中国非政府组织参与社会救助的问题研究

中国非政府组织参与社会救助的问题研究——以河南省非政府组织参与社会救助为例摘要随着我国经济的发展和社会的进步,非政府组织在社会中扮演的角色越来越重要,在参与社会救助中逐渐发挥着不可替代的作用，为进一步推动非政府组织健康发展，我国应该加强对非政府组织的关注度，为其提供有针对性的救助服务和引导。关于非政府组织在社会救助中的研究，本文着重从四个层次展开探究：第一部分和第二部分引言和理论综述，着重从国内外学者的研究、非政府组织定义、社会救助定义及理论展开介绍，为本文的深入研究提供理论基础；第三部分研究非政府组织在当前社会救助中政府部门无法全面覆盖的领域开展社会救助，着重从河南省非政府组织现状分析研究；第四部分着重对当前河南省非政府组织参与社会救助面临的问题展开探讨，指出当前存在贫困地区对扶贫宣传和重视力度不够，地方救助体系信息沟通壁垒严重，缺乏因地制宜的救助规章、救助程序难以规范，人口流出型省份、缺少专业高素质人才等问题。第五部分根据存在的现状问题，提出应搭建网络扶贫宣传空间、拓展各层次宣传途径，建立信息共享和信息交流互联网平台、打通救助信息渠道，加强内部规章建设、提高救助人员的专业素质，实施内部绩效考核、推动从业待遇的公平等建议，从而实现政府和非政府组织的和谐发展。关键词：非政府组织社会救助建议目录TOC\o"1-2"\h\u一、引言 中国非政府组织参与社会救助的问题研究——以河南省非政府组织参与社会救助为例一、引言（一）研究背景及意义1.研究背景社会救助是建立在社会正义基础上的一种制度安排，目的在于保障人民和群众的切身利益，社会的和谐发展是社会保障的基础，同时也是社会发展的关键问题。目前，我国在发展过程中，为了能够实现全面发展，必须重视扶贫救灾等问题。河南省在国内的发展程度上相对较落后，而河南省的非政府组织发展速度也较慢。然而，近年来，随着中部地区的兴起，河南省的民间团体也逐渐壮大。河南省是我国人口第一大省，社会问题也相对比较多，因此，进一步发展河南省非政府组织，发展扶贫、救灾等非政府组织，加大扶贫、灾害救助政策衔接的力度，从而促进河南省经济社会的快速健康发展。2.研究意义政府、企业及非政府机构是社会救助的主体所在。在我国的社会救助中，国家扮演着重要角色。政府政府首当其冲的是财政责任，同时在社会救助的管理和经营方面，政府还扮演着引导、支持、管理和兜底的角色。目前我国绝大部分社会救助组织都以非盈利的公益形式存在和运营，向社会提供公益支援。非政府组织在技术与体制上的革新，是推动社会发展的关键。当前，我国政府对其进行“大包大揽”的做法，对于非政府组织发挥主观能动性产生了一定的制约影响，因而需要加强对其在促进经济发展中的重要地位，而非政府组织在中国的发展过程中也有其积极的作用，对于中国的社会发展具有重要的理论和现实意义。（二）国内外研究现状1.国外研究现状国外关于非政府组织参与扶贫的研究起始时间最早可以追溯到20世纪60年代，凯恩斯主义经济学、福利经济学、发展经济学等经典经济学理论围绕“反贫困”进行了基础研究，主张通过制度改革提高资本形成，促进收入增长。在此基础上，德国学者Harkon（1973）提出了关于贫困的协同理论，强调要通过协同治理的方式促进社会的公平与稳定。美国经济学家BurtonWeisbrod（1974）从市场和政府职能的失灵的角度最先提出了“市场失效”的概念。因市场自身的缺陷，人们购买了大量的公共物品。在此背景下，“理性的经济人”们将会以最少的代价和最大的利益为目标，选择“搭顺风车”。社会成员受收入、财富、宗教信仰、民族、文化水平差异的影响，使不同个体需要不同的公共服务；政府失灵的理论解释了非政府组织作为市场与政府以外的一种体制，以及政府与非政府组织之间的相互补充的关系。