水利建设项目重难点分析及对策

水利建设项目跟踪审计有别于一般的审计活动，它是绩效审计运用于水利建设项目的一个新的切入点，即以绩效的视角审计项目实施全过程的所有技术经济活动，是全面，综合的审计。按照水利项目建设程序，跟踪审计大致包括前期决策审计、设计工作审计、前期招标投标审计、项目合同审计、施工进度审计、质量控制审计、资金运用审计、竣工验收工作审计、投资人运行情况审计等主要内容。一、当前水利建设项目跟踪审计工作实践中的难点2.1跟踪审计介入较迟按照跟踪审计本来的内涵，审计应贯穿建设项目全过程。当前，由于体制、机制等多方面原因，水利建设项目的跟踪审计一般都在可行性研究、立项、初步设计、概算批复等一系列前期工作完成、工程实际开工后才开始实施。本应是全过程审计的跟踪审计，实质上变成对概算执行情况的审计。考虑到当前的现实情况，对一般的建设项目，选择这样的介入时机实施跟踪审计也是可行的，但水利建设项目建设模式有其特殊性，跨越前期决策审计、设计工作审计、资金筹集过程审计而直接进入建设阶段的跟踪审计显出其滞后和薄弱。长期以来，水利建设项目大多由各级政府水利部门及其下属单位承担建设和管理双重职能，早些年水利建设项目实施过程中普遍采用按概算投资包干模式，后来财政部门规定取消投资包干，改为据实列支。但水利建设项目的投资控制基本上还是以概算口径为依据，因此，水利建设项目的概算非常重要，它不仅是投资控制的依据，一定程度上已经决定了大致的实际建设成本。在概算审计实践中时常发现，部分水利建设项目概算批复的部分费用有不尽合理之处，如概算独立费用中一些设计、管理、咨询，审查性质的费用按湖北省编制规定计列，不一定符合国家的有关政策法规；一些费用重复计算，计列依据不充分；一些费用按编制规定有上浮系数或在一定幅度内取费的，概算基本上按上浮系数计算、取高限；部分项目概算编制方式变动导致概算费用偏大等等。由于跟踪审计没有介入项目前期工作，审计发现问题时，概算已经批复，更改很困难，只能对概算实际执行的合规性进行审核，审计的效果和力度都大大减弱。2.2水利建设项目长期沿用的一些习惯做法给跟踪审计带来困难跟其他行业的建设项目相比，水利建设项目长期以来有一些不同的习惯做法。如水利建设项目设计等前期工作的招标，由于体制、观念等原因，客观上市场竞争也不够充分，多年来进展缓慢。至今，水利建设项目的可研、初步设计、施工图设计等仍采用直接发包的形式，实际实施中又时常发生设计合同签订滞后，部分设计分包，转包现象，设计合同管理不规范等情况。又如，许多水利建设项目设计、管理、监督等单位都同属水利行业，有的虽然从法律意义上已经独立了，但长期形成的历史渊源并不会一时消退，仍然脱不开“体制内循环"的诟病，因此，在水利建设项目各环节收费、取费时容易形成高套高取、平衡各方利益现象。这些情况都对跟踪审计的实施形成一定的制度障碍。此外审计实践中还发现，水利建设项目配套工程、影响工程的施工单位大多由当地水建公司、工程公司中标实施，有地方保护主义和维护部门利益倾向的嫌疑，但施工招投标手续完备，审计对此很难定性和处理。2.3隐蔽工程多，土石方工程量大，投资控制和质量控制存在难度对于跟踪审计的建设项目，在业主跟施工单位签订的施工合同中往往载明最终结算价以国家审计机关最终审核价为准，这样工程造价的审查就是水利工程审计的重中之重。但水利工程大部分都是隐藏工程，在初验后的试运行阶段，已经过水，对于隐蔽工程的工程量无法用肉眼观察和实地测量，对工程造价的审核主要通过验证计量支付和工程签证的合法性、真实性、规范性、合理性来核定，虽然计量支付和工程签证必须同时具备业主、监理、承包方三方签章，但仅凭资料实现投资控制还存在一定的审计风险。水利建设项目中地质复杂，土石方工程量大，土方变更多，对于土石方工程量的审核需要综合考虑以下问题：将土方工程定为总价承包项目是否合理？设计单位将图纸量乘以综合系数放大后作为施工单位承包址是否合适？如果按实计量，结算工程量是否应控制在原始地形线和设计开挖轮廓线内？结算工程量的计算是否与土石方分界、断层带、夹泥层、破碎带现场确认的高程、边界、桩号一致，与回填混凝土的计量是否一致？对土石方超挖量是否应该计量？