行政管理学教案

行政管理学教案第一章绪论第一节行政管理学的研究对象及主要内容一、行政的含义通俗――国家政务的管理活动（中国通用词典）行政—是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。（一）政治与行政政治和行政同是历史的范畴，只有在国家诞生以后，才有政治的现象，也才有“政”可“行”古德诺：《政治与行政》政治――国家意志的表达；行政――国家意志的执行；但这种界定也不严密，行政不可能不表现国家的意志，执行不可能不体现政治。现代政府无不积极参与政治决策，无不积极体现统治阶级的意志。（二）立法、司法与行政西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分设议会、法院和政府“独立”行驶。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。我国实行“议行合一”的原则。（三）行政与管理行政是政务的推行，管理是事务的执行；行政的层次较高，管理的层次较低。行政也是一种管理活动，行政与管理不是两个对立的概念。把管理看成是更大范围的系统，行政是该大系统中的子系统。国内学者的观点：行政是国家行政机关行使国家权力，管理国家事务的活动。（狭义）行政是行使国家权力从事国家管理的活动。（广义）行政活动：行政机关的活动、立法活动、司法活动一切管理事务都属行政的范围。包括企事业单位。（最广义）西方学者的不同见解：1.从政治与行政关系立论，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。2.从“三权分立”立论，行政是与立法、司法并立的“三权”之一；行使行政权力的活动，即属行政活动。3.从公共管理立论，行政是一种社会公共管理活动，社会公共管理机关（国家的、自治的、社会的）进行的管理活动都属行政活动。二、行政管理的含义最广义：一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行活动；广义：对国家政治目标的执行；狭义：国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务、机关内部事务过程中所进行的计划、组织、指挥、协调、控制的各项管理活动。三、行政管理学的含义及其研究内容1、含义：行政学行政管理学，又称行政学、公共管理学、公共行政学、政府管理学。英语：Administration，PublicAdministration，PublicManagement，是研究国家行政组织对国家事务、社会事务和自身内部事务进行有效管理的规律的科学。（1）主体―国家权力机关的执行机关，也就是行政机关（2）客体－国家事务、社会事务、机关内部事务（3）基本依据－行政权力（4）根本原则－依法行政、依法管理（5）根本目标－实现行政管理的科学化2、研究内容：行政权力、行政职能、行政组织、行政领导、公务员管理、行政决策、行政监督、行政效率与行政改革。四、行政管理的特点1、执行性；2、政治性；3、权威性第二节行政学的产生和发展行政学的产生1、社会经济的飞速发展；2、管理思想的突破；3、资产阶级政治学理论的发展二、行政学发展的几个阶段1、提出与创立时期（1887－1918年），代表人物：威尔逊，古德诺，法约尔，泰罗2、正统时期（1919－1941年）代表人物：韦伯，怀特，古立克3、批评与转变时期（1942－1952年）代表人物：巴纳德，西蒙4、应用与发展时期（20世纪60年代）代表人物：德罗尔，里格斯5、挑战与创新时期（20世纪70年代）代表人物：弗雷德里克森6、总结与探索时期（20世纪80年代）代表人物：布坎南，奥斯本三、中国行政管理的发展19世纪末20世纪初翻译、引进30年代国内学者发表研究专著：张金鉴《行政学的理论与实际》（1935年）；高等院校设行政学课程；孙中山的五权分立思想－立法、行政、司法、考试、监察1934年行政效率研究会，《行政效率》半月刊1952年行政管理学学科被撤消我国从１９８６年就开始恢复公共管理学科研究与教育。首先在高等教育政治学一级学科中设置了行政学或行政管理二级学科，并逐步兴办了行政学硕士教育。1988年中国行政管理学会成立，会刊《中国行政管理》。1995年国家行政学院北京成立。１９９７年，在研究生教育中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入到管理学门类公共管理学科之中。１９９９年５月，国务院学位委员会正式批准在中国开始试点兴办公共管理硕士（ＭＰＡ），从学位教育的角度满足不断增长的社会需求。第三节学习研究行政管理学的意义、原则和方法学习研究行政管理学的意义推动社会经济文化的发展经济体制改革的深化和政治体制改革的展开推进社会主义现代化建设事业的发展造就一支适应社会主义现代化建设需要的行政管理队伍二、学习研究行政管理学的指导原则三、学习研究行政管理学的的方法第二章行政权力第一节行政权力的内涵行政权力的内涵行政权力是国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能的一种强制力量。行政权力是国家政权的重要组成部分主体是国家行政机关及其工作人员目的和任务是管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能是一种合法的强制力量二、行政权力的来源、性质及特点（一）现代行政权力的来源1、宪法、法律和法规是行政权力的重要来源2、惯例裁决是自由裁量权的重要形式3、授权（法律授权和人为授权）4、法理（二）行政权力的性质和特点1、服务性或人民性2、派生性或执行性3、统一性或垂直性4、权威性或强制性（三）行政权力运行的基本原则1、以民意为基础2、以政策为依据3、以法律为准绳三、行政权力的功能及分类（一）功能1、维护社会秩序；2、调控经济；3、保持领土完整；4、防止消极破坏作用（二）行政权力的分类1、行政性立法权；2、行政性管理权；3、行政性决定权力（三）行政权力与行政管理过程组织权威，人事决定权，财务决定权，行政事务处理权第二节行政权力与行政体制行政体制的内涵及形式行政体制的内涵及特点—中央集权制和地方分权制行政体制的基本形式集权制；2、分权制；3、均权制二、我国行政体制的改革与发展（一）我国行政体制的弊端及其成因1、政治上；2、经济上；3、文化意识上（二）我国行政体制改革的进程第三节行政权力与行政责任行政责任的内涵及特征行政责任的涵义政治责任、法律责任、道德责任、行政责任行政责任的基本特征不可推卸性；2、法律的规定性；二、行政责任的分类1、依职位而产生的行政责任和依法而产生的行政责任2、一般行政责任和专门行政责任3、程序行政责任和实体行政责任三、行政责任和行政处罚四、行政监督政治监督、行政监督、法律监督、社会监督第三章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能的含义和特点1、行政职能是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。2、特点：（1）政治性和社会性；(2)动态性和相对稳定性；(3)多样性和整体性二、行政职能的类型（一）行政职能的变化（1）社会的进步，行政职能也变化。不同社会发展时期的行政职能不同。从国际社会来看，20世纪以来，大体经历了三个时期：二战以前，政府职能主要是发展军事力量；二战以后，政府职能主要是发展经济实力；20世纪末期以后，政府职能主要是提高综国力，合提高人们的生活质量。（2）不同经济体制的行政职能不同（见下表）。经济体制可分为计划经济、变革时期和市场经济三种类型，其行政职能见下表。经济体制类型 发展动力 政企（社）关系 行政职能 履行职能方式计划经济 行政命令 政企不分、政社不分 直接干预社会经济事务 计划、命令变革时期行政命令、利益驱动 政府主导、社会参与 逐渐退出竞争性领域 经济、法律、行政多种手段市场经济 利益驱动、社会自主 社会主导、政府规范 退出竞争性领域、提供公共产品制定政策、法律（3）不同生产领域的行政职能不同。社会生产活动按是否有直接经济效益划分为三个领域，其行政职能见下表。领域 产品特征 政府职能 变化趋势非竞争性 公共产品 提供、积极参与 部分由社会提供半竞争性 准公共产品 参与基础性产品 更多的社会参与竞争性 私人产品 不参与 （4）世界银行发展报告将政府职能概括为两块三类。见下表。政府职能类型 解决市场失灵 促进社会公平小职能 提供纯粹的公共产品 消除贫困和疾病中职能 基础教育环境保护 规范垄断企业活动 劳动保险金融法规 社会保险积极职能 协调私人活动， 财产再分配（二）行政职能的内容（一）、政府基本职能1.政治职能，是指政府在国家和社会中所起的政治作用。是政府最基本的职能之一。主要有：阶级统治职能；保卫职能；社会治安职能民主职能。我国政府的政治职能，主要是通过发挥国防、外交、公安、安全等职能部门的作用来行使的。2.政府经济职能，是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。这是政府最重要的一项职能，它鲜明地体现着上层建筑决定于并服务于经济基础的特性。政府在经济领域的职能主要表现在如下几方面：（1）为市场经济提供制度基础：（2）政府的资源配置职能，指的是通过公共部门收支活动以及相应政策的制定、调整和实施，实现对社会现有的人力、物力、财力等社会资源结构与流向的调整与选择。政府配置资源的原因：公有财产资源与政府配置职能。在共同财产权的例子中，由于每个人都有使用财产的权利，但却是免费的，即使用价格为零，理性的个人会尽量多使用共同财产，除非供给充分,否则就会导致该财产的状况迅速恶化。（哈丁，公物悲剧）对此，市场不可能很好地配置资源，当通过市场交换无法形成一套自愿协定时，政府机构可以提供一种解决办法。政府可以通过强制性进行资源配置，能对未经协调的结果进行帕累托改善。（帕累托最优，即社会能否达到这样一种状态，当不能作进一步的变化以便使一部分人处境变好而同时不会引起另一部分人处境变坏的时候，我们就称这种资源配置的状况为帕累托最优，或帕累托效率。）公益物品与政府资源配置职能。外部效应问题与政府资源配置。为此政府需要采取措施，鼓励有正外部效应的物品多多生产，而为了解决负外部效应，则应该采取措施，控制有负外部效应的物品过度生产。（3）调节职能，政府可以试图调节生产者和消费者的决定，以减少垄断性和外部效应。（4）收入再分配职能。慈善机构无法完全履行再分配的功能，于是政府通过强制力来实施收入再分配，就成了一种强有力的替代选择。其手段主要是财政手段。最直接的手段是：(1)税收转移方案，一方面，对高收入家庭课征累进所得税，另一方面对低收入家庭给予补助金；(2)用累进所得税的收入，修建公共住宅等，为低收入家庭提供公共服务；(3)对大多由高收入消费者购买的货物进行课税，对主要为低收入消费者使用的其他物品给予补贴。（5）宏观经济稳定的职能。宏观经济失衡表现在：总需求不足、通货紧缩，总需求大于总供给、投资不足、通货膨胀，投资不足、经济增长停滞、就业不充分，国际贸易收支不平衡等。