Salamon.L.K（2020）从非政府组织结构运作特点出发，提出了志愿失灵理论，强调志愿服务并非万能，而是不可避免的存在“志愿失灵”的情况，政府的介入不是对志愿部门完全的替代，而是相应的补充。该理论为非政府组织参与社会救助活动提供了必要的思想指导与理论支持。萨拉蒙从“结构-运作”的特点采用自上而下的方式将非政府组织特征归纳为具有组织性、私立性、非利润分配性、自治性和志愿性。2.国内研究现状国内学界，并未完全统一使用“非政府组织”的概念。史传林（2008）认为非政府组织参与社会救助的模式可以概括为非政府组织和政府的项目和资源合作模式、非政府组织独立支配模式。梁智（2011）在《浅析我国非政府组织在社会救助中的角色》一文中提到社会救助是公民由于各种原因导致生活贫困或不幸而难以维持最低生活水平,由国家和社会按照法定程序给予款物接济和服务,使生活得到最基本保障。俞可平（2019）对“非政府组织”概念提出了不同的观点，不仅有非盈利组织还有非政府公益团体等。往往对于某一概念的确定，大部分学者并没有在研究之时进行严格界定，只着重强调关键属性。目前在国内，非政府组织在参与扶贫开发的非政府组织“数量最多、类型最丰富、贡献和影响也最大。”王名（2020）将非政府组织参与扶贫归纳为9个方面，大概为生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、人口扶贫等。万俊毅、赖作卿、欧晓明（2020）将非政府组织扶贫从具体扶贫项目上分为“小额信贷、能力建设、技术推广、紧急救援、劳务输出、女童助学等”。总的来说，非政府组织扶贫是一种模式和范围广泛的“大扶贫”。我国学者研究从救助体系、基础建设、监管机制、发挥的作用等方面进行论述研究。孔金平和涂文静（2008）的研究表明，民间团体在救助过程中起到了补充资金、提高救助效率的作用；并注意到以政府和非政府机构为基础的各种社会援助具有各自的优点，由政府主持、非政府组织协助的合作模式有助于促进我国经济发展。蔡放波（2009）在《政府与NGO的合作问题刍议》一文中，首先便客观的分析了非政府组织参与救灾的情况，提出了政府和非政府组织之间建立协调沟通的措施：首先确立政府在对非政府组织的在法制上的指导地位；进而确定在发展和运营方面的平等关系；最后建立了相互监督的良性发展模式。聂雯（2019）着眼于社会救助中的教育扶贫，围绕个案分析，研究公益组织参与教育扶贫模式优化问题。林闽钢（2021）提出中国社会救助要实现高质量发展，应当完善社会救助体系、法制服务制度、经办能力建设、信息管理平台等五个方面的内容，注重非政府组织的主动救助和助预警、跨部门联合经办等。关信平（2021）提出，我国应当实施更加积极的社会救助政策，提高救助标准，进一步扩大救助范围。对救助范围外的边缘困难家庭，应当根据他们的实际需求给与适当的专项救助，并鼓励非政府组织参与社会救助。研究评述综上所述，非政府组织在参与社会救助的研究成果较为丰富，但依然存在不足。一是宏观探讨较多，微观研究较少。通过梳理现有研究成果，发现现有研究大多从宏观层面对非政府组织参与扶贫救灾的优势、特征、存在问题进行探讨，部分从微观方面对非政府组织扶贫救灾的机制、方式等层面上进行研究，研究视角相对单一，微观研究相对较少。二是比较性研究不足。大多从社会救助的单一模式进行剖析其运行机制和研究其内在扶贫救灾机理，但是对不同社会救助模式的比较研究相对缺乏。三是非政府组织参与社会救助政策的可操作性不强。当前大多研究都不同程度的提到政府、社会、非政府组织三者协同推进扶贫救灾，但在具体实践执行过程中，会出现可操作性不强等问题。