论服务型政府中多元价值的实现途径

论服务型政府中多元价值的实现途径马如俊摘要：建设服务型政府需要解决如何更好地实现多元价值的问题，解决这一问题需要我们重新审视多元价值的要求，并考察不同的价值能够协调性地实现的途径。本文认为，建设服务型政府要以行政行为过程为中心，通过行政人员和社会公众的共同探索来寻求多元价值的实现途径。行政伦理中各种价值的内容是在行政行为过程中确定的，服务型政府的建设有利于多元价值在行政过程中实现。关键词：行政伦理多元价值效率公正服务型政府建设服务型政府是我国政府改革的目标，人们对这一改革寄予了很高的期望。但是，我们也要看到，建设服务型政府需要解决许多新的问题。服务型政府是以社会和公众为导向的政府，政府要积极灵活地应对社会和公众的要求。从这一点来说，服务型政府对行政活动提出了更高的要求。传统的管理型行政模式要求等级制下的行政人员高效率地完成上级的指令，这种行政模式体现的是一种相对单一的价值要求和行为评价标准。而服务型政府要面对多元的价值要求，行政活动要受到多元评价标准的评价。因而，如何解决好不同行政伦理价值协调地在行政过程中实现是建设服务型政府必须面对的问题，这也是一个难题。本文试图说明实现多元价值的可供选择的一种模式。从世界其他国家的行政改革来看，20世纪70年代开始的政府行为合法性的危机促使世界各国重新审视政府的行政活动，这也使得各国关注行政伦理在规范行政行为中的重要性。政府机构中的腐败，效率低下，官僚主义等等问题使公众对政府提出了一种伦理约束的要求，人们希望行政活动能够符合社会认可的伦理规范。这种要求是针对威尔逊和古德诺等人提出的行政行为的价值中立观点和效率至上提出的。实际上，威尔逊和古德诺提出的以效率为核心的行政行为模式是一种片面的价值观，它没有给行政行为的其他价值要求以适当的实现途径。这种片面的行政价值观在实践中引发了一系列的问题，从而促使人们对公共行政行为进行一种全面反思，在这一过程中，行政伦理作为长期以来被“官僚制”所忽略的一种因素受到关注。国外的行政改革包含着对如何实现行政伦理的多元价值的探索。这对我国的服务型政府建设有借鉴意义。行政伦理所要求的多元价值之间的冲突表征了世界各国行政危机的特征。强调效率优先的行政模式可能不重视官员腐败产生的恶劣影响，这正是片面的行政价值观所显露的困境。当我们期望行政活动同时实现多种行政伦理的价值要求时，我们会发现这一问题仍然是一个需要社会成员共同去探索的复杂问题，也是一个影响行政改革最后成效重要问题。一、服务型政府中的多元价值服务型政府是基于公众需求的多样性和不确定性而产生的，它把行政行为的重心放在服务社会和公众上，这是人们所期望的行政模式。但是，如果我们仅仅认识到服务型政府是以社会和公众需要为主导的行为模式，而不去考虑实现服务型政府所面临的困难和克服的方法，我们就无法真正把服务型政府的理念转变为实实在在的政府行为模式。服务型政府是能够灵活应对公众和社会的多种要求的政府，政府行政行为要受到多元价值标准的衡量。传统行政行为并不是不受价值尺度的衡量，而是选择了单一的价值尺度来衡量。这种衡量方式不会受到价值冲突的威胁，不需要考虑各种价值如何能够在行政活动中协调实现。但是，它的片面性也在行政实践中充分暴露出来。人们批评“好政府就是高效率政府”的观点，把它看作是和弗里德里克·W·泰勒提出的科学管理模式一样理念。这种管理方式仅仅关注效率价值，而忽视了其他价值的体现。它强调了科学化、技术化对行政行为的重要影响。正是在人们普遍认可行政效率的背景下，威尔逊提出了价值中立的原则。这实际上也是对行政行为的价值所作的选择。威尔逊的价值中立原则能够克服行政人员的个人偏好价值。如果这种个人偏好成为支配行政活动的因素，这将会使得行政行为像私人行为一样任意。因而，在行政行为中消除个人偏好价值具有积极意义。但是，由此而认为行政活动中没有价值因素却是一个不好的推论。它建立在一个错误的假设上，即认为价值就是个人偏好价值。