手段：政府可以借助货币政策和财政政策等政策工具，比如通过增加或者减少货币供应、调节关税或汇率、改变公共支出、税收和利率等，使宏观经济达到大致的均衡。3.政府文化职能是指政府指导和管理文化事业，领导和组织精神文明建设的职能。它是国家行政管理最古老、最重要的职能之一，并且在不同时代，不同国家有着不同的内容和方式。我国现阶段的文化事业一般包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育、文物、图书馆、博物馆等。政府的文化职能，一般是通过文化管理机构来实施。4.政府社会职能是指政府所承担的社会服务和社会保障职能。它是维护社会安定团结、保证社会正常秩序的基本前提之一，从某种意义上说，社会职能是政治职能的基础。社会职能有广义和狭义之分，广义的社会职能是指所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了经济和文化职能之外的社会管理职能。政府的社会职能比较广泛，主要有下列内容：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障等职能。政府的社会职能，一般是通过建立专门机构来行使的。我国的民政部、公安部、环境保护部等是行使这些职能的机构。三、行政职能的意义1、认识行政管理的前提；2、建立行政机构的依据；3、反映着行政机构的性质和运行方向；4、是变革行政机构和行政活动方式的重要前提；5、是确定和划分行政职权的基础和依据；第二节行政职能转变一、行政职能转变的含义是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展，包括行政职能重点的转移、政府履行职能方式的转变。二、我国政府职能转变的必然性、必要性行政职能的转变是经济体制改革的必然要求。行政职能的转变是实现职能体系合理配置的根本途径。行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础。三、我国行政职能转变的基本内容行政职能的中心发生转变：以阶级斗争为纲——以经济建设为中心；行使职能的方式发生转变：行政手段——综合手段；直接管理——宏观调控；计划方式——市场调节为基础。行政职能的关系发生转变：党政关系；中央与地方、地方各级政府之间的关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系。第三节中国政府职能的定位中国政府职能的新目标模式：有限政府与有效政府重新处理政府与市场、企业、社会的关系一、服务行政：一个全球化趋势1.世界各国行政改革的新趋向：从管制行政到服务行政（1）管制行政：政府以管理和统治者的身份对公民进行管理和制约。其特征：政府与公民的关系不对等。政府职能无所不包。政府的行政方式以强制手段为主。（2）服务行政：新兴的政府行政理念。其组成：政府服务应以顾客或市场为导向。政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。政府的管理职能应是掌舵而不是划浆。政府行政中引入市场化模式。二、目标模式一：有限政府1.有限政府：政府在权力、职能和规模上受到来自法律的明文限制，能公开接受社会的监督和制约；政府权力和规模在超出法定界限时能够得到及时有效的纠正。无限政府是指政府自身在权力、职能、规模和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律和社会的制约的倾向。2.有限政府的特征：有限性：灯塔与渔船.合法性：警察的数目.法治性：依法限制.有效性：能干的政府三、目标模式二：有效政府1.有效政府：就是要使政府不断地适应生态环境发展变化的要求，不断满足社会不同的需要，提高政府管理的效率和效益。2.什么样的政府才是有效的——有效政府的制度构件有限政府；法治政府；分权政府；民主政府四、重新处理政府与市场的关系。1.市场失灵使政府的积极干预成为必要。市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。市场失灵的表现：宏观失灵——市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展；信息失灵——市场提供的信息不足公共失灵——市场机制无力于组织与实现公共产品的供给；垄断失灵——自由放任的市场竞争最终会走向垄断；外部失灵——市场机制无法补偿和纠正经济外在效应；分配失灵——市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两极分化；2、政府干预市场政府干预市场的前提－市场缺陷政府干预市场的作用－防止和纠正市场失灵政府在市场经济中的角色－市场规则的制定者；市场秩序的维护者；市场运行的调节者；市场活动的参与者；市场发展的规划者。3.政府失灵又决定了政府干预必须适度、有效。政府失灵，是指政府不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益。政府失灵的表现：内部性问题；政府某些干预行为的效率较低；政府干预易引发政府规模的膨胀；政府干预为寻租行为的产生提供了可能性；寻租（Rent-Seeking）是指个人或团体为了争取自身经济利益而对政府决策或政府施加影响，以争取有利于自身的再分配的一种非生产性活动。政府失灵还源于政府决策的失误；政府不干预、干预乏力或干预过度均在摒弃之列。现实而合理的政府与市场之间的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府的干预之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府干预之短，从而实现市场调节和政府干预的最优组合。五、重新处理政府与企业的关系管理理念上，从对企业管理向为企业服务转变。管理方法上，对企业从审批制向备案制转变。管理权限上，政府的行政权与司法权分离。政府与企业是建立在法律基础上的两大活动主体。企业对政府有完整的法律诉讼权。六、重新处理政府与社会的关系政府应该更多地为社会自治创造条件，培育社会自治的环境。政府应该退出很多领域，让社会实现自治。社会是指市民社会（又译公民社会），是指国家权力与市场经济之外的社会领域。市民社会两种分类：国家——社会两分法；国家——经济领域——市民社会三分法。非政府组织（Non-governmentalorganization）简称ＮＧＯ，指独立于政府之外、不以营利为目的的自愿者的组织。还有人称之为“非营利机构”，也就是ＮＰＯ（Non-profitableOrganization）或“志愿者部门”、“第三部门”、“公民社会”。在管理范围上，改变原来由政府包揽一切社会事务的做法，由社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。行政组织参考材料：国务院各部委及直属机构暨领导名单一、国务院总理：温家宝副总理：黄菊吴仪（女）曾培炎回良玉（回族）国务委员：周永康曹刚川唐家璇华建敏陈至立（女）国务院办公厅秘书长：华建敏二、国务院组成部门1、外交部15、劳动和社会保障部2、国防部16、国土资源部3、国家发展和改革委员会主任17、建设部4、教育部18、铁道部5、科学技术部19、交通部6、国防科学技术工业委员会20、信息产业部7、国家民族事务委员会21、水利部8、公安部22、农业部9、国家安全部23、文化部10、监察部24、卫生部11、民政部25、人口和计划生育委员会12、司法部26、中国人民银行13、财政部27、审计署14、人事部28、商务部三、国务院直属特设机构国有资产监督管理委员会主任：李荣融四、国务院直属机构1、海关总署10、国家林业局2、国家税务总局11、质量监督检验检疫总局3、国家环境保护总局12、国家食品药品监督管理局4、中国民用航空总局13、国家安全生产监督管理局5、国家广播电影电视总局14、国家知识产权局6、国家体育总局15、国家旅游局7、国家统计局16、国家宗教事务局8、国家工商行政管理总局17、国务院参事室9、国家新闻出版总署18、国务院机关事务管理局五、国务院办事机构1、国务院侨务办公室4、国务院研究室2、国务院港澳事务办公室5、国务院台湾事务办公室3、国务院法制办公室6、国务院新闻办公室六、国务院直属事业单位1、新华通讯社8、中国气象局2、中国科学院9、国家电力监管委员会3、中国社会科学院10、中国银行业监督管理委员4、中国工程院11、中国证券监督管理委员会5、国务院发展研究中心12、中国保险监督管理委员会6、国家行政学院13、全国社会保障基金理事会7、中国地震局14、国家自然科学基金委员会七、国务院部委管理的国家局1、国家信访局7、国家邮政局2、国家粮食局8、国家文物局3、国家烟草专卖局9、国家中医药管理局4、国家外国专家局10、国家外汇管理局5、国家海洋局11、国家档案局6、国家测绘局12、国家保密局参考材料：我国行政组织改革的状况及评析（1）第一次改革(1952-1956)建国后第一次较大规模的机构改革，以加强中央集权为中心。到1956年底，国务院机构总数达81个，形成建国以来的第一次高峰。（2）第二次改革（1956－1959）第二次较大规模的改革，以中央向地方下放权力为主要内容。通过精简和调整，国务院的机构总数减少到60个。（3）第三次改革（1960－1981）重新强调集中统一。1965年底，国务院机构达79个。“文化大革命”期间，政府机构发生了非正常变动，国务院机构合并为32个，达到建国以来的最低点。粉碎四人帮后，沿用并发展了50年代后期的机构设置。到1981年。国务院的工作部门增至100个，达到了建国后的最高峰。（4）第四次改革（1982－1985）改革的目的是放权，中央向地方分权，政府向企业分权。改革的主要内容是撤并机构、裁减人员，国务院机构减为61个。（5）第五次改革（1988－1992）以转变政府职能为关键，国务院各部委减至44个。（6）第六次改革（1993－1997）改革的关键是政府职能，改革的侧重点在政府经济管理部门。（7）第七次改革（1998）是在我国全面实行社会主义市场经济体制、实行经济增长方式转变、实行经济发展战略调整的新的历史条件下，集中进行的一次具有相当广度和深度的政府改革。机构、人员精简幅度大，国务院机构减为29个，人员精简50％左右。地方的机构改革表现出以下几个特点：一是没有统一的模式，各地因地制宜；二是改革阻力较大，转变职能进展较慢；三是逐步把非行政性单位与财政脱钩，走向社会化；四是下大力气精简人员。回顾我国历史上的行政组织改革，我们发现我国的政府改革形成了精简－膨胀－再精简－再膨胀的怪圈，具有反复性的特点，影响了我国政府改革的进程。另外，我国的行政组织改革主要集中在机构改革方面，属于以结构为中心的组织变革，而且在组织结构调整方面，主要涉及到机构的精简问题。88年后，我国的政府改革逐渐将重点转移到转变政府职能上来。因此，我国的行政改革存在的突出问题是改革缺乏全局性、系统性、前瞻性，改革的价值取向单一，改革的方式陈旧单调。第一节行政组织概述一、社会组织理论

