非营利性民办园的困境与出路

引言2016年11月7日新修订的《民办教育促进法》规定民办学校可以自主选择成为非营利性或者营利性民办学校,这标志着民办教育正式进入营利性与非营利性分类管理的时代。2018年印发的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)强调,截至2019年6月底,各省(自治区、直辖市)要制定民办园分类管理实施办法,对现有的非营利性民办园或者营利性民办园的分类登记。《若干意见》的规定表明未来民办园的办园体制将按照营利性民办园和非营利性民办园的走向,至此,我国民办园的发展掀开了新的篇章。2021年修订后的《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》),规定民办学前教育机构在招收学生、土地政策、教师配备、教职工待遇、教师权利等方面,与公办园享有同等待遇;同时增加了一系列针对非营利性民办学校的详细规定,包括非营利性民办学校的设立、组织、财务管理、管理监督、奖励等方面的要求。相较于之前不断修订的《民办教育促进法》,涉及非营利性民办学校的相关规定在此次《实施条例》中的比重大幅增加。由此可见,中共中央国务院、教育部强烈关注并大力支持非营利性民办园的发展。自此,非营利性民办园开始登上学前教育的舞台,成为社会大众讨论的热点和关注的焦点。基于这一发展现状,我们需要探讨非营利性民办园从何而来?非营利性民办园的本质是什么?从国务院最新修订的《实施条例》中我们可以窥探出非营利性幼儿园发展存在哪些问题?针对这些问题,结合我国国情,我们又该如何提出有效性的对策和建议?一、非营利性民办园的意蕴阐释一项创新制度的实施,只有于法有据才能获得社会认可,政策的目标和价值才可能更好地实现。大家对非营利性民办园的集中讨论是从颁布《民办教育促进法》和《若干意见》后开始出现的,民众对此存在较多争议,这些声音的背后反映出非营利性民办园还存在很多现实的问题。因此,只有明晰非营利性民办园的内涵,认清非营利性民办园对我国学前教育发展的显著优势,才能为后续深入推进民办学前教育改革打下基础。(一)非营利性民办园的内涵分析在我国,2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出:“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”这代表着政策层面开始讨论“非营利性”,但是对“非营利性”的概念并没有进行详细解释说明。2016年《民办教育促进法》第十九条指出,非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学,明确了非营利性民办学校具有“个人不得参与分红”及“剩余利润用于组织内部”的两种特质。随后《营利性民办学校监督管理实施细则》《中华人民共和国民法总则》《若干意见》等相关文件颁布,进一步对非营利性民办学校、非营利性组织等做出相关规定。由中西方对非营利性组织的政策规定可以发现,非营利性民办学校具有公益性、非营利性、组织性等特点。非营利性民办园与非营利性组织、非营利性民办学校同根同源,自然也包含着这些特征。2021年颁布的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》中也进一步强调:“严禁非营利性民办幼儿园举办者通过任何方式取得办学收益、分配或转移办学结余。”综上所述,非营利性民办园是不以获取利润为办园目的,成员无法进行分红,剩余经济收入用于办园,具有非营利性属性的幼儿园。(二)非营利性民办园的价值定位学前教育通常被认为是准公共产品,其自身的属性决定了学前教育是民办组织和公办组织共生的领域,不仅仅依赖于单纯的市场供给,抑或者是纯粹的政府供给,二者都会存在一定的局限性,无法到达最优效果。因此,作为准公共产品的学前教育也需要非营利性组织的帮助。非营利性组织可以弥补政府失灵和市场失灵,满足少部分人的特殊需要,避免机会主义的风险。