财政与税收(第七版)（微课版）第 4 章 国债原理与制度

第四章国债原理与制度主要内容国债负担国债发行与偿还

国债概述

国债市场及其功能

第一节国债概述一、国债的含义与特征二、国债的种类三、国债的功能四、国债的产生与发展一、国债的含义与特征（一）国债的含义国债是指国家或政府以债务人的身份，采用信用的方式，向国内外取得的债务。它是国家财政收入的一种特殊形式，是政府调节经济的一种重要手段。对于国债的概念可以从三个方面来理解。第一，国债是国家（政府）信用的主要形式。第二，国债是财政收入的一种特殊形式。第三，国债是政府掌握的重要经济杠杆之一。（二）国债的特征1、国债的财政特征（1）自愿性（2）有偿性（3）灵活性2、国债的金融特征（1）安全性高（2）流通性强（3）收益稳定（4）免税待遇二、国债的种类（一）按国债发行主体分类从国债的发行主体来看，国债可以分为中央政府国债和地方政府国债。中央政府国债列入中央政府的预算，主要用于弥补财政预算的赤字，既可以用于经常性支出，又可以用于资本性支出。地方政府国债原则上不可以用来弥补财政预算的赤字，一般用于特殊目的的地方性受益的资本性支出。（二）按偿还期限分类按偿还期限的长短，国债可以分为短期国债、中期国债和长期国债。国债期限的划分并无统一的标准。大多数西方国家认为，偿还期限在1年以内的国债称为短期国债；偿还期在1年以上10年以内的国债称为中期国债；偿还期限在10年或10年以上的国债称为长期国债。（三）按发行地域分类按发行地域，国债可以分为国内债券（简称内债）和外债。内债是政府以债务人身份向本国境内的居民或单位发行的国债。外债是政府面向国外举借的债务。（四）按国债利率的形式分类从国债的利率形式来分，国债可分为固定利率国债和浮动利率国债。固定利率国债是国债采用的一般形式，指的是票面利率固定，到期按票面利率计息，不受经济形势影响的国债。浮动利率国债是国债发行时对票面利率不予固定，随着经济形势的变化，政府决定票面利率为多少的国债。三、国债的功能国债作为一种财政收入的形式，它的出现在历史上要比税收晚得多。从国债的产生和发展的历史角度来分析，国债的功能主要有以下三个方面。（一）弥补财政赤字以发行国债的方式弥补财政赤字，一般不会影响经济发展，可能产生的副作用也很小。因为首先，发行国债只是部分社会资金的使用权的暂时转移，流通中的货币总量一般不会改变，一般不会导致通货膨胀。其次，国债的认购通常遵循自愿的原则，通过发行国债获取的资金基本上是社会资金运动中游离出来的部分，将这部分资金暂时集中使用，当然不会对经济发展产生不利的影响。（二）筹集建设资金从国债发行方式、目的和用途上看，许多国家在发行国债时对国债的使用目的和用途有明确的规定，有的国家还以法律形式对国债的发行进行约束。我国20世纪50年代发行的“国家经济建设国债”和80年代中期发行的一些国债就明确规定了发行的目的是为了筹集建设资金。国债作为稳定的、长期的财政收入是可行的。（1）社会资金的运动是一个连续不断的过程，而在这一过程中游离出来的闲散资金也是持续和稳定的，发行国债具有可靠的来源保证。（2）国债发行遵循自愿认购和有借有还的信用原则，容易为社会接受。（3）世界各国的经济发展程度不同，资金占有量及充裕程度也不同，因而不仅可以发行内债筹集本国资金，而且可以发行外债引进其他国家资金。（三）调节国民经济的发展国债调节国民经济的作用主要表现在以下两个方面。1．国债作为一种财政政策手段，可以发挥调节社会总供给与总需求的功能。2．国债可作为货币政策工具，发挥调节经济的功能。国债不仅是财政政策手段，而且也是货币政策的工具。四、国债的产生与发展（一）国债的产生根据前苏联大百科全书《国家国债》记载，公元前4世纪，古希腊和古罗马出现了国家向商人、高利贷者和寺院借债的情况，这是有关国债的最早记载。不过，古代社会的国债是少量的、偶然的。现代意义上的国债制度是在封建社会末期，随着资本主义生产关系的产生和发展而建立起来的。政府发债的原因很多，而且在不同年代发债的动因各不相同，概括起来有以下三点：第一，从政府的支出需求看，资本主义国家的对外扩张引起了财政支出的过度膨胀，迫使资本主义国家不得不扩张国债的规模。第二，从发行的物质条件来看，充裕的社会闲置资金，是发行国债的物质条件。