社会组织是在一定的环境中，为实现其目标按照一定宗旨而建立起来，以协调人、财、物等关系，并具有特定的组织结构和活动方式的人群体系。其主要内容包括：任何一个（种）社会组织都要受社会环境的制约。所有社会组织都有其共同目标。任何社会组织都是多要素的集合体。组织的实质内容是组织机构之间、组织成员之间的责任、权力的分配。组织的灵魂（或称组织的核心）是组织成员的协作精神，即组织的凝聚力和向心力。所有社会组织都是一个动态的活动载体。现代社会任何一种组织都具备三种功能“聚集”功能，“转化”功能，“释放”功能，二、行政组织：系指为实现国家行政管理目标，在推行政务和管理社会事务中，依据宪法和法律，运用国家行政权力组织起来的社会团体，也是政府运行的载体。它包括三层含义：（1）从静态考察是指行政机构的设置和权责划分的组织实体。包括职能、管理权限、层次划分和管理幅度的确定、组织制度和规范的体现。（2）从动态考察是指行政组织功能的运行过程。行政组织是通过决策（计划）──执行──（指挥、协调、沟通）──控制──信息反馈──再决策的周而复始的组织行为活动过程所构成的运动整体。通俗的讲，就是一部由人与人所构成的结构严密，布局合理、责权分明、相互依赖、性能良好、关系协调、运转灵活的“大机器”。（3）从心态考察是指行政组织中人员的意志和智能的组合。行政组织是工作人员的责权观念、感情交流、思想沟通等心理活动所构成的集体意识、组织面貌、工作作风、服务精神及智能的结合状态，在组织行为学称为“组织气候”。三、行政组织的构成要素职能目标：是行政组织存在的基础，是行政组织的第一要素。行政人员：是行政组织的主体，一切职能目标归根到底都由相应的人员承担。制度要素：行政机构设置、职位配置、职权划分；规章、程序、准则物质要素，是行政组织存在和运行的物质条件。观念要素，组织观念、价值观念。四、行政组织的特征：政治性：主要表现在政治代表和政治维护两方面。社会性：表现在社会管理和社会服务两方面。权威性：表现在普遍约束和强制执行两方面。法制性：是行政权威性的基础，表现为行政组织自身的法制化和行政组织活动的法制化。系统性：具有系统的一般特征。五、行政组织（政府机构）的类型1、领导机关，是指从中央到地方中统辖全局的决策核心，是行政组织系统的中枢。主要职责是对辖区范围内的重大事宜进行决策并对执行决策实施监督。2、职能机关，是指在领导机关的统一领导下，负责处理辖区范围内某一方面专业行政事务的机关。具体职责是：依据行政机关的决策制定本部门的具体行动计划；作好决策与计划实施的思想、组织与物财准备；在决策和计划落实的过程中做好指挥、协调、监督等工作，保证工作任务圆满完成。3.辅助机关，在行政组织内部承担协助工作的机关。包括办公机关、信息机关。办公机关是协调行政首长处理日常事务的综合办事机构，其典型形式是各级行政组织所属的办公厅、办公室。主要职责是服务，即利用自身的枢扭地位为行政首长、行政人员的生活和工作服务，为上下级行政组织及其他的行政组织的活动提供服务。信息机关，指专门负责收集、加工、储存与传递人、财、物等各方面信息，为各类行政组织提供信息服务的机关。信息机关在现代行政组织系统中占有