二、相关概念的界定（一）非政府组织的含义刘志欣、孙莉莉、杨洪刚，“非政府组织管理：结构、功能与制度”，2013年1月，《清华大学出版社》第2页~第5页。刘志欣、孙莉莉、杨洪刚，“非政府组织管理：结构、功能与制度”，2013年1月，《清华大学出版社》第2页~第5页。非政府组织是在地方和国家层面上为推动经济和社会发展而设立的一种社会团体，不是由政府设立的。约翰·霍普金斯大学非政府组织研究中心提出，若某一机构满足下列条件，即为非政府组织：（1）依法登记的非营利机构，并承担定期的非营利机构的工作；（2）非营利机构并非国家或政府的领导机构，它需要企业的管理者对其承诺承担责任；但是，这并不表示它无法获得政府的资金支持；（3）非营利性的分配，即非营利性组织可以盈利；但是，企业的利润只能用在企业身上，而不能用在创建者身上；（4）自主是指一个机构对自身的行为进行自我控制，而不会受到外界的管制；（5）自愿性，也就是对组织事务的管理是一种自愿的行为。（二）社会救助的含义唐丽娜，“社会福利与社会救助”唐丽娜，“社会福利与社会救助”，2020年7月，《清华大学出版社》，第10页。关于“社会救助”的定义，简单来说是政府和社会为民众和弱势人群的救助。往往社会救助被认为是政府的职责，无偿救助的目的和出发点是帮助弱势群体渡过生存方面的危机，从而维持社会秩序稳定。社会救助是社会保障的第一种形式。这是一项来自慈善体系中主要慈善机构的援助工作，包括宗教慈善机构、政府慈善机构和私人慈善机构。从历史发展的角度看，国家直接参与消除贫困是社会生产力发展的必然要求。1935年的《社会保障法》在美国引入了社会福利。由于美国社会十分重视保护弱势群体的权益，因此，该国的社会救助体系相当完善。二战后，更多的国家建立了属于本国的社会救助体系。通过本论文的论述研究表明，社会救助为我国社会发展提供巨大贡献，社会救助不但是政府职能的体现，更是非政府组织强大的社会贡献能力的体现。（三）非政府组织参与社会救助的基本理论治理理论是非政府组织参与社会救助的基本理论之一。在治理理论的指导下，社会救助体系中，治理的权限和义务已经不在限于政府组织。三维一体化的新模式包括政府、非政府和公民三要素构成，三者相辅相成、良性循环及发展。关于河南省非政府组织参与社会救助的参与途径首先需要政府与当地非政府组织双方联防联控联治，将双方的优势发挥到位，政府提供必要资金支持，非政府组织充分发挥其技术方面的优势。其次，多元主体之间的关系应该是开放、平等、互动与合作。首先是国家与公民的合作，其次是政府与非政府组织的合作，更重要的公共机构与私人机构的合作的探索并进的过程。河南省非政府组织在参与扶贫救灾中要鼓励更多的社会组织力量参与，加大非政府组织之间的协作，信息沟通机制，从而促进河南省社会救助事业快速健康发展。三、河南省非政府组织参与社会救助的现状截至2019年底，在河南省的省、市、县三级民政部门依法登记的非政府组织有4.4万个，同比增加11%。其中，省本级登记非政府组织2218个，市县登记注册社会团体1.2万个，民办非企业单位3.1万个，同比增加13.4%；基金会149个，同比增加2%。（一）扶贫典型项目河南省是全国消除饥饿和脱贫攻坚工作的重点地区，在脱贫之初，共有53个贫困区县，含定点贫困区县38个，贫困村9237个；贫困人口698万。到2020年，有52个贫困村未脱贫，35万贫困人口未脱贫。据不完全统计，2018年，河南省非政府组织通过送项目、送资金、送技术等形式，在扶贫各领域取得了积极成效。