为思考“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈提供了新思路。正是由于中国历次的行政改革都没有真正触及政府作为公共管理唯一主体的地位，行政改革也就不可能走出这种怪圈。因为，在此前提下，即使当政府规模过大，造成了巨大的财政压力，对社会经济管制过多影响了社会经济的发展时，进行了精简机构的改革，但在社会出现新的对公共服务的需求时，政府规模和政府职能范围又会在这种需求的压力下再度扩张。即使对政府职能做出明确的立法规定，这些立法规定也会在强烈的现实要求面前被废止或形同虚设。而随着社会、经济的发展，人们对公共产品的需求不仅不会减少，而且还会越来越多样化和个性化，所以，政府机构和人员的膨胀就不可避免。而公共管理主体的多元化则意味着即使出现了新的公共服务和产品需求，政府也可以通过一定的制度安排交由其他社会组织来承担，这样社会及公民新的公共服务需求就不能成为政府扩张规模的借口，政府机构和人员的膨胀也有可能最终得到遏止。第五，有利于克服政府的“盲目自大症”。在政府作为公共管理唯一主题的前提下，政府是很容易患上“盲目自大症”的，总认为很多事情只有自己才能管好，对公民和其他社会力量总是放心不下。在这种盲目自大症的影响下，政府不仅把所有的公共事务都揽在了自己的门下，甚至把一些市场和私人自己能够解决的事务也揽了下来。正如哈耶克所言：“大量的行政实践证明：行政机构实现他们认为紧迫的目的的热情，会使它们看不清它们的职能，而且还会使它们认为宪法对它们的限制以及对个人权利的保障，在面对它们热情努力实现其所认为的最为重要的政府目标时，都应当让路”。在这种盲目自大症的影响下，一方面是政府顾此失彼地忙碌仍难以应付公民越来越多的公共需求，一方面是大量的社会资本和资源被拒之于公共治理的大门外，这不仅无法满足公民的公共需求，也很容易导致社会及公民对政府的不信任。资料来源：《学习时报》，2007年1月29日。知识链接（二）非政府组织与公共危机管理的关系改善社会管理和服务职能，鼓励公民、社会组织参与社会管理，已日益成为行政职能转变的核心内容。从现实来看，政府应该在危机管理中处于核心地位，发挥主导作用。但是仅仅依靠政府处理和应对公共危机是远远不够的，必须实现危机管理参与主体的多元化，尽最大可能调动社会各主体参与到危机管理中来，弥补政府应对危机的功能不足，而多元主体中的一个重要角色就是非政府组织。与政府组织比较而言，非政府组织在应对公共危机方面更具有专业化、多元化、灵活性、高效率、汇集资源迅速以及社会沟通快捷等比较优势。非政府组织介入公共危机处理具有合法性和不可替代性，应充分发挥非政府组织在对公共危机事件处理中的比较优势和巨大作用。资料来源：《山西党校报》，2014年7月5日。第三节非政府公共组织的作用本节学习要点非政府组织参与公共政策过程可以弥补现有体制的局限，有效地维护以公共利益为核心的社会利益，促进多元化社会的可持续发展。但我国非政府组织在参与公共政策过程中，仍然面临着参与的法律地位不明确、运作资金不足、专业人才缺乏和监督制度不健全等诸多因素制约。本节主要学习非政府组织的作用、运行中的问题和发展要素。一、非政府公共组织的职能优势相对于政府组织而言，非政府公共组织在作用方面有几个方面的优势。（一）创新能力强非政府公共组织在创新方面有着突出优势。这种创新的优势既表现在新技术和新的生产方式的创新，如：引用和推广新的适用的技术，发展新技能，使需要技能的人能够有效地运用这些技术，采用新的生产方法；也表现在新的社会组织方式的创新，如：提高特殊群体的觉悟，促使他们组织起来，建立组织，通过合作的努力去积极参与同他们的切身利益攸关的各项事业和决策过程。