高校规范性文件管理的现状、问题与对策

摘

要：高校规范性文件是全面推进依法治校，提升管理服务效益，完善内部治理体系的重要手段和依据。然而，关于“学校规范性文件”，各高校的認定也有所不同。文章首先梳理了规范性文件的相关概念，其次对16所高校规范性文件管理情况进行调研，并比较分析各高校规范性文件的概念、制定目的、制定原则、制定程序等，最后提出加强规范性文件管理的几点建议：加强顶层制度设计、严格审查备案程序、推动管理信息化公开化、强化宣传教育。关键词：规范性文件；现状；问题；对策规范性文件是高校履行管理职能的重要依据，是全面推进依法治校的制度载体，是完善大学内部治理体系的制度保障。《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》一文中强调“健全校内规范性文件制定发布机制”。然而，关于“规范性文件”的界定，尚无全面、统一的规定。有很多高校目前只针对规章制度作了相关界定，没有涉及到所有规范性文件。基于此，为进一步规范学校规范性文件管理，全面推进依法治校，本文系统梳理了规范性文件的概念界定，以X大学为例阐释了高校规范性文件的建设情况，并对北京航空航天大学、上海交通大学、南京大学等16所高校规范性文件管理情况进行了调研分析。一、关于规范性文件的相关概念梳理（一）党内规范性文件《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中关于“党组织制定的规范性文件”是指“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”[1]。按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，印发领导讲话、年度工作要点、工作总结等内容的文件不列入备案审查范围；关于人事调整、表彰奖励、处分处理以及机关内部日常管理等事项的文件不列入备案审查范围；请示、报告、会议活动通知、会议纪要、情况通报等文件不列入备案审查范围。（二）规范性法律文件规范性法律文件是国家机关依据法定程序制定出来的以权利义务为主要内容、有约束力、要求人们普遍遵守的行为规则的总称。一般均有如下特征：第一，规范性，即规定行动模式，明确权利义务，确定行为后果。第二，强制性，即一般以教育引导人民自觉遵守，同时以国家强制力为后盾，对不遵守者予以制裁。第三，公开性，即公之于众，告诉人们哪些行为可以做，哪些行为应该做，哪些行为禁止做。第四，一般性，即不是针对某一个人，而是针对其调整范围内的所有人；不是只适用一次，而是可以反复适用[2]。（三）行政规范性文件《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中只含有“规范性文件”一词的相关表述，但没有对其作具体界定[3]。另外，地方对“行政规范性文件”界定并不一致。河南省《关于认定行政规范性文件的指导意见》（豫政法〔2014〕29号）中提出：“认定规范性文件主要看文件内容，即辨别文件的内容是否符合规范性文件的特征。认定规范性文件也可以从文种上作排除判断。”[4]上海市《关于认定行政规范性文件的指导意见的通知》（2017年12月20日）中指出：“本质上是否属于规范性文件，仍然应当按照文件内容来判断。”[5]陕西省司法厅2022年9月组织召开行政规范性文件认定专家论证会，对《关于认定行政规范性文件的指导意见（草案）》及行政规范性文件认定工作中的疑难问题进行研究论证[6]，目前尚未见正式发布的指导意见。另外，查阅了国家发改委网站、卫健委网站、国家档案馆网站的“规范性文件”栏目，里面包含各种文种，但对规范性文件的判定依据并不一致。（四）学校规范性文件2020年7月15日，《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》提出了“健全规范性文件制定发布机制”“建立定期清理机制”“推动管理信息化和公开化”等要求，但是未对“规范性文件”包括哪些文种作出界定。2021年11月8日，中共陕西省委教育工委、陕西省教育厅印发《关于进一步加强高等学校法治工作的实施意见》提出了“完善规章制度和规范性文件制定、审查、修订、发布、解释、废止工作制度”“坚持合法性审查制度”等要求。但此文没有对“规范性文件”作出明确的概念界定。总之，现行的法律法规关于规范性文件的概念、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等尚无全面、统一的规定。关于“学校规范性文件”，教育部与笔者所在的陕西省均尚无明确界定，且各高校的认定也不一致（详见本文第三部分“部分高校规范性文件管理情况”）。尽管差异较大，但是部分地方已经开始探索规范性文件登记、编号、发文的相关工作流程，率先开启了规范性文件的管理工作。从规避风险的角度来看，根据需求对规范性文件进行合法合规性审查，“愿审尽审”“应审尽审”不失为明智之举。