极其重要的地位。4.咨询参谋机关，是指为行政领导机关和行政首长出谋划策，提供各种建议和方案的机关。基本职责是围绕领导机关和行政首长下达的课题开展研究，并针对有关问题出主意、想办法、提建议，供行政首长决断时参考、采纳。5、派出机关，指行政领导机关在辖区范围内依法设立的代表机关。基本职责是代表委派机关监督有关单位落实各项行政管理政策情况，处理委派机关授权处理的各项事宜。六、行政组织理论的发展（一）早期的组织理论

早期组织理论共同的特点是强调合理分工，层级节制，分层管理，目标一致，指挥统一，协调配合等，是从健全制度规范来研究行政组织。（二）行为科学的组织理论

强调组织中的人际关系，研究组织环境对个人的影响，使组织理论从注重制度规范的研究，转向着重组织中人际关系和人的行为的研究。（三）系统方法的组织理论

强调行政组织是社会的一个系统，具有整体性、层次性、相关性、适应性和目的性，是受社会、经济、文化等环境影响的生态系统。他们又认为行政组织是一个“输入”，“转换”、“输出”和“反馈”的动态系统。早期组织理论只侧重制度结构的研究，行为科学的组织理论又只注重组织中人际关系的研究，系统理论则从整体联系上全面研究行政组织，这为我们提供一个新的理论和方法第二节行政组织的结构与体制一、行政组织结构：是指构成行政组织各要素的排列组合方式，具体结构是指由横向上各职能部门体系与纵向上的层次体系交织而成的责权利网络体。1.行政组织的纵向结构（层级体系）

是指行政组织上下之间，按管辖地域大小或任务轻重而确定其权利和责任大小所构成的层级体系，即管理层次。例如，我国行政组织的纵向结构是中央政府—省—地市—县—乡五级（组织法规定四级）；又如，国务院—部委—司局—处—科五级划分层次的标准是根据其管辖地域范围，管辖地域越大，范围越广，则权力越大、层级越高；反之，则小。其形状就像一座宝塔，基层大、顶部小，从上到下，层层控制。管理幅度与管理层次的关系：

管理幅度是指行政机关或某领导人直接指导和指挥的下级单位和人员的数目。管理层次是指行政组织纵向结构的层级。

确定管理幅度和管理层次如下变量关系：

在被管理单位或人数不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。前者称“钝型结构，后者称“锐型结构”。管理幅度与管理事务难易程度有关。管理幅度同管理者水平和管理手段先进程度成正比。管理幅度同管理的机构或人员素质有关。不同管理层次和不同工作性质，管理幅度应有差别。2.行政组织的横向结构（职能体系）

是指同一层级中按其工作性质（或所管理的业务性质）不同，而所管辖的地域（或任务）相同的职能部门之间的排列组合方式。是行政组织之间的平行系统。我国行政组织横向划分的主要方法：职能部门化；区域部门化；行业和产品部门化

二、行政组织体制：是指制度化了的行政组织形式，即国家按照宪法和行政法规，通过法定程序建立的管理行政事务的整个组织结构形式和工作制度及管理方法。三、常见的行政组织体制的主要类型1.首长制与委员会制。（按行政组织最高决策人数的不同划分）（1）首长制即行政首长负责制，又称独任制。凡政府组织法定的最高行政决策权力和责任，赋予一人承担者，即为首长制。优点是事权集中，决策迅速，责任明确，指挥灵活，行动方便，易于保密。缺点是易形成个人独裁专断，主观偏面，造成失误，权力过于集中一人，不易监督，易营私舞弊。（2）委员会制，即委员会负责制，又称合议制。凡政府组织法定的最高行政决策权力和责任，赋予委员会集体承担者，即为委员会制。实行委员会制的行政组织，行政措施最终取决于委员会多数的裁决。优点：委员会制则具有集思广益，分工合作，集体负担工作的优点，便于发挥集体的智慧和力量。其缺点是：事权不专一，责任不明确，力量不集中，容易产生行动迟缓，效率降低，争功逶过，议而不决，无人负责，贻误时机的弊病。

2.层级制与职能制，（按行政组织内部各机构的职权性质和范围划分）（1）层级制，又称分级制或直线制。即将行政组织纵向分成若干层级，上下对口，上对下逐层指挥，下对上逐级负责。每个层级所管理的业务性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小。如我国丛省、市、县到乡等各级人民政府，就是一种层级制的组织类型。每一层级的政府均管理民政、财政、人事、文化、教育、卫生、城乡规划和经济建设等项工作，各层级的工作性质相同，但工作范围逐层缩小，呈上宽下窄的倒金字塔式。各个部门之间互不统属，每一业务部门只对它的对口上级负责，有关上级只对它的对口下级发布指令。层级制优点：指挥统一，步调一致，节制严明，相互衔接，行动迅速等。缺点：容易造成各级行政首长管辖过多，责重事繁，样样皆管，但样样难精，产生专断或草率的弊病；容易使各级行政领导陷入日常琐事而无暇研究重大问题；容易造成横向部门之间互相联系以及协调与合作的困难。（2）职能制，又称分职制或幕僚制。即将行政组织平行划分为若干部门，各部门之间相互关联，相互配合，都以实现行政组织的总目标为工作对象，每个部门所管业务性质不同，但其管辖范围却大体相同。如省政府分设若干厅、委、办（民政厅、财政厅、教育厅、人事厅、计委等）。这些部门的业务工作内容完全不同，但业务管辖范围大都属于全局工作的一部分。优点

：具有合理分工，相互配合，能减轻层级领导的负担，使其不致独任其劳，并能提高工作效率的优点。其缺点是：如果分工过细，容易造成部门主管过多，引起矛盾冲突，造成工作重复。3.

集权制与分权制，（按行政组织上下级的权限）（1）集权制，它是以上下级之间的权限关系为准则而划分行政组织的体制。即把行政权力都集中于中央政府或上级领导机关的组织形式。集权制优点：集权制具有政令统一，标准一致，力量集中，统筹全局，以及指挥灵便等优点。其缺点：是容易造成只顾整体而忽视局部，只顾整齐划一而忽视因地制宜的弊病；容易束缚下级行政组织的主动性和积极性，造成下级组织机关消极等待，一切听令行事和不负责任的弊病；容易形成上级机关专断和个人独裁。（2）分权制是指地方政府或下级机构，在其管理范围内有自主决定权，中央政府或上级机构在其权限内决定的事项不予干涉。优点：在于分权分工，分级管理，分级负责；因地制宜，因时制宜，应变能力强，能调动并发挥下级行政组织的主动性和积极性。缺点：但如果过度分权，则容易造成各行其是，政令不一，令行不禁，以及地方割据的危害。4.完整制与分离制，（按同一层级行政组织各部门所受的指挥和控制方式不同划分）（1）完整制指同一级的各个职能部门，均要接受同一个上级领导机关的统一领导的体制。其优点是：责权集中于一个层次的行政组织，能放在一个地区统一改革，统一指挥，协同作战，减少各组织之间冲突与摩擦。其缺点是权力过于集中于一个领导机关，易形成同一级政府首长个人专权和地方本位主义。（2）分离制，同一层级各个职能部门，分属两个以上的领导机关领导的体制，称为分离制。分离制也称双重领导。其优点是能防止领导权集中或某个行政首长专权，各个部门能够根据不同上级的指示，照顾各个方面的情况，因地制宜地贯彻国家政令，防止地方主义。其缺点是权力分散，形成政令不一，互相冲突。容易出现指挥失灵，下级组织无所适从。第三节我国的行政组织一、我国行政组织的层级划分