非政府公共组织具有创造联系的能力，这些联系有的是正式的，多数则是非正式的，从而建立新的伙伴关系。非政府公共组织可以推动人们去发挥制度的适应性和创造性，并可向不适当的组织制度提出挑战。例如，印度非政府公共组织在创新方面有不少突出表现。印度的社区初级保健体系，无烟炉的使用和推广，卫生厕所的发明和推广等都是由非政府公共组织主持实施而实现的。非政府公共组织在促进国际新制度的建设方面也发挥着重要作用，如参与国际新制度的创议、协商和决策过程，还可以在国际场所对各国政府进行监督，促使各国政府承诺、遵守国际组织所制定的规则。（二）行动灵活人们经常批评政府部门冷漠呆板、形式主义、官僚作风、文牍主义和不负责任，政府做事倾向于将丰富的社会事务套用简单划一或过时失效的条文，处理复杂的公共问题倾向于“一刀切”。政府部门由于体制僵化和受各种繁文缛节的制约，对新出现的社会问题反应迟缓，非政府公共组织可以根据环境变化灵活地调整自己的战略和行动计划，以应对各种挑战，实现公共管理的针对性、有效性和灵活性。具体来看，非政府公共组织的优势在于：一是更容易接近服务对象；二是更灵活地对服务对象的需求做出反应；三是更适合处理高风险的社会问题。现代社会变化日新月异，人们对公共物品的需求更为个性化和多样化，并且更具有变动性的特点，公共事务更为复杂多变，这些都为非政府公共组织的活动扩展了空间。庞大的层级制的政府官僚机构限制了政府行动的自由，而灵活性的非政府组织行动更加方便，反应更加迅速，因此，能够更好地适应环境的变化。从公共管理的视角来看，可以提高公共管理的回应性，最强公共管理的“顾客取向”。（三）贴近公众非政府公共组织是由公众自愿组织而形成的以公益为取向的公民社会组织，它同政府强制实现公共利益相比较，具有更多的志愿性特色。与以自愿求私利的市场组织相比较，非政府组织的公益取向使得它和公众的联系更为紧密，更能够与民主建立信任和联系。非政府公共组织与社会公众在服务上能够更具有针对性地满足各种需要，在心理上更与公众接近，更能获得公众信任，建立良好的公共关系。非政府公共组织还可以作为一条重要的纽带，在其所服务的社会基层公众同企业、学术界、新闻媒介之间发挥沟通作用。在国际上，非政府公共组织可以发挥更为广泛的贴近公众的优势。（四）弥补“公正的遗憾”非政府公共组织的最大优势是最大限度地弥补“政府失灵”留下的“公正的遗憾”。相对于政府而言，非政府公共组织更能够接近社会基层中易受到损害（或忽视）的群体，促使这些成员参与同他们切身利益有关的决策和资源分配。非政府组织有能力深入社会基层，如农村和城镇社区，特别是政府与国外援助机构都难以达到的边远贫困地区，非政府公共组织尤其能够表现出自己的优势。非政府公共组织可以吸收穷人参与发展项目，因此，它具有同社会基层和偏远地区的贫穷公众保持密切联系的能力。总之，非政府公共组织能够通过对筹集到的大量社会资金重新分配，使资金、技术、智力形成从城市向农村、从高层阶层向低社会阶层、从发达地区向不发达地区甚至从发达国家向不发达国家的流动来最大限度地实现公平，以弥补“公正的遗憾”。（五）专业化非政府公共组织是社会上惟一合法代表，能够照顾到社会方方面面的组织，其专业化的特点使其更具有效率和效能，起到协调作用。比如，在爱尔兰，涉及儿童福利的政府机构有三个，即司法部、教育部和卫生部。遇到儿童无家可归的问题，三个部门往往互相推诿，逃避责任。面对政府的管理作风，以帮助儿童无家可归的儿童为己任的非政府公共组织不得不经常奔走于三个部门之间，促使它们承担照料这些儿童的责任。二、非政府公共组织与政府的相互作用（一）非政府公共组织在公共管理中的作用传统上，非营利的公共组织主要功能在于收容、救济、医疗、办学、文化和社会服务方面。