如产业扶贫方面，河南省电子商务协会开展电商扶贫“豫货通天下”，全面实施产业电商、农村电商、跨境电商、集聚电商四项工程，引领电商与产业相结合，在服务脱贫中发展，有效带动了农村贫困人口增收脱贫；教育扶贫方面，河南省扶贫基金会联合碧桂园河南区域发起的“晨曦计划”助学项目，全省有9个县的313位高中学子获得了“晨曦计划”的关爱，该项目投入资金375万元；医疗扶贫方面，2021年，由开封市慈善总会发起“点亮生命计划”大病救助项目，为因患有重大疾病而陷入生活困境的低收入家庭提供医疗救助，共计救助贫困大病患者17名，发放救助金23.15万元，救助范围覆盖开封市六区四县，最高救助额高达两万元。（二）灾害救助典型项目由于河南省所处地势及气候相关因素，极易发生自然灾害。2018年，河南省不同区域发生了洪灾、雪灾、旱灾等自然灾害的天气，共造成1338.9万人次受灾。2021年，河南省“7·20”特大暴雨洪灾，造成1664个镇和1600万亩的土地受灾。政府相关职能部门自身擅长于救援领域，但仅仅依靠于政府部门是远远不够的。据不完全统计，2021年河南洪灾参与救援的全国民间非政府组织有600支左右，其中当地的有河南省蓝天救援队、河南省应急救援协会、河南省巩义应急救援队等。救援队通过政府部门指派任务或灾民的求助电话展开人员搜救、被困群众转移、物资救助等工作。洪灾涉及的范围广，网络上的一些图片视频中显示，在现场救援中，贫困地区基础设施交通受限、信息不畅通、救援工作人员受伤等；同时现场参与救援的非政府组织较多，除了一些正面的宣传以外，也涌现了一些“冒充救援队人员救援、网红蹭热度”负面的舆论信息，还有一些未正式注册的民间救援组织参与救援，对救援工作造成了种种限制。由此看出，非政府组织广泛分布于社会经济生活各个领域，在扶贫救灾，尤其是从河南省扶贫和灾害救助的实践来看，充分发挥非政府组织优势链接资源意义重大。四、河南省非政府组织参与社会救助存在的问题（一）贫困地区对扶贫宣传和重视力度不够近几年，河南省积极开发电商扶贫模式，其电子商务协会创新的提出了并开展了“豫货通天下”的扶贫项目，旨在促进大部分的河南乡村依托电商模式创新发展的途径，改善农村经济发展的形式，随着电商和农业的产业融合，一定程度上解决了农民绝对贫困的问题。但是由于当地部分地区地理位置较为偏远，交通和信息流转因素受限等，使得电商扶贫效果不容乐观，原因主要有：首先资金和宣传渠道的缺少和匮乏，导致有些地区虽然扶贫工作已经开展，但是规划论证的科学性较低，没有较好的契合当地的具体实际情况；其次培训宣传工作没有做到深入人心，宣传理念和宣传方式，也没有结合河南地区人口结构和人口素质的特点，导致了农户对于电子商务的了解不够，很多贫困地区的电子商务的发展模式往往只是注重形式，忽略了对于河南地区农村扶贫和农户创收增收的实际价值，最终导致扶贫效果没有达到预期。（二）地方救助体系信息沟通壁垒严重在河南省一些贫困偏远地区，由于交通条件差，网络基础设施建设薄弱，会影响救灾的发挥。如在2021年河南洪灾救助中，尤其是受灾的贫困地区，道路状况相对较差，农村地区道路状况更差，从客观上更进一步造成灾害救助成本增加。其次，灾害涉及区域大，各地区受灾情况不一，特别是农村地区人员居住分散，网络信息化建设落后，没有统一的信息协作机制，帮助各非政府组织及时获取准确的信息，只能通过大量的线上志愿者电话跟进救援需求信息的收集，但单单通过电话远远也不能满足救助需求，影响救助效率。（三）缺乏因地制宜的救助规章，救助程序难以规范我国非政府组织参与社会救助是近些年新兴的一项活动，但各项法规章程还不够完善，导致社会救助事业困难重重。因河南省地理位置及气候因素，当地频发的自然灾害发生后，政府组织虽保障完善，但更需要非政府组织的技术协作与支持。在河南洪灾救助中，网络上曾经也显示一些关于非政府组织的相关负面信息，如现场救援队鱼龙混杂、民间救援队在现场“蹭热度”、蓝天救援队的“真假”、打着“蓝天救援队”的名义组织筹资捐款等，使救援队陷入舆论的漩涡，导致现场管理混乱。