从当代的行政伦理学发展看，我们看到行政组织制度和行政活动本身就体现价值，这不是个人选择的偏好价值，而是因为行政活动本身的特征而具有的。威尔逊提出的效率价值实际上就是行政活动自身需要的一种价值。之后，古德诺提出责任价值，魏洛比将平等价值引入行政管理。这些思想都属于早期经典时期的行政思想，他们确立了行政管理学作为一门新的学科的地位，虽然他们没有强调行政学需要伦理价值的支持，但他们的思想相容于某些行政伦理价值观念。可以说，他们的行政伦理价值观是片面的，他们没有把行政伦理价值纳入到行政体系中，也没有专门去解决行政伦理价值观的冲突问题。20世纪70年代新公共行政运动运动的兴起和发展，为人们思考行政伦理价值问题提供了契机。张康之指出，在公共行政的学科体系中，行政伦理学是仅有不到30年历史的新学科，“较早的一批文献可以追溯到‘新公共行政运动’，这一运动所要寻求的就是公共行政的价值支持”。张康之．在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义[J]．公共行政．2006，1．行政伦理学的研究虽然时间不长，但是这一学科受到了广泛的关注，其原因就在于伦理规范越来越成为行政行为张康之．在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义[J]．公共行政．2006，1．美国公共行政学会伦理规范提出了五个方面的原则：服务公共利益；尊重宪法和法律；展示个人的廉正；提高组织的伦理水平；努力成为职业能手。这五个方面体现了相对独立的五种价值要求。但是，这五个方面又是应该同时实现的，而不能把这些方面孤立起来看待。用其中的某种原则对行政行为进行评价就会是片面的，正如仅仅以效率为评价标准会使得对行政行为的评价不全面。我国建设服务型政府也会面对多元价值如何同时实现的问题，只有解决好这一问题才能更好地实现为人民服务的行政目标。服务的理念不仅仅是一种观念，而是体现在各种价值在行政行为中的实现。我国的服务型政府需要同时实现的价值目标也是多元的，在这些价值中，有一些行政伦理价值可能显得更为重要和突出，我们从这些价值来考虑如何在服务型政府中同时实现这些不同价值。我们认为，当代中国行政活动应该体现正义、平等、廉洁、效率等等价值。服务不仅仅是讲要满足公众和社会的需要，而是要在多元价值规范约束下实现服务的目标。多元价值的实现服务型政府具体体现的一个方面。罗尔斯指出：法律和制度，“不管它们如何有效率和条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”。[美]约翰·罗尔斯．正义论[M]．何怀宏何包钢廖申白译．北京：中国社会科学出版社，2003：3．罗尔斯不满意功利主义对少数人利益的忽略，他强调，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。罗尔斯一方面强调保障公民的平等自由，另一方面强调社会和经济的不平等要使每个人都获利。[美]约翰·罗尔斯．正义论[M]．何怀宏何包钢廖申白译．北京：中国社会科学出版社，2003：3．平等的价值也是行政伦理中的一种重要价值。德沃金指出，“平等的关切要求政府致力于某种形式的物质平等，我把他称为资源平等。”[美]罗纳德·德沃金．至上的美德：平等的理论与实践[M]．冯克利译．南京：江苏人民出版社，2003：4．德沃金认为，对平等的关切是政治社会至上的美德。对于行政行为来说，平等的价值应该体现的是对待公众的一视同仁。这种一视同仁不能等同于完全以同样的方式对待每一个人。引用特里L库珀书中的话说，做到平等是要“平等地对待所有的人，并同时对明显的个体差异保持敏感性和同情心，也就是有能力平衡遵从平等标准与同情个体差异性之间的关系”[美]罗纳德·德沃金．至上的美德：平等的理论与实践[M]．冯克利译．南京：江苏人民出版社，2003：4．