全国行政层级划分：中央政府（国务院）——省、自治区、直辖市——省辖市（市设区）、地区专置（省的派出机构）——县、自治州、县级市——乡（镇）。

国务院机构层级划分：部、委机构、直属机构和办事机构；部委机构和直属机构下设司（局）——处。

省、自治区、直辖市政府下设厅（局）——处——科。县级政府原只设科——股，现许多已改称局、处。二、我国行政组织机构的特点1．行政组织实行中央集权单一制的领导体制，全国行政机构基本上下对口，有利垂直领导。2．实行“条块结合”的双层领导体制。地方政府各部门既受当地政府直接管辖，又受中央及上级政府业务部门的领导和业务指导。

3．（过去主要以管理产品经济的方式设置机构，主管经济事务的部门占很大比重，一般约占60%左右。）机构设置分工过细，部门较多。

4．过去行政组织机构处在“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的不断变动状态。在1988年机构改革中，充分注意到了这些特点，并力图按科学的行政组织理论设立行政机构。三、行政组织建设的主要原则1、职能目标明确原则，在充分认识行政职能目标对行政组织结构的决定作用的基础上，适应行政职能目标的要求，建立并调整行政组织结构。2、完整统一原则。是指一个国家的政府的各层级之间，各职能部门之间形成一个完整统一行政体系。它要求做到：政府职能要完整统一；行政目标要完整统一；政府机构设置要完整统一；领导指挥要完整统一3、精干高效的原则

行政机构设置的数量、规模、领导班子、行政人员，都要力求精干，符合国家财政的担能力，以少量支出获取最大社会效益。它要求行政组织做到：行政机构要精简；行政人员要精干；办事程序要简化4、管理幅度和管理层次适度的原则管理幅度是领导者直接管辖的下属的数额。管理层次是组织系统中纵向管理的级数。管理幅度和层次适度，才有行政高效率。一般在行政组织的任务和人员不变情况下，领导者有效管理幅度与机构管理层次成反比。行政行的变化、领导者的素质、被领导的素质、信息沟通情况、规章制度健全情况等都会影响管理的幅度和层次。5、职责权一致的原则行政组织和行政人员在行政管理中，职务、职权、职责三者必须相称，才能做到在其位、谋其政、行期权、尽其责。岗位责任制有利于贯彻职权责一致原则。严格的监督考核、奖罚升降制度是贯彻职权责一致的保证。6、依法设置的原则行政组织必须在法定权限范围内依法定程序设置，具有合法性，才能发挥其功能。用法律手段管理政府工作机构设置，有助于精简机构，提高效率。第四节行政组织编制管理与改革一、行政组织编制管理1、行政组织编制管理的含义是指按照法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围，机构设置和人员配备等进行的管理。2、行政组织编制管理的意义（1）是建立精干高效的行政组织体系的重要前提；（2）是防止官僚主义，密切政府和群众关系的重要手段；（3）有助于节省国家财政开支二、编制管理的内容，原则和方法（一）内容：1、制定编制方案；2、确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；3、审批机构与人员；4、监督编制执行情况；5、做好编制统计；6、制定有关的编制法规。（二）原则：1、精简的原则－（1）精简机构，减少层次；（2）精简人员，实行合理定编定员。2、统一的原则－（1）统一领导，不得实行土政策；（2）统一职能；（3）机构设置要统一规定。3、编制立法的原则。（三）方法：1、行政方法；2、经济方法；3、法律方法。二、行政组织改革建国以来行政组织的历史沿革1982——2003五次大规模的机构改革我国政府机构存在的问题机构臃肿、层次过多、职责不清、相互扯皮、工作效率不高。（帕金森定律与彼得原理）政企不分，结构不合理，在职能上微观管理过多，宏观调控不力。政府干部增长过快，政府工作人员的素质和结构不适应经济的、法律的间接管理方式。1982年机构改革1988年机构改革这次改革着重于大力推进政府职能的转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。1993年机构改革1998年国务院机构改革国务院机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。根据改革方案，国务院不再保留的有１５个部、委。新组建的有４个部、委。更名的有３个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的４０个减少到２９个。1998年国务院机构改革的新特点

（一）与经济增长方式的转变同步（二）政府职能转变的幅度大（三）改革的力度大（1）国务院组成部门精简幅度大。国务院组成部门由40个减至29个，减量为11个，减幅为27%。精简幅度是1982年以来历次机构改革中比例最高的一次。（2）国务院行政单位人员精简幅度大。这次政府机构改革正在精简机关干部人数方面的目标是明确的，即将各级政府机关编制总数减少一半三年完成。这次机构改革计划减量16000人,即由31000人缩减到15000人左右,减幅50%,实际减幅47.5%。（四）与其他改革相配套

新一届政府同时提出了“一个确保、三个到位、五项改革”的任务，既确保国民经济的年增长率达到8%，通货膨胀率小于3%。国有企业改革、金融体制改革到位，粮食流通体制、投资融资体制、住房制度、医疗制度、财政税收制度实施改革，其中，政府机构改革是前提性的。1998年机构改革存在的问题经贸委职能的完整统一问题。人员分流问题2003年国务院机构改革方案改革后除国务院办公厅外，国务院由28个部门组成。这次国务院机构改革的主要任务是：