二、学校规范性文件建设情况——以X大学为例X大学以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，根据《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》《深化新时代教育评价改革总体方案》等文件精神，结合学校实际，持续完善以章程为核心的学校规章制度体系，不断提升学校法治工作水平。（一）基本情况2020年，X大学印发了《规章制度规范化建设工作方案》《规章制度建设管理规定（试行）》（以下简称《管理规定》）、《规章制度起草技术规范（试行）》（以下简称《起草规范》）、《规章制度建设工作小组议事规则》（以下简称《议事规则》）等。认真对标《深化新时代教育评价改革总体方案》等文件精神，在广泛征求意见、充分研讨的基础上，及时查漏补缺，开展相关制度制定和修订，稳步推进规章制度的“废改立释”工作。2021年学校启动X大学章程修订工作，历时一年，2022年8月完成章程修行工作并正式发布。学校将持续完善以章程为统领，科学规范、层次明晰的制度体系，提高规章制度建设质量，全面推进依法治校工作。截至2022年10月12日，学校现有规章制度656项，其中2021年新制定90项，新修订62项，沿用374项，已废止108项，拟废止22项。（二）存在的不足一是学校现有《管理规定》对“规章制度”作了界定（规章制度一般包括章程、规定、规则、规范、办法、实施细则等），没有涉及到所有规范性文件。二是目前学校规章制度合法合规性审查是按照《管理规定》执行，规章制度合法合规性审查没有涉及到所有规范性文件。三是2020年制定的《管理规定》《起草规范》均为试行文件，截至目前尚未修订完善。三、部分高校规范性文件管理情况笔者对北京大学、清华大学、北京航空航天大学、南京大学、苏州大学等除X大学外的16所高校进行调研，其规范性文件管理的总体情况如下。（一）关于规范性文件的概念界定上海交通大学将规范性文件定义为学校或者有关职能部门以学校名义制定的旨在规范学校各项管理工作，能反复适用，具有普遍约束力的文件，包括基础规范性文件和操作规范性文件。规范性文件的名称一般称“章程”“规定”“规则”“细则”“办法”“制度”“决定”“意见”等，但不能称“条例”“规章”。北京航空航天大学将规范性文件定义为学校或有关职能部门以学校名义，按照一定程序制定，旨在规范学校各项工作，能反复适用，具有普遍约束力的文件。学校向上级的请示、报告，校内特殊事项的处理决定的文件，各职能部门制定的操作流程或服务指南，以及其他不具有普适性或有效期不足6个月的文件，不适用规范性文件管理办法。西安交通大学、南京大学则将学校规范性文件定义为学校制定的旨在规范学校各项管理工作，对学校各单位、教职员工和学生具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定，且能够反复适用的文件。河海大学将规范性文件分为学校统一发布的规范性文件和学校授权二级单位发布的规范性文件两类。规范性文件一般包括：章程、规定、意见、办法、细则、流程等。苏州大学将规范性文件定义为按照一定程序制定、以学校名义公布、旨在规范学校管理，具有普遍约束力的文件。北京理工大学将部门规范性文件定义为学校管理机构为履行工作职责按照一定程序制定的，在一定范围具有普遍约束力，且能够在一定时期内反复适用，具有规范性质的文件。另外，北京大学、清华大学、中国人民大学、哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学、南京航空航天大学、南京理工大学、西北农林科技大学、西安电子科技大学等9所高校未对规范性文件作出明确界定。部分高校规范性文件的概念梳理见表1。综合调研情况以及查阅相关资料，规范性文件主要是指学校为规范各项管理工作，制定的有普遍约束力，在一定時间内能够反复适用的文件。具有普遍约束力、能够反复适用是学校规范性文件的两个基本要素。在具体实践中，认定学校规范性文件可以从两个方面判定：一是依据文件内容，即辨别文件的内容是否符合规范性文件的特征。二是从文种上判定，比如章程、规定、规则、细则、办法、制度、决定、意见等属于规范性文件，报告、请示、通报、批复、议案、函、纪要、条例等一般不属于规范性文件。各二级单位制定的操作流程或服务指南以及其他不具有普适性或有效期不足6个月的文件，不适用规范性文件管理办法，不宜认定为规范性文件。（二）制定规范性文件管理办法的目的及原则上海交通大学2008年制定了《上海交通大学规范性文件制定办法》（目前拟进行修订）。目的是规范制定程序，明确制定标准，保证文件质量，促进依法治校。切实保障师生员工的合法权益，体现职能部门的职权与责任相统一，体现改革精神，符合精简、统一、效能的原则。北京航空航天大学2015年制定了《北京航空航天大学规范性文件管理办法》。其目的是加强学校规范性文件的管理，保证规范性文件质量，促进依法治校。并遵循公平、公正、公开、职权与责任相统一以及精简、协调、效率的原则。