面对突如其来的大灾害，这些庞大的民间救援力量加入，有效地组织和协调是一项巨大的挑战，如何使得这些救援队在第一线开展整个救灾链的工作，规范救助程序，都需要河南省非政府组织统一的救助规章支持。在灾害救助中，不仅体现在现场救灾中，也体现在灾后重建中，如果没有统一的管理规章，会出现模糊不清、灰色管理地带等，导致救援组织内部管理混乱、组织协调不力等，使得在参与救助的过程中难以发挥自身优势、降低救助效率等。（四）人口流出型省份，缺少专业高素质人才据相关数据显示，2020年约有1610万人从河南省迁移到其他省份，是我国流出人口最多的省份。尽管河南省非政府发展数量在逐年增长，但是救助主力主要还是依托于当地规模较大的非政府组织。人口流出会影响经济发展，导致人才资源匮乏。如河南省蓝天救援队作为当地知名的民间救援组织，技能培训基本上是靠内部“传帮带”，缺乏安全专业机构对其专业的应急救援培训，河南省扶贫基金会会作为当地知名的扶贫机构也没有配备专门的教育扶贫人员等。扶贫救灾遍布于各个领域，以公益、自愿的形式，志愿者居多，对于没有劳动报酬或者劳动报酬很少，参与的组织和人更是少之又少，同时志愿者缺乏非政府组织业务领域的专业知识和专业培训，严重影响了社会援助的能力发挥。五、河南省非政府组织参与社会救助的发展建议（一）搭建网络扶贫宣传空间，拓展各层次宣传途径在各大网络平台，经常可以看到河南省一些政府组织开展网络扶贫宣传活动，网络的监督具有影响面广，迅速及时，效果显著等独特的社会功能。在河南扶贫基金会、慈善总会参与扶贫中，利用网络平台筹资、募捐开展扶贫工作，但是一些正面网络宣传还不够，影响了参与扶贫活动的公信力。如在河南省近几年开创的电商扶贫中，需要进一步广泛加大宣传，营造良好的舆论氛围，同时在强化沟通配合、形成工作合力上下功夫。首先是科学的规划论证和有效的培训宣传，加大对河南省较贫困地区的电商扶贫培训宣传力度，先完善河南省贫困地区的网络基础设施建设，同时通过多开展培训、加大品牌的宣传，从而节约河南省贫困地区农产品销售成本，帮助农民实现脱贫致富。由于网络的普及面广，影响范围大，因而网络宣传对河南省非政府组织参与扶贫具有极强的威慑和监督作用。其次是拓宽河南省贫困地区的网络宣传途径。除利用传统网络平台外，可以通过微信、微博、公众号、短视频平台等多种网络宣传渠道，以“正面清单”的形式告知，肯定其相关扶贫工作，提升扶贫公益品牌，提升和非政府组织的威信和声誉，进一步得到社会的认可。（二）建立救助信息共享交流平台，打通救助信息渠道扶贫、救灾靠的是人，为的也是人，河南省非政府组织可以通过以下方式更好的参与当地的社会救助工作，一是我国近几年网络化信息技术不断发展，可以依托当前网络技术中较为先进的5G、千兆光网、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术，服务灾区数字化，提升救助效率与质量。二是河南省非政府组织应该建立全省或主要城市的基金会、慈善总会、救援队等公益慈善组织救助信息共享平台，同时开发与政府部门救助信息系统共享接口，实现信息对接与共享。三是在灾害救助中，可以以“一键通”的形式快速联系发动各类当地的应急救援资源，实现救援指挥中心和事故现场一线视频对接，从而提升自然灾害突发事件应急处置和统筹指挥数字化水平；同时可以建立“应急联动数字化指挥平台”、“防汛防台数字化风险防控平台”和“安全生产数字化风险监管平台”三大平台，整合相关部门、救援力量、行业专家等基础数据。通过依据共享信息、建立平台准确的掌握各类救助情况，从而更加科学、规范、精准、高效、便捷地完成救助。