在学前教育领域,目前我国大部分幼儿家长的需求集中于孩子能上幼儿园,并且能上品质高、收费低的幼儿园。但是依然存在一些高收入群体的家长,他们的需求与政府提供的统一的学前教育服务并不相符,更期待幼儿园能提供更多的异质化服务,如别具一格的办园风格和前沿的办学理念。非营利性民办园由于受到“禁止利润分配”的限制,要求其资金都用于办园,因此避免受到机会主义的影响,从而满足少部分家长的异质化需求。在学前教育领域,消费者是幼儿,购买者是消费者的监护人,享受学前教育服务的消费者(幼儿)自身不具备理性判断的能力,无法评价服务质量的好坏,所以,营利性幼儿园可能会存在过分追求利润和资本,而忽视了学前教育质量问题,进而可能会有机会主义的风险。因此,在非营利性幼儿园,由于不受利益支配,幼儿就更有可能享受优质的学前教育服务,满足“上好园”的需要。学者萨拉蒙(Salamon)不同于以往学者对非营利性组织的界定,而是将政府视为对非营利性部门固有缺陷的派生性制度。因此,政府和非营利性组织在功能上均具有各自的优势和局限性,只有两个部门协力工作,构建合作伙伴关系,才能更好满足地人类的需求。在这段合作关系中,政府可以通过土地优惠、减免税收、提供贷款和直接资助等方式为非营利性民办园提供帮助,促使非营利性民办园更好地为幼儿提供支持。政府还需要承担非营利性民办园的资金支持及监管和教育监督的责任。非营利性民办园自身也要发挥出优势,如为幼儿提供价格合理、高质量的学前教育服务,供家长自由选择多样化的园所服务。二、非营利性民办园的发展困境从中西方对“非营利性组织”的规定可以明晰我国非营利性民办园的内涵及特质,同时以经济学的角度去思考,非营利性民办园的存在具有一定的价值意义。但是,目前我国非营利性民办园的未来发展方向犹如迷雾,其问题具体体现在经费补助不清晰、财政信息不透明、质量监管不到位、教师权益不落实四个方面。(一)经费补助不清晰在非营利民办园的经费补助方面,《实施条例》规定“县级以上地方人民政府可以参照同级同类公办学校生均经费等相关经费标准和支持政策,对非营利性民办学校给予适当补助”。同时,国家在法律层面给予非营利性民办园土地和税收方面的优惠与扶持。这说明国家非常重视非营利性民办园的经济发展状况。但是文件中依然存在一些问题,如关于非营利性民办园补助的具体标准和责任主体较为模糊。美国“创业教育之父”蒂蒙斯（Timmons）指出，创业教育是一个长远的过程，应该着眼于未来几代人创业。大学生创业教育的本质目的是培养创新精神，协同作为一种理论或手段，其目的也是取得创新，两者有共通之处。将协同创新理论运用于指导创业教育，是对高校协同创新战略内涵的延伸和拓展，必将对现有创业教育模式带来革命性的影响。作为创业教育主体，高校应结合自身实际，紧密围绕创业教育基础性目标、认知情感性目标和创业实践能力目标三层次目标顶层设计创业教育协同体系，并扎实推进目标体系、课程体系、师资体系、评价体系的落实工作，整合校内外资源，推动高等创业教育改革发展、促进大学生人力资本总量提升。首先,在政策施行过程中,“适当补助”本身就会造成地方政府和民办园举办者对“补助”理解的模糊,双方的理解会产生偏差和矛盾,甚至会在日后造成政府部门和非营利性民办园之间隐形的博弈较量,也为非营利性民办园后期发展埋下隐患。其次,最新颁布的《实施条例》对非营利性民办园参与补助的方式、每项资助的具体范围、拨款的额度限制等具体操作标准都未提及,由于缺乏详细的政策措施,导致可操作性较差,对后期奖励补偿发放的影响不言而喻。最后,非营利性民办园办学资金主要来源于三种渠道:捐赠、政府资助和收费,其中政府资助占比较高,所以政府也是支持非营利性民办园长期稳定发展的后援团。但是依据目前的法律条文,非营利性民办园的资金投入尚不稳定、主体责任不明,必定影响后续非营利性民办园的办园条件、师资力量和非营利性民办园举办者的办园信心等。(二)财政信息不透明信息披露不足是当前我国非营利性领域的普遍现象,信息披露的缺失尤其是财务信息的人为封锁,会直接威胁组织的声誉从而影响其长远发展。《实施条例》第七条规定:“参与举办非营利性民办学校,不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。”