随着非营利的公共组织的不断发展，其功能和影响不断扩大，在公共问题的解决和公共服务的提供方面，发挥了重要作用。1.发展公共政策。非营利的公共组织在直接参与社会事务的处理过程中，能够发现许多公共问题。同时，非营利的公共组织通过广泛运用影响力，如提供信息、陈述请愿、参与诉讼、直接代表、影响大众传媒，影响政府的决策等。对于长期的政策，通过持续的分析研究，为政府政策制定和决策提供意见或建议。2.监督市场。在政府无法充分发挥功能的领域，非政府公共组织可以扮演市场超然的监督者角色，如消费者权益保护。在许多方面，非政府公共组织可以直接提供选择方案，提供更高品质的产品给社会。3.监督政府。虽然政府组织有防止弊端的机制，但仍不能完全保证公正无私。非营利的公共组织可以不断地提醒政府与公众，使政府与公众尽到其责任，更关心公共事务。4.直接提供公共服务。对于政府无法履行的公共服务和社会福利的职能，非营利的公共组织可以弥补其不足，尤其是在社会服务、文化教育、医疗卫生、社区发展、社会互动等方面发挥极大的功能。5.维护良好的社会价值。非营利的公共组织对公共服务的奉献精神，对人、自然、社会的关怀与关爱，对平等权利的重视；对参与的重视等，均体现了民主社会的基本价值，它们通过自己的行为，倡导和维护社会正面的价值观。6.促进积极的公民精神和扩大社会参与。非营利公共组织所倡导的是积极的公民精神，这种精神强调公民应积极主动地介入公共事务，对社会应有仁德与爱心；对社会要承担个人的道德责任；要有利他主义的精神。这种精神代表的是民主社会最重要的精神。更重要的是，非营利公共组织为公民参与公共事务提供了重要的途径，也为培养积极的公民精神提供了场所。（二）政府对非政府公共组织的作用1.委托公共事务。政府可以委托非政府公共组织办理公共事务，这样既可以鼓励其参加公共事务，又可以减轻政府的负担。2.提供经费资助。无论是国内还是国外，政府的经费资助一直是非政府公共组织经费的主要来源。以非政府公共组织较为发达的美国为例，美国法律规定，凡是经过注册取得法人地位的非政府公共组织就有资格取得政府的资助。3.税收减免。世界各国对非政府公共组织通常采取税收减免和慈善捐款扣除等手段来鼓励和支持非政府公共组织的发展。根据美国税法规定，任何非政府公共组织，只要是从事与该组织的慈善事业有关的活动，就会依法享受税收减免的优惠待遇。4.法律约束。这是指政府提供制定管理非政府公共组织的法律、法规来规范非政府组织，并使其发挥正面的功能。5.监督管理。政府在鼓励非政府公共组织发挥正面功能的同时，还要对其进行监督管理，以防止发生违法的事情。主要的政府监管部门包括登记机关、税务机关、审计机关以及政府有关主观机关等。知识链接在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，公共危机治理已成为现代社会不可避免的重要社会行动。有效治理公共危机，不仅要依靠政府，还需要非政府组织、企业和公民个人的有序参与。其中，非政府组织可以在公共危机发生的不同阶段通过不同形式参与公共危机治理。在公共危机事件发生前，良好的非政府组织可以对公共危机进行预测、防预甚至将其化解在萌芽之中。非政府组织的专业性使得它们对于特定公共危机（如事故灾难、公共卫生事件）的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，他们可以运用自己的技术优势，在危机潜伏时期，大量收集信息、及早发现危机的根源和苗头，为危机的预警提供信息，帮公众树立危机观念，帮政府制定预警方案。同时，非政府组织的中介地位使得它们上接政府，下联基层群众，社会触角和成员基础十分广泛，可以及时发现或察觉一些可能导致公共