（三）加强内部规章建设，提高救助人员的专业素质近年来，河南省非政府组织数量呈上升趋势，但是大部分非政府组织内部规章建设还有待完善，如河南省民间组织蓝天救援队目前内部还没有一套系统的内部规章，因此，应该进一步完善内部规章的建设，制定出配套的救助规章，首先在制定或者完善一些应急救援方面的《应急指南》《应急管理知识》《应急救援考核体系》等，其次可以通过具体的实践救援案例定期召开调研会、座谈会等形式再次分析修订完善内部规章等，使得更切合实际灾害救助运用中，同时根据规章制度进行定期监督管理，妥善奖惩，提高内部管理的效果，进一步规范救助，提高救助效率。其次提高救助人员的专业素质，提高从业责任心，河南省人口众所周知，河南省高等教育发展基本处于中等水平左右，全省共有134所大学院校，其中大专院校77所，大专院校占比超过一半以上，另外还有其他的中专职业院校，因此河南省非政府组织应该因地制宜的采取制定恰当的参与社会救助人员培养方案，如可以通过由河南省当地的教育部门牵头，河南省非政府组织协作的模式，与一些院校合作，在一些院校设立相关专业或现有的专业基础上，建立相关专业人才委培班，毕业后这些人员可以安排进入相关非政府组织工作，为河南省非政府组织的专业人才储备也发挥积极有效的作用。（四）实施内部绩效考核，推动从业待遇的公平在扶贫方面，河南省非政府组织应该进一步完善支教、支医、支农人员的内部绩效考核、薪酬福利制度、住房的提供、安全保障等各方面，特别是绩效考核方面，应该坚持“多劳多得”的原则，具体可以结合河南地方本身公务人员工资水平不高的情况，协调好公务人员工资绩效和教师、医护、技术人员工资绩效考核的双行标准，激发支教、支医、支农人员的工作动力，将定性和定量考核相结合，对教育教学、医疗及产业扶贫人员的工作量、理论知识、出勤等定期考核，实现从业待遇相对公平。在救灾方面，河南省非政府组织应该加强救援非政府组织人员的安全和生活待遇保障，吸引高素质专业的社会人员参与进来。如外请安全专业机构对救援非政府组织较进行专业的应急救援培训，培训现有组织人才，提高职业资格和职业情操，提升组织专业水平和工作人员的基本素质等；建立专业人员档案管理系统，应急救援可以快速调动资源；制定支付医疗、意外保险等相关政策，将其纳入市场经济下的人力资源、福利和社会保障的总体系；为河南省非政府组织引进专业人才创造有利条件，进一步推动社会救助事业的发展。六、结论非政府组织在当前的社会救助进程中扮演着越来越重要的角色，特别是在扶贫和救灾工作中，非政府组织扮演着不容忽视的角色。本文通过对非政府组织在社会救助中的参与情况分析，结合河南省非政府组织的参与情况，探讨河南省非政府组织参与到社会救助中的问题，增强这些组织的参与能力。本文的研究结果如下：本文以河南省非政府组织参与社会救助为出发点，提出了河南省非政府组织参与社会救助中的问题，主要表现为：扶贫宣传和重视力度不够，地方救助体系信息沟通壁垒严重，缺乏因地制宜的救助规章、救助程序难以规范，人口流出型省份、缺少专业高素质人才等问题。因此，本文通过探讨如何有效促进河南省非政府组织更好地参与社会救助的发展建议，如搭建网络扶贫宣传空间、拓展各层次宣传途径，建立信息共享和信息交流互联网平台、打通救助信息渠道，加强内部规章建设、提高救助人员的专业素质，实施内部绩效考核、推动从业待遇的公平等。目前，非政府组织在社会救助中的作用已成为政府机构不可或缺的一部分。从当前非政府组织发展情况来看，要替代政府的领导力仍任重道远，如何更好地参与到社会救助中来，有待于深入探索研究。

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