虽然表示办园者不得变相获取办园收益,但是并未提及关于非营利性民办学校的资金监管的相应制度规范。总体来说,法律政策层面针对非营利性民办学校的财务监督较为含糊,其他配套文件也未对非营利性民办园资金监督管理问题进行规定。这表明非营利性民办园在发展过程中财政信息不透明、不公开的问题较为明显。目前,我国民办园大多以非营利的性质进行注册登记。作为非营利性民办园,“禁止财产分配”是它的独特属性,但却没有具体的针对性的监管标准,导致部分以营利为目的非营利性民办园既享受着政府优惠政策,又实行高收费,还利用其他办法获取利润并占为己有。这也致使政府对这类非营利性组织存在偏见,特别是部分民办园的过分逐利行为加剧了政府的不信任,不愿意过多支持,在这种情况下非营利性民办园的发展更为艰难。其主要原因是非营利性民办园的资金来源具有非独立性,主要依靠政府支持、收费和社会捐助,其中政府的资金支持是非营利性民办园维持运营的主要条件。但是政府自身对非营利性组织的财务管理不够重视,经费的来源及使用等信息均未向社会公布,社会透明度低,缺少资金的监督机制,财务管理混乱,让一些投资办学的民办园有机可乘,扰乱了非营利性民办园的秩序。因此,政府在投入资金的同时要加强对资金的监管,以保证资金被用于预期的目标群体,保证教育的公平性。(三)质量监管不到位党的十九大报告中提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。学前教育的质量不仅关系到每一位儿童的健康成长,而且关系到整个社会的和谐稳定。“入学难、入园贵”问题争议背后是社会对学前教育质量的关心,是对目前学前教育评价体制的怀疑,是在公平而有质量的教育背景下建立一套完整、透明、公正的质量监督和评估体制的期许。《实施条例》中提到教育行政部门及有关部门应当制定关于学前教育的信息公示清单,监督民办园定期向社会公开办学条件、教育质量等有关信息。但是在具体实施过程中,针对非营利性民办园的办学质量问题,我们应该从哪几个方面进行监管?有哪些具体标准?是参照公办园的办学质量标准还是按照民办园的标准?实施什么样的流程?对于监管的结果如何处理?监管的主体又有哪些?这些都是政府相关部门需要思考的问题。这些问题如果不明确,必定影响非营利性民办园的办园质量。政府在对幼儿园教育进行监管过程中,容易采用“一刀切”的方式解决营利性幼儿园和非营利性幼儿园的教学质量问题,而忽视了非营利性民办园自身的特点和实际情况,往往难以达到预期效果。因此,政府在治理非营利性幼儿园过程中必须发挥质量监管的作用,确定专门的非营利性幼儿园的质量监督体系,提升非营利性民办园的质量。(四)教师权益不落实民办园教师的基本权益主要包括薪酬待遇和职业权利,薪酬待遇主要包括工资和福利待遇,职业权利有专业自主权、参与管理权和专业发展权等。民办幼儿园教师也是幼儿教师队伍中必不可少的一部分,影响着我国学前教育事业的发展。但是,目前我国民办园教师权益没有得到相应的保障,导致教师心理不平衡,容易放弃幼儿教育事业,影响学前教育的整体质量水平。从民办园的教师薪酬待遇看,关于教师待遇方面的说法并不清晰,缺少对工资待遇保障的详细规定。《实施条例》第三十六条规定:“实施学前教育的民办学校应当从学费收入中提取一定比例建立专项资金,由学校管理,用于教职工职业激励或者增加待遇保障。”其中,“按照一定比例”较为模糊,没有具体到详细的数值比例,可能会导致地方政府在发布配套文件时立场和态度更含糊。特别是非营利性民办园,其最大的特点是“禁止利润分配”,办园者和教师的合法利益由以前的利润分配转变为劳动报酬,而剩余利润应归于园所,支持幼儿园的各项发展。在这种情况下,由于教师薪酬待遇没有明确标准,非营利性民办园的教师待遇应按照什么标准,由谁发放?这些都是亟待解决的问题。并且,当前民办园教师在工资和福利待遇方面都与公办园在编教师存在较大差距,他们一方面容易心理不平衡,很难有职业归属感和成就感;另一方面也会迫于生存压力,不得不放弃学前教育行业,选择离开教师岗位。