公共政策概论（第二版）政策理念、政策主体与政策环境

政策理念、政策主体与政策环境

明确公共政策制定与执行的指导思想认识公共政策主体的不同类型及其作用掌握影响公共政策环境的构成因素及其影响3.1政策理念所谓“理念”，实际上就是指我们对某种事物的认识、观点、看法和信念，现在多用来表述工作的指导思想和原则。公共政策作为实现公共意志、满足社会需要的公意选择，是规范、引导社会组织和公众的行动指南与准则。公共政策的价值导向应充分体现公共理性（或称社会基本原理），并以此作为制定公共政策的重要标准。从公共理性出发，我们可以把公共政策理念归纳为以下几点。生命至尊民主为用宽容为怀自由为体以人为本公平正义法治优先诚信至上民生为天和而不同3.2政策主体一般而言，政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。政策主体的分类：政策主体官方决策者非官方决策者3.2.1官方决策者立法机关政策主体最重要的构成因素之一，其主要职责当然是立法，即履行制定法律和政策这一政治任务。行政决策机关随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中的地位和作用越来越突出。行政执行机关不仅能够参与一些法律法规和方向性政策的制定，而且能使其他机构所制定的法律或政策徒有虚壳。法院具有司法审查权，还有权解释和决定那些只有抽象的表述且容易引起歧义的法规的含义。3.2.2非官方决策者1、利益集团利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益，履行利益表达的功能，其对公共政策的影响一般取决于这样一些因素：团体的规模、资金及其他资源条件、团体的凝聚力、领导层的工作技巧、团体的社会地位、竞争性组织是否存在、官方决策者对其的态度、在政治系统的权力体制中所处的位置等。利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，其中具有代表性的一种形式就是游说，即作为利益集团的代表说客，努力劝说立法官员或政府官员，希望他们能够支持利益集团所赞同的议案。2、政党政党作为利益集团的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现。其关注的政策范围要比一般的利益集团更广，对政策制定的影响当然也比一般利益集团更大。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径加以实现，政党常常履行着一种“利益聚合”的功能，即政党努力将不同利益集团的特定需求转变为一般性可供选择的政策方案。在不同国家、不同历史条件下，这种“利益聚合”的方式并不完全相同，不能一概而论。

两党制多党制一党制3、公民个人在政策主体的讨论中，人们往往更多地关注那些重要的参与者而忽视作为个人的公民所能发挥的作用。但无论是在专制体制下还是在民主体制下，政策制定者都必须认真对待普通公民的利益和愿望。现代民主政权则通过实行选举制间接地增强官方决策者对公民利益所负有的责任。在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；是通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权力；使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定；通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向；以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。4、大众传媒现代大众传媒主要是指广播、电视、报刊、书籍、电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。大众传媒是现代社会最强有力、最直接、最方便的沟通手段，对政策制定过程有着非常重要的影响，被普遍视为政策主体的一个重要组成部分，有“第四种权力”之称。大众传媒具有覆盖率高、信息量大、影响面广、冲击力强等特点，大众传媒的主要作用是传播信息、制造舆论、沟通思想、传播知识。大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，有以下几方面的原因。传媒是传播政府政策意图的有效工具。传媒是社会舆论的风向标。传媒是社会舆论的导向舵。传媒是社会信息分配的中枢。5、思想库思想库或脑库(braintrust)是现代政策研究组织的别称。它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因素，被认为是现代决策链条中不可缺少的一环。思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织。思想库是现代社会的产物，它的出现对改善政策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极的影响。著名的思想库有：布鲁金斯学会、胡佛研究所、兰德公司、野村研究所等3.3政策环境3.3.1环境与生态从广义而言，环境是指事物周边的境况，几乎涵盖所有因素。生态是指生物体的生存空间和条件，它与生物体共同构成生态系统，在这个系统中，生物体与环境进行物质、能量和信息的交换，从而实现自身新陈代谢的生命过程，并维持生态系统的动态平衡。政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。它涉及诸多因素，从人到物、从自然到社会、从历史到文化，几乎无所不包。研究政策不能不研究环境，这种研究可以借助行政生态学的研究方法和理论成果，把政策与环境的互动视为一个生态系统。3.3.2公共政策与政策环境的关系首先，公共政策是随着社会的发展和环境的需要而产生的。其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。3.3.3政策环境的构成因素地理环境经济环境政治传统与政治文化社会变迁国际环境地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。所谓经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个人所有、集团所有、国家所有等）。政治文化是一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、政治信仰和政治情感，是政治心理和主观活动的集中表现形式。政治文化通过社会化过程代代相传。凡社会制度（包括社会的根本制度和各种具体制度）、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或演进的、缓慢的变化都可叫作社会变迁。社会变迁是一个广义的概念，由于它不同程度地影响到社会系统的平衡，所以必然会对公共政策造成冲击。国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系。公平

民主

多数人暴政

民生

法治

自由

政党利益集团政策环境

地理环境

经济环境

政治传统

政治文化社会变迁