美特里·L·库珀．行政伦理学：实现行政责任的途径[M]．张秀琴译．北京：中国人民大学出版社．2001：159．廉洁是古今中外的政治活动都追求的一种价值，也是行政行为的一种重要价值。王伟指出：“廉政，作为公共行政领域中特定的社会关系和伦理关系，在公共行政领域尤其是在行政伦理观中具有基础性的价值定位。”王伟．行政伦理概述[M]．北京：人民出版社．2001：82－83．这里指出了廉洁从政的重要性。王伟．行政伦理概述[M]．北京：人民出版社．2001：82－83．如何提高行政行为的效率曾经是行政学研究的一个主要问题，传统理论的研究局限于效率自身的实现，而忽视了行政行为需要体现的其他价值追求，这是当代行政改革所要超越的一个主要方面。当代强调伦理价值的行政改革所要实现的目标建立公众满意的政府，这种满意不再是在单一的价值评价基础上的满意，效率不可能成为唯一的评价行政行为的标准。但是，当前行政行为中仍然存在的效率低下的问题，公众仍在呼吁提高行政效率。建设服务型政府必须研究提高行政效率的问题，但是，我们不是把它看作一个单一的问题，而是期待效率、公平以及廉洁等等价值能够同时实现。行政伦理包含多种价值要求，建设服务型政府需要使得这些价值能够协调地同时实现。除了公平、平等、廉洁和效率外，诚实、守法、勤勉、负责等等价值也是行政伦理的要求。各种不同的价值是社会和公众从不同的角度提出的行政行为应该体现的价值。因而，服务型政府中的行政价值必然是多元的，我们要考虑如何使得这些具有合理性的价值能够协调起来。我们可以设想，能够满足多种价值要求的行政行为优于满足价值要求少的行政行为，这是多元价值论提出的一个新问题。解决这一问题不能用还原论的观点，也就是说，不能把其他价值还原为正义的价值或效率的价值，各种价值有其自身的要求，还原论的观点简化了评价的标准，但它也使得最终的结果不能令人满意。由于行政行为不仅仅体现的是个人行为，它也体现行政组织层面的活动方式。罗尔斯在其《正义论》中指出，“当布拉德雷说个人是一个贫乏的抽象时，他的话可以理解为：一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。”[美]约翰·罗尔斯．正义论[M]．何怀宏何包钢廖申白译．北京：中国社会科学出版社，2003：110．同样，解决行政伦理价值问题的方式也需要在制度层面和行政人员[美]约翰·罗尔斯．正义论[M]．何怀宏何包钢廖申白译．北京：中国社会科学出版社，2003：110．二、行政伦理价值在制度层面的实现途径当前的许多文章强调行政伦理的制度化和法制法。我们赞同这一方法，制度化和法制化能够保障行政伦理价值的实施，能够约束那些以违背伦理道德的方式去实施行政行为的行政人员。但是，我们也要看到，建设服务型政府不仅仅是把明确的伦理道德要求确定下来的问题，实际上，我们面对着冲突性的价值要求的问题，我们首先要明确使这些价值协调的可能性，从而提出可能的解决途径。特里·L·库珀指出：“应该重新审视那种认为同等对待就是公平对待的假说。如果公民成员事实上并不一样，而且品性、需求、喜好和背景迥异，那么仍然要求同等对待他们就是不公平的了。在标准化的影响下，不公平通常在公共组织的实践中被制度化了。因为，标准化方法的采用，越来越成为对某一人群（通常是人口中的主体人群）有利的主要原因。”美特里·L·库珀．行政伦理学：实现行政责任的途径[M]．张秀琴译．北京：中国人民大学出版社．2001：52．库珀在这里提出了平等和效率的某种不一致，因而，从传统的强调效率价值的标准化行政模式不可能很好地实现公平的价值。标准化视角下的平等被简单化地理解为同样的方式对待每一个人。从评价的角度讲，这样的方式有助于评价的实施，它使得评价的标准单一而确定，评价美特里·L·库珀．行政伦理学：实现行政责任的途径[M]．张秀琴译．北京：中国人民大学出版社．2001：52．