第三，资本主义时期金融机构的发展和信用制度的完善为发行国债提供了必需的技术条件。（二）国债的发展现代意义上的国债制度的确立和发展，是在资本主义取得政权以后。国债的发展时期可以划分为自由资本主义时期和垄断资本主义时期两个发展阶段。（三）我国国债的形成与发展我国国债发展在近代经历了一个曲折的过程。首先，作为国债重要组成部分的外债，是伴随着西方列强对中国的军事侵略和掠夺而来的。其次，旧中国的国内举债经历了清政府时期、北洋军阀政府时期和国民党政府时期。新中国成立以来，我国对国债政策的认识与运用也经历了一个曲折的过程。这一过程大致可分为以下三个阶段。第一阶段：改革开放以前从总体上看，这一阶段国债政策的作用没有得到充分发挥。第二阶段：从1981年到1995年这一阶段利用国债筹集建设资金的功能正式确立和运用。第三阶段：从1996年至今这一阶段国债政策的宏观调控功能正式确立。第二节国债发行与偿还一、国债的发行二、国债的偿还一、国债的发行（一）国债的发行价格受国债供求关系的影响，国债的发行价格围绕国债票面价值上下波动，会有平价发行、折价发行和溢价发行。（二）国债的发行方式1．承购包销方式承购包销方式，是由拥有一定规模和较高资信的中介机构组成承购包销团，按一定条件向财政部门直接承购包销国债，并由其负责在市场上转售，未能售出的余额均由承销者自行认购。2．竞争性招标方式（公募拍卖方式）是指财政部门事先不规定国债的发行价格或发行利率，由投标人直接竞价，然后财政部门根据投标所产生的结果来发行国债。公募拍卖方式根据所竞标的物的不同，分为价格招标和收益率招标。3．直接发行方式直接发行方式是指财政部门直接与认购者谈判出售国债的推销方式。直接发行方式的主要特征是：第一，推销机构只限于政府的财政部门，由它们直接与认购者进行交易。第二，发行对象主要限于机构投资者。第三，发行条件通过直接谈判确定。4．连续经销方式连续经销方式，是指财政部门通过金融机构或邮政系统的网点持续卖出国债的方式。连续经销方式的特征是：第一，财政部门与金融机构或邮政系统是一种代理关系。第二，发行条件可以灵活调整。第三，经销期限不限定，代理销售机构可以持续经销，直至完成预定的发行数量。二、国债的偿还国债的偿还是指国家依照信用契约，对到期国债支付本金和利息的过程，它是国债运行的终点。国债的偿还主要涉及两个问题：一是偿还的方式；二是偿还资金的来源。（一）国债的偿还方式1．到期一次偿还法到期一次偿还法又称一次性还本付息法，即按照国家发行时约定的偿还期限，到期后一次偿还全部本息的一种偿还方法。2．抽签轮次偿还法抽签轮次偿还法是指在国债偿还期内，分年度确定一定的偿还比例，由国家对中央政府的债券还本采取定期专门抽签的方法，确定各次归还债券的号码，如约偿还，直到偿还结束，全部国债中签偿清为止的一种方式。抽签分为一次性抽签和分次抽签两种。3．分期还本偿还法分期偿还法是指中央政府对一种债券规定几个还本期，每期按一定比例还本，直至债券到期为止，本金全部偿还完毕。这种方法较少采用。4．市场购销偿还法市场购销偿还法又称提前偿还法或买销法，是中央政府在市场上按照国债行市，适时购进国债，从此在该债券到期前逐步清偿，以致这种国债期满时，已全部或绝大部分被中央政府所持有。该方法主要适用于各种期限的上市国债，并以短期国债为主，而且一般以自由性偿还制度为前提。（二）国债偿还资金的来源国债的偿还需要有一定的资金来源。偿还债务的资金来源主要依靠一般公共预算收入、预算盈余、偿债基金及举借新债等。第三节国债负担一、国债负担的基本内容二、国债负担的数量界限三、国债管理一、国债负担的基本内容国债负担是指国债的发行和偿还所产生的经济负担。国债既然是国家按照信用原则形成的借贷关系，这种借贷关系中的债权人和债务人客观上就存在着经济负担问题。①债务人负担。政府作为债务人来讲，借债到期必须还本付息，这关系到政府的声誉。政府借债要还本付息就是一个名副其实的负担问题，只能量力而行。一国政府举债，如果不从本国实际出发，单纯为满足政府支出需要而举债过量，势必导致债台高筑不能自拔，造成财政危机。②债权人负担。从债权人来看，用于购买国债的资金应该是认购者拥有的暂时闲置资金，即认购者满足本身生产经营和个人生活消费之后的余额。这个余额用于购买国债，实际上减少了认购者用于其他方面的支出，这就不能不考虑自身的购债能力。