从非营利性民办园教师的职业权利来看,教师权益不落实还表现在:一是专业自主权上,部分民办园由于收费高,会切实满足家长的需求,相较于教师,家长的话语权更强,致使教师不敢过于实施自己的专业理念和专业知识,只能依据家长的要求去完成教育目标,因此教师在教育工作中专业自主权会受到限制。二是专业发展权上,教育行政部门开展的各种培训活动、合作交流都是公办园教师参加较多,民办园教师被“隔离”在外,参与机会较少。因此,民办园教师的专业发展和成长速度较为缓慢,在评定职称上处于弱势。这也会进一步降低民办园教师的职业认同感和成就感,易产生职业倦怠。三、非营利性民办园的发展路径(一)优化完善补助政策,高效投入财政经费为了更好地促进非营利性民办园的发展,需落实《实施条例》中非营利性学校享受与公办学校同等的财政扶持和补助的政策,并且地方政府需结合本地实际情况尽快出台相应的配套文件,有效保证财政补助的实施到位,缓解非营利性民办园的财政困难。非营利性民办园应坚持政府为主体,完善经费补助政策,适当借鉴其他地区的先进经验。为避免补助浪费,提升资金使用效率,政府应将非营利性民办园的经费问题进行具体可操作的规定,依据各地情况,综合考虑非营利性民办园的园所运营、教师薪酬、学生学费、其他各项开支等收入和支出情况,建立相应的数学模型公式,精准财政预算,高效投入财政资金,优化经费投入结构,细化补偿和奖励措施,用最符合效益的方式调配资源,促使经费使用最大效益化。即便非营利性民办园的运营发展经费大部分来源于政府,但是幼儿园收费和社会人士的支持也是必不可少的。一方面幼儿园可以适当增加学前教育经费投入渠道,开展慈善活动筹集资金,鼓励社会人士进行资金支持;另一方面,为吸引社会人士捐助办学,园所应及时披露财务信息,确保资金使用风险较低,增强社会人士对非营利性民办园的信任度,从而有效保障园所的良好运行。(二)保证资金公开透明,有效监督财务状况《“十四五”学前教育发展提升行动计划》指出非营利性民办园的相关费用和活动资金,要在教育部门备案的账户中使用,确保收费用于保障教职工待遇、改善办园条件、提高保教质量。因此,政府在为非营利性幼儿园提供经费支持的同时,需要加强监管幼儿园的财务,以此提升财政资金的使用效率,保证财务状况的收支公开化、透明化,避免陷入腐败。政府应严格监管非营利性民办园的财务状况,要求幼儿园建立一套具体的财务管理细则,包括幼儿园的采购、收费、捐赠、支出、盈余分配等账目信息。首先,在采购物品方面,幼儿园需要建立具体的采购程序,按照程序记录账目信息,妥善保管财物证据。其次,需要详细记录与政府资助有关的收支事项,并且按时进行财务内部审计,公开财务报告和资产实际状况等,由银行专门的会计师进行审核,避免资金腐败或者浪费,保证政府的资助最大限度地帮助到幼儿园的发展,改善幼儿园的运营条件。再次,在捐助方面,政府应加大财务监察力度,进行相关信息的披露。例如接受捐赠必须由校董会统一批准,并且要进行公示,接受各群体的监督。最后,在支出上,需记录各项开支金额,做好账目备份,对于幼儿园教学人员的薪酬待遇也需做好账目。只有建立透明的财务管理体系,才能保证非营利性幼儿园教育资金公开透明。(三)制定质量评定标准,完善内外监管体系教育行政部门针对不同等级的非营利性民办园提供相应的质量标准,严格把关教育质量,对于未达到教育质量标准的园所,要带着“问题”去追寻“责任”,使得幼儿园教育质量问题被真正重视,切实根除问题。政府对非营利性幼儿园拨款的同时,要考虑到非营利性民办园的“非营利”属性,依据实际办园情况进行有效监管。非营利性民办园的教育质量监管分为三个部分,首先,幼儿园内部根据质量标准进行自我评估,明确自身发展优势,找出问题所在。其次,非营利性幼儿园需向政府提交评估报告,及时沟通,解答疑惑。政府会依据评估报告,邀请幼儿教育专家或者专门的评定人员制定相应的评估方案并到现场评估,通过调查、调阅文档等方式评估该园的教学质量是否达到教学标准,如若没有达到标准可以在下一学年适当减免资助,如若参考政府建议有所改进可以继续资助。最后,将该园的最终教学质量评估报告上传到网站,进行社会公示