（一）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会。

（二）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。

（三）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会。

（四）继续推进流通管理体制改革，组建商务部。

（五）加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。

（六）将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。

（七）不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。第五章行政领导第一节行政领导概述领导的涵义及构成要素(一)领导的涵义领导不同于一般的管理，而是一种能影响别人去完成（实现）一定目标的管理活动。（二）领导的构成要素领导者、被领导者、作用对象和环境行政领导的涵义和主要特征（一）行政领导的涵义行政领导就是国家各级行政机关的行政领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政事务，进行决策、指挥、组织、控制、检查、监督等行政活动。1、行政领导者的职、责、权（1）职位职位的本意是指在团体中执行一定职责的位置。行政领导者的职位是指在行政机关中依法设立的担负一定责任并拥有一定职权的官职或工作岗位。这就意味着，职位有两个构成要素：责任和职权。职位的特征：①职位是以事为中心设置的，不因人而异；②职位是有一定数量限制的，法定、任务量等；③职位是相对稳定的，不随人走、不能随意增置；职位与职务的关系：职务是对人来说的，是指领导者就任某一职位后的身份和地位。（2）职责职责的本意是指分内的事（当然有另一种解释：未做好分内事而应承担的后果）。行政领导者的职责是指就任一定行政领导职务的行政领导者对其职务行为的承诺或某一行政职位负担的义务。行政领导者的职责：政治责任；对权力机关，对社会。工作责任；本职工作的具体要求。法律责任。对行使权力后果的法律承诺。（3）职权职权的本意是指为履行某一职位的职责而拥有的权力。行政领导者的职权是指就任某一行政领导职位的行政领导者，为履行其职责或从事其职务行为而拥有的支配力。行政领导的职权除应与职责相对称外，还必须由法律确认。行政领导的职权包括：执行权——执行人大、上级决议；决策权——行政管理决策、人财物组织；监督权——对下级、下属执行情况监督；协调权——协调各方关系；用人权——对下级、下属的任免、奖惩；职责、职位、职权三者的关系；职位是根本，依次产生职责、职权；三者互相对应，成正三角形。2、行政领导者的产生方式（1）选举制——即行政领导者是由被领导者或被领导者的代表选举产生。这种制度可以体现民意。注意：①哪些领导者需要选举？一般针对主要首长。②选举要有法律保障，要依法进行。真正体现民主。（2）任命制——也叫委任制。即行政领导者是由上级领导者或上级机关根据个人或少数人的意愿任命产生。这种制度有利于上下政令畅通。注意：①必须由有任命权的领导者或机关任命，需处理好任命权的问题。②要有必要的机制或制度，防止任人唯亲等弊端。（3）考任制——即行政领导者是由专门的机构根据统一、客观的标准，通过考试择优产生。这种制度可以体现公平竞争的精神。注意：①考试的内容要适当，标准要统一、客观。②要有考察配合。要根据考试和考察的结果择优选定领导者。（4）聘任制——即行政领导者是由主管领导采用聘用的方式产生。这种制度有利于调动被聘用者的积极性。注意：①必须有明确的聘用目标和考核。②防止短期行为。一般来说，除选举制外，其它几种制度应结合使用。（二）行政领导的特征1、统一性首先，行政领导是整个国家机器正常运行的核心部分。一般行政机关的职位数占整个国家机关职位数的80％。（机构的统一）其次，行政领导是国家管理活动中最具有直接性、时效性的活动，对国家、社会的各类问题，包括突发事件要迅速有效地作出反应。因此行政领导活动必须具有高度的统一性，统一政令、统一行动。2、执行性一是国家行政机关在整个国家机关中是居于行政执行的地位，因此行政领导具有明显的执行性。二是政党政治时代，国家政权由执政党掌握，因此国家行政机关必须执行执政党的决定，接受执政党的领导。第二节行政领导的基本职能一、决策职能决策是指行政机关和行政领导者为了执行党和国家权力机关的决定、规定、任务，结合本地区的实际情况，确定本地区的发展目标并拟定出实现这些发展目标的实施方案。行政机关级别和行政领导者职位越高，其行政决策的范围就越大，对决策所负责任也越大。为了保证行政决策活动的正确性、可行性，必须实现决策活动的科学性、民主性。必须做到以下：（1）目标明确；（2）有预见性；（3）遵循科学决策程序；（4）发扬民主，听取群众、行政人员、专家学者的意见；（5）统筹兼顾。二、计划职能制定计划、规划目标也是行政领导不可缺少的一项重要职能。通过制定计划，可以使整个组织目标正确并集中，也为组织提供了一个考核、检查工作的标准。行政机关的计划，从层次上可以分为宏观、中观、微观三类，从时间来分，可以分为长期、中期、短期三类。制定计划必须遵循几个原则：（1）必须从本地区、本行业实际出发，具有可行性；（2）计划尽量周到细致；（3）计划要有弹性，要留有余地。三、组织职能这是行政领导者为了执行规划根据任务进行的具体组织建设，如设计组织、选用人才、分配任务、授予权力、制订规章制度等。组织建设有三方面的内容：一是合理设置机构，并进行科学定编；二是制定出保证机构正常运转的规章制度；三是选用人才，将合适的人安排在适合他能力和特长的岗位上。（1）政府机构设置应遵循职能原则，机构设置、人员编制必须遵循精干、合理高效的原则；（2）必须制定规章制度，使各级行政组织有章可循；（3）选用人才，领导者必须明确每个工作单位的基本职责和完成这一职责必须具备的条件，同时要熟悉每个工作人员的专业、特长、能力、兴趣、爱好、个性，使每个人都能分.配到最合适的工作岗位以充分发挥其聪明才智。a,全面考察人的素质，不能求全，也不能只强调一个方面，防止“能人变罪人”；b,要注意整体组合要求，要根据任务性质，选择完成任务所必需的各类人才，并注意整体组合要求。(team-workspirit)。四、协调职能行政协调是调整行政管理系统内部各个方面的关系，明确职、责、权范围，使各部门紧密合作，互相配合，和谐运转，发挥整体行政功能，实现行政目标的方式。行政领导协调活动的内容主要有两个方面：(1)各种决定的协调。即决策工作协调。（2）各种活动协调。行政协调的范围包括：（1）行政机关内部各部门之间和各部门成员之间的协调。（2）上下级行政机关之间的协调。（3）行政机关与各协作单位之间的协调。行政协调的方式有：（1）正式的沟通、协调方式，如通过指示、命令、意见。（2）非正式的沟通、协调方式，如利用交谈、聚会、宴请等。五、监督职能监督即检查和督促。行政监督的主要内容有：（1）是否真正执行了政府计划、目标、任务；（2）政府的计划、目标、任务是否正确，是否符合实际，有无修正的需要；（3）行政机关及其行政人员是否依法行政，执行国家政策、法律和法纪的精神；（4）行政人员进行行政管理活动的方式方法是否科学；（5）检查、考核工作人员的工作实绩。第三节行政领导的方式、方法和艺术一、行政领导方式（一）按行政领导者运用行政权力的不同方式或程度分类1、专断式领导方式——又称独裁型、集权型领导方式。指领导权（决策权）高度集中于领导者手中，被领导者完全处于被动地位。表现在：①领导者独自进行决策，不听取下属意见；②下属不了解决策的意义和目标，只是严格奉命执行，且无回旋余地，不得辩解；③领导者亲自对下属的工作进行监督和评价。专断型领导的思想是“民可使由之，不可使知之；惟我独尊，舍我其谁”。其好处是决策快，适用于重复性、例行性的任务和紧急情况。2、民主式领导方式——又称参与型、分权型领导方式。指领导权（决策权）并非集中于领导者一人，而是吸收下属参与领导（决策）。表现在：①决策充分听取下属意见，民主讨论后进行决策；②执行时采取分权的方式，给下属相当的自主权；③对执行的监督也交由下属，通过民主评议方式进行。民主型领导的思想是“群众是真正的英雄；集思广益”。其好处是可充分调动下属的积极性。适用于内容复杂、改革创新的任务。3、放任式领导方式(行政领导者不把持领导权，没有严格的规章制度和明确的分工负责，领导者比较放手地由工作人员凭其自己地责任和能力进行工作，只在出现问题时，领导才出面帮助解决。)——又称放手型、无为而治型领导方式。指领导者很少进行决策，只负责必要的协调工作。表现在：①领导者只规定重大原则，一切决策由有关下属自己进行；②给下属完全的自主权去执行决策，领导者只做必要的协调工作；③对执行的监督评价也由下属自己进行。放任型领导的思想是“无为而为是为也；最好的管理就是不管理”。其好处是可以给下属以充分的展示空间。适用于研究性、开发性的任务。（二）按对行政权力控制的程度分类1、集权式领导方式2、分权式领导方式3、均权式领导方式（三）按行政领导者指导工作的重点不同分类1、重人式领导方式，以人为中心——这种领导的思想是：人是第一位的、最重要的。只有人的身心愉快，才能产生最高的效率。因此，①在领导中特别注重尊重员工的人格，注意鼓舞员工的情绪（士气Morale）；②给下属应有的自主权，发挥员工的积极性、主动性和创造性；③注意改善工作环境，使员工舒适地工作；④关怀员工生活，给予员工合理的待遇；（5）注重建立平等、融洽的人际关系。2、重事式领导方式，以事为中心——这种领导的思想是：完成任务、实现目标是第一位的、最重要的。只要为了完成任务，可以采取一切手段。因此，①在领导中只考虑任务，其他一概不考虑；②管理中采用严格的规章制度，对每个员工规定严格的责任；③仅以完成任务的情况来考核、评价员工的好坏，并据此进行奖惩；④对员工比较严厉，不考虑员工的个人情感；⑤除了工作上的关系之外，不注重培养平等、融洽的人际关系。3、人事并重式领导方式，人事并重——这种领导的思想是：人和任务同等重要，二者不可偏废。只有充分发挥人的积极性、主动性和创造性，才能完成任务；只有给人以恰当的任务，才能发挥人的积极性、主动性和创造性。因此，①在领导中注意考虑人的因素，使人与事（任务）相当；②给下属一定的自主权，使下属能够展示自己的才能；③管理中既有严格的规章制度，又有较为细致的思想工作；④对员工的评价既要看其完成任务，又要考虑其他因素，并且在奖惩中以奖励为主；⑤注意培养平等、融洽的人际关系，但不能为此影响任务的完成。参见美国得克萨斯州大学行为科学家布莱克和默顿的管理方格理论。二、行政领导方法（一）群众路线法（能保证科学决策和克服官僚主义）（二）调查研究方法（三）矛盾分析法（四）现代科学方法三、行政领导艺术（一）处理事的艺术处理事的关键是要当机立断，该办的能办的事，立即就办，不该办的不能办的事也应采取果断措施立即停办。（二）处理人的艺术1、关心人、了解人、尊重人。2、对己严、对人宽。3、知人善任。4、善于处理人与人之间的矛盾。（三）掌握时间的艺术1、有计划地安排好时间。对所要做的事情按照轻重缓急订出年度、季度、月份工作计划和日程安排。2、学会节省时间。3、开好会议。第四节行政领导者的素质及群体结构一、行政领导者的基本素质（一）思想素质和政治素质（二）业务素质（具有专业知识和管理才能）（三）其他素质（身体、气质、意志、想象力）（四）组织领导能力和管理能力1、计划和决策能力；2、组织、协调和指挥能力；3、创造能力（创造性地将国家方针政策与本地区实际相结合，制定出本地区的发展目标，加速改革开放和建立社会主义市场经济的步伐）；4、应变能力；5、处理人际关系的能力。二、行政领导班子的合理结构（一）具有丰富全面的知识结构（不同层次、不同门类的、懂得各种知识的成员组成领导班子）（二）具有较高的专业知识（业务专业特长和精通分管专业的管理知识）（三）具有较强的能力结构（观察能力、思维能力、研究能力、创造能力）（四）具有合理的年龄结构（老、中、青相结合，并以中年为主）（五）具有良好的气质结构（性格、气质、兴趣、意志、风度、风格）。案例三：行政领导者必须具备哪些素质?某市向全国公开选拔副厅（局）级领导干部，要求：（1）思想政治素质好。具有履行职责所需的理论水平和政策水平；坚决贯彻执行党的基本理论、基本路线和各项方针政策。努力实践党的宗旨、密切联系群众；事业心强，有强烈的改革意识和开拓进取精神；作风民主，顾全大局，清正廉洁，并有实绩。（2）具有拟参选职位所必备的专业知识和工作经验，有较强的宏观决策能力和组织协调能力。（3）现任正县（处级）职务并任职2年以上，现任国有特大型企业中层正职、国有大型企业厂级副职、国有中型企业厂级正职并任职3年以上。获得博士学位的海外留学人员，不受本款任职资格条件限制，但应有3年以上工作经历。（4）年龄在45周岁以下，具有大学本科以上学历。（5）身体健康。特殊要求：（l）报名参选市广播电视局副局长职位的人选应是中共正式党员。（2）报名参选市第三人民医院院长职位的人选应具有本专业副高级以上专业技术职称。（3）报名参选市对外贸易经济委员会副主任、市政府外事办公室副主任和市旅游局副局长职位的人选，应具有较好的外语基础。笔试：笔试分公共科目考试和专业科目考试，采用闭卷方式进行。公共科目考试内容包括政治、经济、法律、管理、科学技术及历史、国情国力、公文写作处理。专业科目考试内容包括拟选职位需要的专业基础知识、专业管理知识和专业政策法规。笔试成绩为公共科目和专业科目考试的得分之和。根据笔试成绩，按拟选职务l：5的比例，从高分到低分确定面试人选。面试：由有关领导和专家学者组成面试评审委员会，采取演讲答辩方式进行面试。评审委员会根据面试人员演讲和现场答辩情况，综合考查其逻辑思维能力、语言表达能力、计划能力、决策能力、组织协调能力、人际沟通能力、创新能力、拟选职位需要的特殊能力以及气质风度、情绪稳定性、自我认知等个性特征。面试结束后当场公布成绩，并根据成绩按拟选职务1/2的比例，从高分到低分初步确定考查对象。案例思考：（1）通过对案例的分析，你认为行政领导者必须具备哪些素质？（2）领导班子的合理组合应注意哪些问题？从案例材料中分析说明该市公开招考副厅（局）级干部能否达到这些要求。第六章行政决策学习本章重点掌握：行政决策的程序与方法、行政决策体制。第一节行政决策概述一、决策和行政决策的含义（一）所谓决策，从广义上讲，就是作出决定，即人们为实现一定的目标，所作的行为设计及其抉择。从狭义上讲，决策就是决定政策和策略，是社会组织为实现某个目标，制定行动方案并加以优化选择的过程。（二）、行政决策的概念行政决策：指国家行政机关或行政首长，依据法律和政策及社会发展的需要，为达到某种行政目的而制定并选择行动方案的过程。二、行政决策的特点从决策主体看，只有掌握国家行政权力的组织和代表这些组织的个人，