所以国债发行必须考虑认购人的实际负担能力。③纳税人和其他劳动者负担。从政府偿还国债的资金来看，归根到底来源于税收和国有企业上交的利润。税收和上交的利润是企业单位和其他劳动者交纳的。这直接或间接形成纳税人和其他劳动者的负担。（一）从购买国债的环节来看从购买国债的环节来看只要认购国债者不是被迫认购的，对购买者就不会造成负担。所以，只要投资者购买国债是其在衡量了收益与风险后的理性选择，就不会成为其负担。（二）从使用国债的环节来看政府利用国债筹措到了一笔资金，是否形成国债负担，就要看筹措这笔资金的必要性，以及使用这笔资金的具体效果。如果政府利用国债的效果很差，这就既有“挤出效应”，又会给社会造成负担，可见，所谓国债负担，要看国债产生的社会效益是否小于其机会成本，倘若是肯定的，那就存在国债负担；反之就不存在。（三）从偿还国债的环节看从政府的角度看，政府无所谓负担问题，因为它一方面向单位和个人借钱，另一方面，又向单位和个人征税，用征收到的钱还债。对纳税人是否真的造成了负担，就要对使用国债所产生的效益与其成本进行比较。二、国债负担的数量界限由于国债受债权人、债务人、纳税人的负担能力所制约，所以不能无度地发债，这就需要研究发行国债的数量界限。这个数量界限就是国债的限度。（一）国债依存度国债依存度是指表示国债发行占当年财政支出的比例，即当年财政支出中有多大份额是依靠发行国债来满足的。财政当年国债依存度的计算公式为：一个国家财政支出依赖国债的程度，究竟多大为宜，不能一概而论，为了避免财政支出过度膨胀，一般来讲，国债依存度不应过高。国际上公认的控制线是：国家财政债务依存度为15%–20%，中央财政债务依存度为25%–30%。（二）国债负担率国债负担率是指到计算期为止，国家历年发行的国债尚未偿还的累积余额与当年国民生产总值的比例。国债负担率的计算公式如下：发达国家财政收入占GDP的比重较高，一般在40%–50%。《马斯特里赫特条约》要求成员国政府债务余额占国内生产总值的比重不应超过60%。（三）国债偿债率国债偿债率是指当年到期国债还本付息额占当年财政收入的比例。国债偿债率的计算公式为：国债是以国家为主体按信用原则举借的债务，不仅需要偿还，而且必须支付一定的利息，国债还本付息的最终来源是依靠国民收入和财政收入。从偿还的角度来说，由于在国民收入中只有一部分收入归国家支配，因此，政府的偿债能力将取决于财政预算收支状况及预算收入中用于偿债的比重，国际公认的国债偿债率应控制在8%–10%。三、国债管理国债管理是指财政部代表中央政府制定并执行中央政府债务结构(包括债务品种结构和债务期限结构)管理计划或战略的过程，目标是在中长期的时间范围内，尽可能采用最低的资金成本和可承受的市场风险的管理方式，确保中央政府的筹资及支付需求得到及时满足。目前，我国国债管理制度主要包括国债余额管理制度、国债计划管理制度和国债计划执行制度。第四节国债市场及其功能一、国债市场二、国债市场的功能三、国债市场的对外开放一、国债市场国债市场是国债发行和流通市场的统称。国债市场按照国债交易的层次或阶段可分为两个部分：一是国债发行市场；二是国债流通市场。（一）国债发行市场国债发行市场，在狭义上，是指国债发行者将新国债销售给投资者的场所；在广义上，则是泛指实现国债销售的完整过程。国债发行市场的组成要素有市场主体、市场客体和市场运行形式。市场主体，即国债发行市场的参与者。市场客体是指国债发行市场买卖的对象。通常情况下，国债的发行者与国债的投资者之间并不发生直接联系，一般是通过国债发行的中介机构来完成国债的发行和认购。世界各国较为公认的一个规范的国债发行市场应该包括以下几个方面。第一，利率水平的确定通过市场供求调节。第二，以机构为承销或投标的主体。第三，有机构投资人的参与。（二）国债流通市场国债流通市场，狭义上是指国债持有者将其持有的已发行、未到期的国债转让给新投资者的场所；广义上，国债流通市场不仅仅指转让国债的有形柜台，而且泛指完成国债转让的整个过程。按照国债流通市场的组织形式可将其划分为场内市场和场外市场两类。1、场内市场场内市场专指由证券交易所组织的集中交易市场。场内交易原则是“价格优先”和“时间优先”。2、场外市场场外市场泛指在交易所以外进行证券交易的网络