国有储备土地资产负债核算技术规范-地方标准编制说明

山东省地方标准技术规范》(报批稿)编制说明 （一）任务来源 （二）起草单位、起草人及任务分工 （三）起草过程 二、地方标准制定目的和意义 三、地方标准编制原则、主要技术内容和确定依据 （一）标准编制原则 （二）主要技术内容 （三）确定依据 四、与现行相关法律、行政法规和其他标准的关系-13-五、重点分歧意见的处理过程、处理意见及其依据-13-六、对地方标准自发布日期至实施日期之间的过渡期的建议及理由 七、其他需要说明的内容 -13-（一）规范应用 （二）其他 一、工作简况（一）任务来源2019年，按照自然资源部办公厅《关于开展土地储备资产负债表试点工作的函》（自然资办函〔2019〕1316号）文件精神，济南市作为山东省唯一试点城市，开展土地储备资产负债表编制工作。2020年，自然资源部组织专家对济南、杭州、石家庄等八个城市的试点成果开展验收，并对济南的试点成果给予了充分的肯定。2022年，为更好地服务自然资源权益管理工作，山东省自然资源厅（山东省林业局）拟根据济南经验统一规范土地储备资产负债核算方法，形成“山东标准”在全省推广，并将其作为2022年度重点工作安排。2022年10月，根据山东省市场监督管理局《关于印发全省标准化创新发展项目计划的通知》（鲁市监标函〔2022〕247号《国有储备土地资产负债核算技术规范》（计划编号：2022-T-015）获批立项。本文件由山东省自然资源厅（山东省林业局）提出，济南市土地储备中心、山东省国土空间生态修复中心、浙江聚禾空间规划科技有限公司承担，山东省自然资源标准化技术（二）起草单位、起草人及任务分工1.主要起草单位济南市土地储备中心、山东省国土空间生态修复中心、浙江聚禾空间规划科技有限公司。2.主要起草人3.任务分工本文件起草由济南市土地储备中心、山东省国土空间生态修复中心、浙江聚禾空间规划科技有限公司等土地储备工作专业技术人员组成。主要起草人及任务分工如下：表1起草人分工信息表顺序起草人职务/职称单位任务分工1马林高级经济师济南市土地储备中心标准起草技术负责人，负责标准框架构建、总体调度和编制说明。2杜风铎主任济南市土地储备中心标准起草设计负责人，组织、调度标准起草工作。3房芳处长山东省自然资源厅（山东省林业局）负责标准的起草，参与前言、范围、规范性引用文件、术语和定义、附录、编制说明等的编写。4孔康宁部长山东省国土空间生态修复中心负责标准的报批，参与术语和定义、清查统计等部分的编写，参与标准的讨论和修改。5刘春强所长山东省国土空间生态修复中心协助标准的起草，参与术语和定义、资产核算、负债核算、编制说明等部分的编写。6王蒙高级工程师济南市土地储备中心参与术语和定义、资产核算、数据质量检核、编制说明等部分的编写，参与标准的修改。7潘海燕高级工程师浙江聚禾空间规划科技有限公司参与术语和定义、成果编制、数据质量检核、编制说明等部分的编写，协助标准的报批。8副处长山东省自然资源厅（山东省林业局）协助组织标准起草，参与规范性引用文件、成果编制、附录等部分的编写。顺序起草人职务/职称单位任务分工9副所长山东省国土空间生态修复中心参与标准的报批、修改工作，参与工作程序、准备工作等部分的编写。李楠部长济南市土地储备中心负责收集素材，参与附录、编制说明的编写以及标准的修改。刘宁八级职员济南市土地储备中心参与收集素材，参与资产核算、附录的编写。孙勇工程师济南市土地储备中心参与收集素材、编写编制说明，参与讨论和修改。张大江工程师济南市土地储备中心参与术语和定义、附录的编写。何梦雪工程师浙江聚禾空间规划科技有限公司协助报批，参与收集素材、编写附录。张秀梅助理工程师浙江聚禾空间规划科技有限公司参与收集素材、讨论和修改。1.启动阶段的指导下，于2023年2月成立了由济南市土地储备中心牵头，山东省国土空间生态修复中心、浙江聚禾空间规划科技有限公司共同参与的标准编写组。标准编写组多次研究，统一了工作思路，明确了任务分工，并对工作进度进行了详细2.标准起草标准编写组查阅了土地储备相关法律法规以及政策文件，对土地储备管理、资产负债核算现状和存在的问题有了初步了解。2023年3月，通过山东省自然资源厅（山东省林业局）印发《关于开展国有储备土地资产负债核算技术规范调研的通知》，以函调形式全面收集省内16个地市土地储备现状及对标准的初步看法。2023年4月下旬至5月上旬，烟台、临沂、滨州、济宁、菏泽6地市就标准要点进行深入沟通，并现场查看了典型案例，为标准的制定奠定了坚实的基础。2023年5月起，标准编写组总结和吸纳了山东省各地市做法和经验，起草了标准草案，多次对标准的规范性引用文件、术语与定义、清查统计、资产核算、负债核算、成果编制、数据质量检核等内容进行了讨论和修改，形成了征求意见稿，编写了编制说明。3.征求意见案）意见的函》，向青岛市自然资源和规划局、山东省地质科学研究院、山东土地学会、济南城市发展集团有限公司、山东华典章土地房地产资产评估有限公司、北京师范大学姜广辉教授、中国人民大学张正峰教授等36家单位、专家征求意见，共收到有效反馈意见33条，接受修改意见28条。