从制度的层面看，建设服务型政府所进行的行政制度改革包含着重新确定各种价值的意义，以及各种价值的实现途径。用麦金泰尔的观点来说，社会生活的变化会使得以往的道德语言失去意义，成为空洞的概念。特里·L·库珀更为具体地指出，许多职业性协会、政府组织“采用了职业道德规范。这些规范等于就是对恰当的行为采取官僚式的陈述，它们反映的内容的确很高尚，但却总是太宽泛且流于抽象的理论原则”。美美特里·L·库珀．行政伦理学：实现行政责任的途径[M]．张秀琴译．北京：中国人民大学出版社．2001：6．制度方面的建设要使得这种建构性地确定行政伦理价值内容的方式固定下来。因为制度约束着整个行政领域内的活动，它是以普遍要求的形式体现的，而不仅仅是个别的范例。因而，制度的效力要比个人范例的作用大很多。既然行政伦理的各种价值的内容是需要确定的，那么我们就需要确定内容的方式。在服务型政府中，各种行政伦理价值内容建构的可行途径就是通过协商和民主的方法来实现，它应该是行政人员和社会公众的共同努力的结果。因而，我们应该通过制度保障公众和社会组织的参与，通过他们的参与来共同确定内容。在这种方式中，充分的交流、共同的协商是解决问题的关键，既不仅仅是公众的单方面的期望，也不是行政机构的固定章程构成服务的内容。皮艾尔·卡蓝默和安德烈·塔尔芒指出：“‘参与’常常被一种先天性的缺陷所玷污。既没有涉及到建立真正的对话，更谈不上从普通公民的日常现实观念出发，制定一个共同的规划。相反，这种‘参与’把公民拖进政府的领域，让他们加入或参与实现由政府以自己的语言和分类确定的规划。”法法皮艾尔·卡蓝默安德烈·塔尔芒．心系国家改革——公共管理建构模式化．胡洪庆译．上海：上海人民出版社．2004：56．影响行政伦理价值实现的另一个方面是组织文化。菲利普·J·库珀认为，组织文化有以下重要功能。“首先，它为组织成员提供了理解不确定性、事件和符号的工具。它能够指导组织成员的行动，告诉他们应该怎样处理不同类型的情况和问题。其次，组织文化有助于界定是非对错，尤其是在问题还不甚明了的时候。实际上，组织的道德体系就是组织文化的产物。再次，组织文化能够降低组织对权威、规则和控制的依赖程度，因为它本身就是一个强大的行动指挥机制。”美菲利普·J·库珀等著．二十一世纪的公共行政：挑战与改革M．王巧玲李文钊译．北京：中国人民大学出版社．2006：251．OnthematerializationofmultiplevaluesintheservicegovernmentAbstract:Tobuildupaservicegovernmentcallsforustosolvetheproblemofhowtobettermaterializemultiplevalues.Yettosolvetheproblemweshouldreconsidertherequirementsofmultiplevaluesandtrytofindoutthewaystomakevariousvaluesbematerializedharmoniously.Thisthesispointsoutthatbuildingupaservicegovernmentshouldfocusontheprocessoftheadministrativeactivities.Inthemeantime,thefindingoutofthewaystomaterializemultiplevaluesdependsonthecommonprobingactivitiesoftheadministrativepersonnelandthesocialpublics.Inadministrativeethicsthecontentsofvariousvaluesareascertainedintheprocessoftheadministrativeactivities.Therefore,thebuildingupoftheservicegovernmentwillmakethemultiplevaluesbematerializedintheadministrativeprocess.Keywords:administrativeethicsmultiplevaluesefficiencyjusticeservicegovernment制度层面的改革要有利于行政人员面对复杂的社会情况。