才能成为行政决策的主体。从决策内容看，行政管理内容的复杂性决定了行政决策内容的广泛性从决策作用看，行政决策以国家权力为后盾，具有强制性的约束力从决策依据看，依法行政是行政管理的根本原则，

从而决定了行政决策具有很强的政策规定性。从决策目的看，行政是为社会提供公共服务，虽然也讲经济效益，

但更注重社会效益，所以，行政决策不直接以营利为目的。从决策性质上看，行政决策属于政治范畴，具有鲜明的政治性。三、行政决策在行政管理中的地位和作用

行政决策在整个行政管理中处于核心地位，具有十分重要的作用。具体体现在：（1）行政决策是行政管理的前提和依据。没有行政决策，行政管理的其他各项活动和管理环节就没有方向，没有现实的任务和明确的目标，也就失去了开展的前提和依据。（2）行政决策贯穿于行政管理的全过程。在行政管理实施和执行过程的每一个环节中，都存在如何加以实施和执行的问题，也就是说，行政管理全过程的每一个环节都需要决策。（3）行政决策从根本上决定着行政管理的成败。行政决策的成功，是行政管理最大的成功；行政决策的失败，是行政管理最大的失败。四、行政决策理论研究的发展和决策模型（一）理论研究长期以来，以古德诺、怀特等阐发德“政治——行政”二分法占据了政府管理思想的支配地位，他们仅把政府管理看作一种技术性活动，与国家的政治和决策无缘。1937年，美国行政学家古立克在《组织理论》一文中，提出了决策是行政的主要功能。1938年巴纳德发表《经理的职能》，较早地提出了决策是管理工作重要内容的命题。西蒙的决策理论。