2024年4月，标准编写组根据反馈意见对标准进行了修改完善，形成了《国有储备土地资产负债核算技术规范》（草案送审稿）。4.技术审查山东省自然资源标准化技术委员会组织召开了专家审查会议。审查委员会听取了标准编制情况汇报，对标准文本进行了逐章、逐条审查，提出了标准范围、术语与定义、数据质量检核等方面意见，同时对标准编制说明等进行了审查，一致同意该标准通过审查。标准编写组根据专家意见修改完善，形成《国有储备土地资产负债核算技术规范》（报批稿）。二、地方标准制定目的和意义国有储备土地作为全民所有自然资源资产的重要组成部分，对其管理是履行自然资源部“两统一”职责的重要举措。目前，地方政府通过征收、收回、收购取得的国有储备土地分散掌握在国有平台、乡镇（街道）等各个单位，存在管理要求不统一、家底底数不清、资产价值难显化、所有者权益不落实等问题，不利于统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。通过制定本标准，规范国有储备土地清查统计工作，明确资产、负债核算方法，清晰地掌握国有储备土地资产“价值几何”和负债“最大负荷”，有利于全省国有储备土地的统一管理，同时为规范发行土地储备专项债券及其他债券、科学判断偿债能力、防范化解债务风险提供科学依据。三、地方标准编制原则、主要技术内容和确定依据（一）标准编制原则本标准的形成是在国家、省土地储备以及权益管理工作等相关政策文件要求的基础上，结合山东省土地储备工作实际，以科学性、适用性和可操作性为原则，既考虑山东省土地储备现状基础和在清查统计、资产核算、负债核算等方面的潜在需求，又充分听取各地市、高校专家意见。在标准起草过程中，起草单位主要把握了以下方面的原则：在标准制定的指导思想和目标方面，主要为实现全省各级政府掌握的国有储备土地资产和负债可核算、可汇总、可比较，推动土地储备、权益管理水平不断提升。负债核算、报表体系编制等关键内容，综合考虑不同经济发展水平下储备土地的不同现实管理需求，总结不同地区实践做法，服务管理目标提取共同需求，形成可操作性和实效性强的技术规范，为省、市、县土地储备相关工作开展提供技术指导。（二）主要技术内容本标准主要包含了范围、规范性引用文件、术语和工作程序、准备工作、清查统计、资产核算、负债核算、成果编制、数据质量检核、附录等内容。本部分提出了文件的适用范围，适用于国有储备土地资产负债核算活动。2.规范性引用文件本部分将《GB/T18508城镇土地估价规程》和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）等作为规范性引用文件。3.术语和定义本部分共界定在实施土地、待供土地、国有储备土地资产、国有储备土地负债、国有储备土地资产负债表、国有储备土地实物存量及流量变动表、国有储备土地价值存量及流量变动表、国有储备土地负债存量及流量变动表、国有储备土地所有者权益变动表、国有储备土地资金收支表等10个术语和定义。4.工作程序本部分明确了准备工作、清查统计、资产核算、负债核算、成果编制、数据质量检核6项工作程序。5.准备工作本部分规定了方案制定、人员培训和资料收集的内容和6.清查统计本部分规定了国有储备土地清查统计范围、单元、计量单位、内容和成果要求。7.资产核算本部分规定了国有储备土地资产核算范围、地块单价核算方法和资产价值核算方法。8.负债核算本部分规定了国有储备土地负债核算范围以及负债核算方法。9.成果编制10.数据质量检核本部分明确了采用表内数据检核、表间数据检核、数据完整性检核三种方式对数据质量进行检核。1.主要确定依据本文件主要技术内容的确定依据为《国土资源部财政部人民银行银监会关于印发<土地储备管理办法>的通知》(国土资规〔2017〕17号)、《自然资源部办公厅关于开展土号）等文件要求，并结合山东省土地储备管理实际，参考杭州、宁波、石家庄等土地储备资产负债表试点城市做法，广泛调研全省各地市主要做法以及实践经验的基础上，明确本文件的主要内容与技术要求。2.重要技术内容的确定依据本文件界定的10个术语和定义中，在实施土地、待供土地、国有储备土地资产、国有储备土地负债、国有储备土地资产负债表由于没有直接的定义，参考相关文件规定以及结合实际工作总结而成，详见表2。国有储备土地实物存量及流量变动表、国有储备土地价值存量及流量变动表、国有储备土地负债存量及流量变动表、国有储备土地所有者权益变动表、国有储备土地资金收支表根据表格表达的内容、形式进行定义。表2术语的定义依据序号术语定义定义依据1在实施土地指经县级（含）以上人民政府批准征收或签订国有建设用地收回、收购合同，已启动征收、收回、收购等工作，但尚不具备供应条件的土地。1.参考《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）中“拟收储土地”“入库土地”的分类方法。2.