皮艾尔·卡蓝默和安德烈·塔尔芒认为，官僚主义是对社会的过于简单化的和错误的表现体系，它以部门的、标准的答案代替全局的观念，是对于问答的复杂性和后果的回避。这些问题在现实的行政活动中体现出来，而克服这些问题需要一种新的思维方式。官僚主义的根本缺陷在于它忽视了具体问题的复杂性，试图以某种失去了应用条件的规则去行动。服务型政府建设需要重新确定规则的可行性，考察和确定规则的根源和应用条件，以便规则成为真正的活的规则，而不是使人盲从的外在力量。行政伦理的多元价值需要制度上的支持，真正能够有利于行政人员灵活应对具体问题，而不是要求他们盲从规则的制度将有助于服务型政府的建设。各种价值的对立和冲突不可能在制度层面上完全消除，制度上保障行政人员灵活应对具体问题将有助于在行政行为过程中使得各种价值协调统一起来。三、行政伦理价值在行政行为过程中的实现我们关注的行政伦理多元价值的实现是在行政行为过程中的实现，而不是一个确定的、各种价值始终协调的状态。我们可以设想各种价值可能会形成一个相互协调的统一体，但是，这样一种状态还不是我们目前的现实。我们期待在行政行为过程中，行政人员以及社会公众通过共同探究去发现协调各种价值的可能途径。在行政伦理价值的实现过程中，个人的道德品质具有重要作用。这种重要性在于行政人员不仅仅是执行行政命令，而是要灵活应对具体情境中的问题。正是因为行政行为过程具有的不确定性使得行政人员在行政活动过程中具有更多的责任，这些责任不能完全推卸到行政组织或行政制度上，而要由行政人员个人承担。道德责任不可能仅仅局限于组织制度内，也不仅仅是组织制度对行政行为负有责任。如果我们把行政伦理价值看作是各种合理的要求，那么，行政人员有责任在行政行为过程中去实现这些价值。特里·L·库珀指出，正是通过终身的道德化过程培养起来的道德品质，使个人有可能抵制和反对不道德的组织和上级淫威。这体现了个人道德品质对于维护符合行政伦理的行政行为的重要性。不过，组建一个只有道德楷模组成的政府并不是一条最现实的道路。实际的行政活动不仅仅受制于人们的道德水准，也需要行政技术专家。道德不是行政活动要求的全部，但是道德毕竟是不可或缺的。我们最可接受的方式应该是在行政活动过程中对行政人员做出评价，肯定符合行政伦理的行为，同时对于违反行政伦理的人员做出惩戒。我们应该把行政伦理价值看作是我们评价行政活动的重要方面。看重行政行为过程中的行政伦理价值的实现可以避免评价中从后果或动机做出评价的片面性。行政伦理的要求是贯穿于行政活动的整个过程中，每一个方面和每一个阶段都要受行政伦理的规范。同时，对于整个行政行为过程的关注有助于建立有效的监督机制。行政伦理的各种价值建立在社会和公众的不同要求的基础上，因而它们本身不是一个协调的整体。不能因为它们对于行政活动来讲都是必需的就设想它们可以构成一个协调的整体。效率价值体现了人们对于行政活动的时效性的关注，人们对行政服务的懒散、拖沓不满意，希望行政服务能够快速及时。公平正义体现了人们要求行政活动不以行政人员的个人偏好所左右，要能够维护社会的公平和正义。廉洁要求行政人员不能利用职权谋取私利。其他的价值要求体现了社会和公众对行政活动的不同要求。在具体的行政活动中，这些价值的具体行为要求不是自明的，也就是说，有不同的行为可以实现这些价值要求。如果每一价值的具体行为要求是确定不变的，那么，我们只能在重要性方面进行取舍，而无法使得不同的价值要求共同实现。正是因为各种价值都有多种选择方案，因而，