在继承和发展巴纳德行为主义和系统论的组织观和决策观的基础上,西蒙于1947年发表《行政行为——行政组织中决策过程的研究》一书,首次把决策范畴引入行政学.提出“决策管理的心脏：管理就是决策”为著名命题,并对决策中组织影响作了详细的说明,完善和发展了古典的和行为主义的组织理论从而冲破了"政治—行政"二分法的思想樊篱.把整个政府管理活动看作是一系列决策行为构成的决策过程.（二）决策模型行政决策的分析模型1．理性决策模型这是诺贝尔经济学奖获得者、美国行政学家H．A．西蒙首创的一个分析模型。作为决策理论研究开创者，H．A．西蒙的概念体系的一个核心部分，便是把“过程”的观念引入决策研究之中。西蒙认为一个理性的决策过程包括四个主要阶段：找出决策的理由；找到可能的行动方案；在各个行动方案之间进行选择；对已进行的抉择进行评价。具体地，西蒙把决策过程分为四个阶段：第一阶段——探查环境，寻找达成决策要求的条件，称为“情报活动”；第二阶段——创制、分析可能采取的行动方案，称为“设计活动”；第三阶段——从可以利用的方案中选出一个可行的、合理的方案，作为行动的准则，称为“抉择活动”；第四阶段——对过去的抉择进行评价，称为“审查活动”。西蒙指出，一般地说，“情报活动”先于“设计活动”，“设计活动”又先于“抉择活动”，所以可以构造一个基本的过程序列：“情报活动→设计活动→抉择活动→审查活动”。但是，另一方面，阶段循环比这种循环序列要复杂得多，决策的每一个特定的阶段，其本身就是一个复杂的决策过程。例如设计活动可能需要新的情报活动；而任何阶段中的问题又会产生出若干次要问题，这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择的阶段。也就是大的循环圈中包含小的循环圈，小的循环圈包含着更小的循环圈。然而，随着组织决策过程的展开总的情报设计、抉择活动还是能够分辨出来的。他还指出，决策结果的执行活动，仍然可以看作政策制定活动的构成部分，不仅执行过程是政策实现它的社会功能的必要条件，执行活动本身不过是更详尽的、细节性的决策活动，使执行政策和制定政策的活动很难加以区分。2．系统分析模型一政策为系统的产出这是美国政治学家D.伊斯顿所提出来的一个决策分析模型。他针对传统政治学单纯的从制度的静态分析进行研究所存在的问题，提出动态的、研究政府运行过程的政治系统论。他认为，政治系统指相对关联的结构与过程所形成的团体，其功能在于为某一个社会提供权威性的价值分配。作为一个系统，它为了适应外在环境所产生的环境压力，必须随时采取对应措施，作成必要的决策；环境中所产生的影响政治系统稳定的压力为投入；环境则指被界定的政治系统的界线之外的任何条件或情境；政治系统的产出是系统的权威性价值分配，以及这些分配所构成的公共政策。系统分析模型描绘公共政策为政治系统的一种产出。系统概念的内涵，为社会中一套可认明的制度与活动，其功能在于将需求转换成权威的决定，这个决定需要获取全社会的支持。同时，系统的概念也蕴含着：系统的要素是相互关联的，可以不断地反应环境的压力，因为系统为了生存不得不适应环境的各种变迁。总之，伊斯顿的系统分析模型，从一个动态的视角，生动地描述了涉及政治决策过程的各种因素，即系统、环境、需求与支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，并且描述了这些因素在整个政治运行过程的位置，为科学地认识政治过程提供了一套有效的概念工具。但这仅仅是一个初步的模型，有许多问题尚没有得到正面的回答。3．渐进决策模型这个模型是由美国政治经济学家C．E．林德布洛姆对H．A．西蒙等人的理性决策模型作了挑战性的批评后，所提出的解决方法。他认为，政策的制定只是根据过去的经验，经由渐进变迁的过程，而达成共同一致的政策。政策制定过程一般都是以现行政策作为一个基本方案，与其他的新方案相互比较后，做出哪些现行政策应修改，或应增加哪些新政策的决策。这里所说的所有的其他方案，都是对现行政策所作的小规模的或大规模的调整，或者两者综合进行。因此，决策者并不调查与评估全面的政策方案，只着重于那些与现存的政策具有渐进差异的政策方案；他们只考虑有限几个政策方案，而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。决策者在决策过程中仅作边际性的调整，问题的解决在于边际的比较，决策抉择于边际，并不全盘考虑每一项计划或每一个方案。C．E．林德布洛姆认为，政府决策过程为渐进调整过程的根本原因在于：(1)社会由不同的阶层，甚至不同的种族所组成，不同的团体，各有不同的目标和政策要求，因此，在多元的社会环境之下，政府为维持社会稳定，获取政策支持，通常希望保持现行的计划，而不愿意从事全面性的政策改革，因为它虽然可能促成特殊的社会目标，但相对地也要付出可观的代价。(2)之所以运用渐进调整的策略，还是政治上的权宜之计。通常在政策过程中，争论中的项目，若只限于增删预算，或修正现行计划，决策者较易达成协议；反之；在重大的政策变更之际，引起极大损益的政策决定之时，容易引起决策者之间的冲突。既然每年通过的新计划或政策，会引起严重的政治紧张，则过去成功的政策，在未来几年因此将会维持下去，除非发生大幅度的政府改组。可见渐进决策在化解冲突、维持稳定和维护政治系统方面，居于不可或缺的地位。(3)政党与政治领袖对于基本国策的看法是一致的，当他们在竞选或争取选票以及其他争取公民支持的时候，仅对每项政策提出渐进的修改而已。这是资本主义国家，也是社会主义国家的事实。所以林德布洛姆的渐进模型既是作为策略提出，又是对政治现实的描述。(4)转轨的困难。现行计划可能已投入巨额的资本，因而排除了任何根本上的变革。这些投资有的是经费、建筑物，或其他现款的项目；有的是心理性向，行政惯例，或组织结构，因此，实际的决策情况，并非审慎地考虑全部的政策方案，而只检讨不致造成自然、经济、组织与行政失调的方案而已。(5)技术上的困难。决策者并没有足够的时间、智慧或经费，用以调整所有的政策方案。虽然科学技术充分发展，人们对自然和社会发展仍未具有充分的预测能力，以了解每一项政策方案的将来的后果。何况，决策者处在那么多不同的政治、社会、经济和文化价值交互作用的情境下，实在无法预估每一项政策方案的成本与利益。林德布洛姆的渐进思想，作为一种有影响的观点，确实为我们提供了许多有价值的观念。但它也具有许多的困难，在一个稳定水平的社会里，这个模型的效度相当高；反之，在急速变迁的社会里，渐进变迁便不能满足各种社会主体勃发的新需求。另外，渐进模型一味地企图化解冲突，维护现状，对于社会革新则显然无能为力，反映了一种消极的保守倾向。4．团体决策模型这是美国政治学家D．B．杜鲁门提出的一个决策分析模型。他的观点集中反映在1971年出版的《政府过程》中。团体决策模型的基本命题：团体间的交互影响为政治活动的中心事实。一般而言，具有共同利益的个人，均正式或非正式地结合成某一个团体，以便向政府提出他们的需求，这种利益团体的存在，乃是政治生活的主要特征之一。所谓利益团体，指具有共同态度的团体，向社会中的其他团体提出主张，其目的在于建立、维持与增进共同态度所蕴含的行为模式。当利益团体向政府任何机关提出这个主张时，它就是政治性的团体了。个人在政治上如要有其重要地位，就必须代表团体利益而行为，因此，团体便成为个人与政府间的重要桥梁。政府决策过程实际上是团体间争取影响政策的过程，在这种影响之下，政策便成为各种团体之间竞争后所造成的均衡。这种均衡取决于各个利益团体的相互影响力，一旦这种影响力的格局发生变化，政策便可能随之改变。团体影响力的大小取决于以下诸因素：成员的多少、财富的多寡、组织能力的强弱、领导能力的高低、与决策者的接近或远离以及团体内部的凝聚力等。杜鲁门指出，在团体影响的政治运行机制中，政治系统的主要任务应该是建立团体竞争的规则、安排妥协与平衡利益、制定政策用以规定妥协的方式、执行妥协以解决团体间的冲突。另外，比较有影响的决策模型还有拉斯韦尔所描述的模型、德热对理性过程模型和渐进模型进行综合所提出的综合决策模型，以及戴伊在《民主政治的讽刺》中所提出的精英决策模型等等。这些模型在一定意义上为我们理解理论决策过程提供了有效的手段。但是，这些模型所依据的基本上局限于西方发达资本主义国家政治运行实践，尤其是美国政府的决策模式，它们的理论普遍性因此受到影响。而且，它们都只从