根据实际情况总结而成。《土地储备管理办法》按照产权状况进行分类，本标准按照实施进度进行分类。由于各地土地储备计划实际执行率过低，“在实施土地”不包含已纳入土地储备计划但未启动征收、收回等工作的土地。“待供土地”不包含不具备供地条件的土地。2待供土地指完成污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的核查、评估和治且完成土地前期开发，随时可以投入市场的土地。3国有储备土地资产指政府开展土地储备而拥有或控制的，预期能给政府带来经济、社会和生态效益的土地资源。在会计领域，“资产”是指特定主体拥有的能够为所有者带来收益的财产。“国有储备土地资产”的定义借鉴了会计领域中“资产”的定义，同时由于土地储备存在尚未取得完整产权但实际上已被政府控制的情形，增加了“或控制”的表述。4国有储备土地负债指政府为开展土地储备形成的，由国有土地使用权出让收入、国有土地收益基金收入以及其他财政资金承担的经济债务。负债是企业所承担的能以货币计量、需以资产或劳务偿还的债务，结合土地储备程序及资金使用，界定了国有储备土地负债定义。5国有储备土地资产负债表反映国有储备土地在某一特定日期的资产、负债和所有者权益状况的管理报表。借鉴了企业“资产负债表”的定义：表示企业在一定日期（通常为各会计期末）的财务状况（即资产、负债和业主权益的状况）的主要会计报表，结合土地储备的管理要求，界定了国有储备土地资产负债表定义。（2）工作程序工作程序主要结合实际工作需求提出。由于国有储备土地资产负债核算工作涉及范围广（涉及全省16个地市清查统计表涵盖内容多（涵盖50项指标同时工作开展中需收集土地储备、土地供应、土地资金等多项资料，难度大，因此在工作开展之前需要做好充足的工作准备，制定具体实施方案、组织人员培训、收集所需资料，确保工作顺利开展。待工作开始后，第一步全面的清查统计是基础，其作用是为资产核算、负债核算和报表体系编制提供数据基础；第二步资产核算是关键，是国有储备土地实物向价值显化的必要路径；第三步负债核算是核算所有者权益的必要路径；第四步成果编制便于各级管理者全面掌握土地储备情况，有助于决策分析；最后，数据质量检核贯穿于核算的全过程，可以为成果的可靠性和实用性提供支撑。（3）清查统计范围根据山东省各地市土地储备实际管理情况确定清查统计范围。根据2023年4月至5月调研结果，国有储备土地分散掌握在土地储备机构、开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位等手上。为实现国有储备土地的统一管理，全省16个地市中有11个地市认为应该采用全口径的清查统计范围。因此，本文件提出土地储备机构管理的土地、以及各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位依法承担具体实施工作（含前期开发）的在实施和待供土地全部纳入国有储备土地清查统计范围。（4）清查统计单元按照各地的实践做法，土地储备通常按储备项目（多地块）和储备地块两种方式管理。储备项目指根据地域相近、整体推进的原则，将一个或多个储备地块按照区域、时序、资金平衡等条件进行适当组合、划分形成的管理单元。根据各地的土地储备管理习惯，规划用途、规划容积率能对应到地块上，而成本、负债等资金数据通常只能对应到项目上。因此，本部分提出包含规划用途、规划容积率属性的实物量清查统计以储备地块为单元，储备地块上能同时获取成本、负债和资金收入数据的，资金清查统计以储备地块为单元，不能获取的，则以储备项目为单元。（5）清查统计内容从国有储备土地资产负债表编制数据需求出发，与自然资源部“全民所有土地资产管理信息系统”以及土地储备机构、开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位等主体掌握的储备数据情况进行充分衔接，确定清查统计内容。（6）资产核算方法资产核算是国有储备土地资源经济价值显化的过程，其核算范围与清查统计范围一致。国有储备土地按照不同的开发阶段分为在实施土地和待供土地，其资源转化成资产的前置条件不相同，故采用不同的核算方法。在实施土地尚不具备供应条件，存在规划条件不明确、尚未完成土地前期开发等情形，无法用预计供地价格反映其当下的资产价值，采用已经发生的成本估算资产价值。待供土地规划条件明确，已完成土地前期开发，随时可以投入市场，采用预期供地价格估算资产价值。在核算预期供地价格时，考虑各地公示地价建设程度不同，全省统一采用使用更为成熟、覆盖率更高的基准地价系数修正法测算。用途为商业、住宅的经营性用地，市场交易案例较为成熟，地方可根据实际另外选用标定地价系数修正法、市场比较法等方法测算预期供地价格。（7）负债核算方法负债核算范围与清查统计范围一致。根据土地储备发生的实际负债，采用统计、汇总的方法，对土地储备上发生的土地储备专项债券、应付账款和其他负债进行求和。主要是对于填报数据的完整性、准确性和逻辑性进行检查、核验。根据表格