等等，审计实践中这些问题出于其不确定性和复杂性，往往与业主、监理、承包商分歧最大，需要反复交流沟通，给审计带来一定难度。2.4审计人员单一知识专业结构较难适应水利跟踪审计项目的综合性审计要求水利工程审计是一门涉及法律法规、财务、设计、施工、造价、监理等各领域的综合审计，水利工程跟踪审计对审计人员的要求较高。在对项目前期阶段的审计中，不仅要求对项目从立项、报批、设计、概算各个环节的合规合法性进行审计，还要求通过分析绩效对项目决策阶段各环节的效益及可能的风险做出审计判断；在工程建设成本形成期间，通过对人工，材料机械费等其他费用进行跟踪监控，及时督促被审计单位发现纠正损失浪费问题，并根据整改结果对项目执行者经济责任的履行情况作出评价：“在单项工程结算环节审计中，不仅要核实单项工程结算的真实性，还要进一步核实建设项目在建设全过程中实际发生的全部建设投资支出，核实各项结余资金和预留资金的合理性，为评价项目整体效益和效果提供依据。目前，由于客观条件限制，水利工程跟踪审计中配备的审计人员还不能完全适应工程建设项目的综合性审计要求，财务审计人员侧重于财务合规性审计，工程审计人员偏重于造价审核，对工程项目管理缺乏相应的知识与经验储备，容易忽略工程建设管理流程中存在的问题，甚至做出不全面，不恰当的审计结论，导致审计风险。另外由于我国建筑市场及配套的管理法规，政策尚不健全，各种监督制约措施、力量较分散，且缺乏统一规范，实际运用中往往还因行业的不同引用依据的不同等产生矛盾，也给审计发现问题和定性处理带来困难。3进一步做好水利建设项目跟踪审计的对策建议3.1在建设期各阶段选择适当的审计介入时间在项目前期要尽可能地将跟踪审计介入时间提前，从项目绩效审计的影响程度上分析，开工前的投资决策和设计工作的审计非常关键，因此审计邢门和水利建设部门应尽可能地协调各方关系，将审计关口前移，以实现跟踪审计的监督服务功能。建设期的审计时间应把握两个关键点；一是隐蔽工程封闭之前，二是工程主体尚未结束之时。在隐蔽工程封闭之前实施审计，可以保证与隐蔽工程相关的验收资料的真实性和准确性，避免事后审计因资料不实而导致审计工作的被动。在主体工程尚未结束之前进行审计，可以深刻感受施工现状，增加对工程整体的感性认识，同时对工程的真实性可以进行有效核实。因此定期进行的跟踪审计应综合考虑审计时间的选择。3.2加强对内部控制制度的审计目前对水利建设项目建设管理的跟踪审计应注重对内部控制制度的全面有效审计。审计可分层次进行：第一层次是对经常责任制的控制，包括招标投标责任制、项目法人责任制、资本金责任制，建设监理责任制和合同管理责任制等。第二层次是项目建设程序控制，主要为建设全过程的进度控制、质量控制和投资控制等相关内容。第三层次是现场控制，即现场计量签证控制、设计变更控制、授权控制等。通过对三个层次全面的审计、评价，确认其内部控制制度是否健全和有效，寻找内部控制中的薄弱环节，通过促进建设单位制度建设，打破固有模式限制，规范建设行为，提升管理水平。3.3注重审计方法，突出重点，抓大放小一是对于水利工程首先找好关键点控制，明确主体工程、隐蔽工程及现场无法恢复的部位为工程的关键部位，对关键部位采取投资控制和质量控制并重的策略。二是审计人员在对现场控制内控制度审核的基础上，还要深入工程施工现场进行符合性测试，确有必要和条件允许下借助摄影、摄像手段取得原始证据。对土石方、桩基、底板基础、挡墙基底、清崇换垫，软基处理等易产生变更的项目，要通过详细的原始资料判断变更的真实性和计量的准确性。三是注意与建设单位、施工单位、监理单位的沟通。跟踪审计要求高，次数多，审计的覆盖面和深度都大，容易引起被审计单位的反感和抵触情绪。审计人员特别要统一思想准确定位，以发现问题、指出问题为主，而不要代替对方行使管理职能，充当指手画脚的"婆婆"角色。同时，在审计过程中应尽量与各方多沟通，让对方了解跟踪审计的目标，取得理解与信任，遇到分歧时注意拓宽思路，寻找多方支持依据，也要对被审计单位的困难充分尊重理解，使审计工作顺利开展。3.4建立专家引入机制，提高审计水平针对绩效审计项目审计人员的专业判断水平不能满足审计需要的矛盾，