金融机构参与隐性债务化解实践操作

金融机构参与隐性债务化解实践操作

一、认定

广义上，政府债务包括显性债务和隐性债务，要将

其区分开来。

（-）显性债务

1、显性债务定义

显性债务是指监管法规允许、相对规范的地方政府

债，如地方债。地方政府债券可分为一般债券和专项债

券；按照用途划可分为新增债券和置换债券或再融资债

券。

2、显性债务期限、利率结构

\^限、利率

债券、平均发行期限平均发行利率剩余平均年限平均利率

地方政府债券10.1年3.47%5.1年3.54%

一般债券专项债券12年8.9年3.53%3.42%5。年5.2年3.54%3.53%

地方政府债券期限目前包括1年、2年、3年、5年、

7年、10年、15年、20年和30年期，结合上述数据，

可以看出地方政府债券的平均期限加长，存在以下三点

好处：

（1）有利于解决之前政府债务期限较短和较长的

政府建设项目期限之间的错配问题；

（2）置换地方政府债务利率，将较高的违规违法

的借贷利率，置换为正规化、透明化的长期政府债务利

率；

（3）延长债务还本付息时间，在降低地方政府还

款压力的同时增加新增投资能力和空间。

（-）隐性债务

1、隐性债务定义

根据公开发布的各项信息，隐性债务主要是指政府

在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿

还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括：

1、国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担

保或财政资金支持偿还的债务；

2、政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资

本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回

购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事

项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务

等。

也就是：1、融资平台替政府举借的债务；2、政府

的中长期支出责任。

2、隐性债务分类

政府隐性债务大体分为3类，政府偿还、政府担保、

政府支出。

（1）政府偿还包括地方政府及其部门以非债券形

式直接举借的债务，地方国有企事业单位举借的但最终

由财政资金支持偿还的债务。

（2）政府担保地方政府及其部门为其他单位提供

担保的债务，比如以公益性资产例如学校、医院等为其

他单位进行担保的债务。

（3）政府支出以投资资金/股权融资/政府购买

/PPP等模式开展的业务中，因政府出资未到位，承诺

回购本金、提供保底收益等形式形成的隐性债务。

3、隐性债务的认定

以下情形，均认定为政府隐性债务。（1）政府购

买中，购买期限超过年度预算或中期财政规划，购买服

务资金未纳入预算或先购买后纳入预算的；（2）PPP

中，政府方向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或

保障最低收益，签订阴阳合同、抽屉协议为项目融资提

供担保、还款承诺等，由政府实际兜底项目建设运营风

险。（3）其他各种。

二、化解

（一）隐性债务聚焦领域

公益性较强，与政府关系紧密的平台隐性债务较

多。平台的业务类型一般可划分为基础设施建设、棚改、

交通建设运营、土地开发整理、公用事业和国有资本运

营6大类。其中基础设施建设、棚改、交通建设运营、

土地开发整理公益性较强，营业收入及应收账款来自政

营性国有资产权益偿还（3）利用项目结转资金、经营

收入偿还（4）合规转化为经营性债务：比如山西交控、

吉林高速（5）借新还旧、展期（6）破产重整或清算特

别说明：财政资金如何参与到隐性债务化解：首先纳入

长期预算安排，化债资金有三大来源：土地出让收入（最

主要途径）、压缩一般性支出、盘活沉淀存量资金。

审计署角度：（1）提前偿还违规债务（2）撤叵解

除承诺函、担保函（3）解除政府购买协议

二、金融机构参与隐性债务化解如何操作

（-）密切关注，主动配合

加强与地方政府，财政、监管部门沟通，了解地方

政府化债的整体安排与政策，关注平台公司化解债务具

体做法，在合规前提下，市场化原则提供融资。支持化

解包括银行贷款、信托、公司信用债券、金融租赁、保

险、基金等各类债务。

关注要点

1、首要条件：待置换的债务被纳入隐性债务系统,

并对应具体项目

2、期限：一般3-5年，5-10年，不超过2028年

3、成本：原则上贷款成本不高于原有债务成本。

4、合法合规。严格遵守《中共中央国务院关于防

范化解地方政府隐性债务风险的意见》等文件要求，业

务叙做主体、内容、程序合法合规。化解风险的隐性债

务须纳入各省级政府报送财政部隐性债务清单；债权债

务关系清晰，有明确对应的资产，具备财务可持续性；

有明确的地方政府制定的化债方案，比如合法合规通过

预算安排资金，注入经营性资产等，应符合中央与各省

级政府制定的化债政策。

5、全面评估。为化解隐性债务风险提供融资要符

合融资平台公司与具体项目评估相结合，兼顾安全性与

效益型要求，对融资主体偿债能力、项目情况、增信措

施等因素充分评估，将地区平台与项目选择结合起来，

通过多种渠道充分了解地方隐性债务情况，对地方财政

实力、债务负担全面评估，优选政府信用良好、财政实

力较强的地区，重点支持综合实力强、经营稳健、财务

可行的融资平台公司，优先选择化债方案明确、还款有

保障的项目。对偿债能力、项目情况融资金融不得超过

对应到期债务本金，用途方面用于偿还到期对应债务本

金，不得新增政府隐性债务，不得挪用他用，比如项目

建设等，支付环节要严格受托支付并做好资金持续监

控。

四、借鉴

以国开行为典型案列，山西省交通厅将34家政府

还贷高速公路重新整合为16家高速公路运营管理分公

司后划转至山西交控，对全省高速公路进行统一管理，

与牵头行国开行签订《银团贷款协议》，债务重组规模

达2600亿。2019年8月，国开行湖北分行提供35亿

元，期