南京大学2019年制定了《南京大学规范性文件制定管理办法》。目的是规范学校规范性文件的制定程序，明确制定标准，保证文件的质量，促进依法治校。遵循了宪法和法律的基本原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定；符合学校发展的需要，须维护学校规章制度体系的统一与协调。河海大学2021年制定了《河海大学规范性文件管理规定》。目的是构建规范统一、层次清晰、运行高效的制度体系，不断提升内部治理能力，全面推进依法治校和现代大学制度建设。遵循的原则是政治性、合法性、统一性、科学性以及规范性。苏州大学2021年制定了《苏州大学规范性文件管理暂行办法》。目的是深入推进依法治校，规范学校规范性文件管理。遵循的原则是合法性、统一性、科学性、规范性。北京理工大学2020年制定了《北京理工大学部门规范性文件备案管理办法》。目的是规范北京理工大学部门规范性文件备案管理工作，健全以大学章程为核心的现代大学制度体系，维护学校制度体系的统一性与权威性。西安交通大学没有制定专门的规范性文件管理办法，2022年4月党委办公室、校长办公室、法律事务办公室发布了《关于规范性文件名称使用的通知》。此外，2010出台了《西安交通大学规章制度制定管理办法》，调研了解到，西安交通大学计划2023年对该办法进行修订，从而进一步梳理规范性文件。部分高校制定规范性文件管理办法的目的及原则见表2。综合上述几所高校制定规范性文件的现状来看，主要遵循合法、科学、规范、协调的原则，旨在进一步明确学校规范性文件的制定权限和程序，提高规范性文件质量，做好规范性文件管理，构建规范统一、层次清晰、运行高效的制度体系，不断提升内部治理能力，全面推进依法治校和现代大学制度建设。（三）规范性文件的制定程序从上海交通大学、南京大学等7所高校规范性文件的制定程序来看，规范性文件制定程序主要包括立项、起草、审查、决定、颁布，但又略有不同。比如，上海交通大学在规范性文件正式颁布之后，有“备案”环节，自颁布之日起10日内，由规范性文件起草部门向法律事务室报送备案。北京航空航天大学在规范性文件正式颁布之前，有“会签”环节，“审议或审批通过的规范性文件草案，起草部门应通过学校办公系统，将草案及相关材料提交相关职能部门会签。涉及招生、招标、基建工程、科研经费、职称评聘、人事招聘、干部选任等事项的规范性文件，应由监察处会签”。南京大学、苏州大学规范性文件制定时没有“立项”环节。笔者通过调研，了解到苏州大学之所以取消了规范性文件“立项”环节，是因为实际操作过程中，一些部门“重立项而轻制定”或“只立项而不制定”，给日常管理工作带来一定困扰。因此，苏州大学经过研究，在2021年制定《苏州大学规范性文件管理暂行办法》时取消了“立项”这一步骤。部分高校规范性文件的制定程序如表3所示。关于规范性文件的“合法合规性审查”，不同学校有不同的规定。上海交通大学由法律事务室统一负责审核规范性文件草案。北京航空航天大学在规范性文件草案完成征求意见后，由起草部门报送法律事务部门进行合法性与协调性审查。南京大学由党办、校办和法制办共同审查。党办、校办主要从文字、格式等方面进行审查，法制办主要从合法性方面进行审查，把合法性审查作为前置审查。河海大学由党办、校办、法律事务办共同审查。党办、校办主要从政治性、规范性、必要性、科学性等方面进行审查，法律事务办公室主要从合法性方面进行审查。苏州大学规范性文件合法性审查由法律事务办负责，合规性审查由纪委办负责。北京理工大学党委办公室对报送备案的部门规范性文件进行合法性审查、合规性审查、合理性审查和规范性审查。在实际工作中，部门规范性文件备案管理工作由学校法治工作委员会办公室（设在党委办公室）具体承办。其他一些未制定规范性文件管理办法的高校，实际工作中也在做合法合规性审查。比如：中国人民大学规章制度送审稿由主管校领导审核把关，并报请校长或党委书记审阅，然后提交校长办公会议或党委常委会会议按照法定程序讨论通过。哈尔滨工程大学规章制度合法合规性审查没有明确的范围，根据部门需求“愿审尽审”。南京航空航天大学法律事务室对规章制度草案进行合法性审查。西安电子科技大学法务办公室根据部门需求对规范性文件做合法性审查。综合调研时部分高校规范性文件合法合规性审查情况来看，大多数高校都通过一定程序对规范性文件进行合法合规性审查，“应审尽审”，这也是落实《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》中要求“健全校内规范性文件制定发布机制，明确起草、审查、决定、公布的程序……”的具体体现。另外，关于“规范性文件定期清理”，笔者通过调研了解到，大多数高校提到了“建立定期清理制度”，但大多数高校尚未明确具体的清理周期。调研的16所高校中，仅有南京航空航天大学提出，“每3年定期组织一次规章制度的清理，并汇编成册”。四、加强规范性文件管理的几点思考（一）加强顶层制度设计一是对学校规范性文件作出