国土空间规划学-第10章-国土空间用途管制

国土空间规划学国土空间规划学新编21世纪土地资源管理系列教材国土空间规划学第10章国土空间用途管制本章要点01国土空间用途管制的内涵及特点02国土空间用途管制的实施手段及实施途径03国土空间用途管制的目标及范围三类空间用途管制的内容04国土空间用途管制未来的发展方向05CONTENTS目录10.1国土空间用途管制概述10.2国土空间用途管制的内容10.3国土空间用途管制的实施10.4国土空间用途管制的规则10.5其他国家国土空间用途管制制度简介10.6国土空间用途管制未来的发展方向10.1国土空间用途管制概述DesignbyZXSlidePage510.1.1国土空间用途管制的沿革中共中央、国务院在1997年发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出“用途管制”这一概念。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》总则第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”2015年4月，中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。2018年，国家进行政府机构改革，在原国土资源部的基础上成立自然资源部，统一履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。自此，我国的土地用途管制制度开始向林地、草地、河流、湖泊、湿地等所有生态空间扩展，用途管制从一个平面概念向一个立体概念转变，各自然生态空间得到统筹考虑，逐步实现整体保护、系统修复和综合治理，形成统一的国土空间用途管制制度。86%DesignbyZXSlidePage610.1.2国土空间用途管制的内涵国土空间用途管制制度是指国家为保证国土空间资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制国土空间利用规划，依法规定国土空间用途，明确国土空间使用条件，并要求国土空间所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用国土空间的强制性管理制度。国土空间用途管制是一种国土空间利用约束机制。国土空间用途管制划定的具体用途必须经过一定的科学程序和法定程序。国土空间用途变更实行申请许可制。擅自变更国土空间用途要承担责任。10.1国土空间用途管制概述86%2024/11/29DesignbyZXSlidePage710.1.3 国土空间用途管制的特点强制性国土空间用途管制就是国家依据国土空间利用规划对国土空间使用上的限制和对国土空间用途转变的许可、限制许可或不许可做出的规定，并通过法律或行政手段进行约束的强制性措施。整体性规划区域内的全部国土空间资源是国土空间用途管制的对象，要把规划区域内的国土空间资源作为一个整体来考虑，统筹安排社会各行业、各部门和各个国土空间使用者的需求，使国土空间利用系统的整体功能最佳，综合安排国土空间资源的开发和利用。行政性各级人民政府是实行国土空间用途管制的主体。10.1国土空间用途管制概述2024/11/29DesignbyZXSlidePage810.1.3 国土空间用途管制的特点法律性国土空间利用规划一经批准即具有法律效力，必须严格执行。任何单位和个人都必须按规定用途使用国土空间，否则就属违法行为，要承担法律的责任。稳定性国土空间用途管制是对动态行为的具体规范，一方面为国土空间使用者提供行为规范，另一方面为国土空间管理者提供管理依据，因此稳定性是实现其目标的前提条件。但是，国土空间用途管制因时因地而异，其稳定性是相对的，随着社会经济条件的变化，国土空间的用途和使用条件等方面可以依法律程序适时做出相应的调整与变化。10.1国土空间用途管制概述2024/11/29DesignbyZXSlidePage910.1.4 国土空间用途管制的目标国土空间利用整体效率最大化协调“吃饭”与“建设”的矛盾消除不利外部性影响，保护生态实施国土空间用途管制的依据是国土空间规划，落实国土空间规划的手段和措施是国土空间用途管制规则。国土空间规划编制和实施的前提是建立有效的国土空间用途管制制度。国土空间用途管制制度是实施国土空间规划的基本法律手段，并且可以实现国土空间规划的法律地位。10.1国土空间用途管制概述10.1.5 国土空间用途管制与国土空间规划的关系2024/11/29DesignbyZXSlidePage1010.2.1 国土空间用途管制制度的要求完善用途管制理念方法拓展用途管制空间范围丰富用途管制手段和工具直观意义上的空间范围依照《自然生态空间用途管制办法(试行)》第二条，国土空间用途管制的空间范围包括具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。实践意义上的人为活动范围依照《自然生态空间用途管制办法(试行)》第三条，凡涉及生态空间的城乡建设、工农业生产、资源开发利用和整治修复活动，都需要遵守国土空间用途管制制度。但鉴于海洋国土空间的特殊性，目前海洋生态空间用途管制相关规定另行制定。10.2国土空间用途管制的内容10.2.2 国土空间用途管制的范围DesignbyZXSlidePage1110.2.3国土空间用途管制的对象国土空间用途管制的直接对象是“国土空间”，即一切自然资源与生态环境要素的集成系统、承载人类社会经济活动的物理载体和国家行使主权的权利范围，包括耕地、林地、城镇用地、草原、江河湖泊、湿地、海洋、无居民海岛等各类国土空间；国土空间用途管制对象的本质与核心是人类围绕着国土空间的开发利用与保护行为。国土空间用途管制对象的属性是人类行为与国土空间交互作用内涵的呈现。在此基础上，有两位学者提出了国土空间用途管制对象是“空间—属性—行为”的三位一体，即空间是载体、属性是表现、行为是本质(见图10-1)。10.2国土空间用途管制的内容图10-1国土空间用途管制对象：“空间—属性—行为”的三位一体DesignbyZXSlidePage1210.2.4国土空间用途管制的基本依据2019年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，明确指出生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线是国土空间用途管制的基本依据。10.2国土空间用途管制的内容表10-1国土空间规划用途分类框架10.2.5国土空间规划用途分类根据《市县国土空间规划分区与用途分类指南》，国土空间规划用途分类依据国土空间规划战略意图、按照资源利用的主导方式划分为农林用地、建设用地、自然保护与保留用地、海洋利用、海洋保护与保留5种类型，对应28种一级类、102种二级类及24种三级类。2024/11/29DesignbyZXSlidePage1310.2.6 国土空间用途管制的管制方式宏观层面：区划+定性引导微观层面：片区+管控指标在国土空间利用规划的编制过程中，应充分考虑到国土空间利用的动态变化，预测未来各种社会经济的可能发展趋势，提出国土空间用途管制下的动态国土空间利用规划10.2国土空间用途管制的内容10.2.7 国土空间用途管制的动态调整通过建立全国性的国土空间用途管制信息监管系统，跟踪国土空间用途变更状况，监控国土空间用途规划和国土空间用途管制实施的全过程。运用行政、经济、法律等措施，对符合规定的国土空间利用行为给予奖励，反之则给予严厉的处罚。充分利用社会公众的监督作用，为国土空间用途管制的正确实施提供社会保障。10.2.8 国土空间用途管制的监督管理2024/11/29DesignbyZXSlidePage1410.3.1 国土空间用途管制的实施手段直接管制直接管制就是政府采取限额、标准、规定等方法对国土空间利用的数量和方式等进行直接干预和控制。直接管制的一种有效方式是制定正负面清单。正面清单是指政府将允许的国土空间利用行为以清单方式列明，只有列于正面清单的国土空间利用行为才可以在区域范围内实施；负面清单是相对于正面清单而言的，是指政府将明确限制、禁止的国土空间利用行为以清单方式列明，属于负面清单的国土空间利用行为在区域范围内不可实施。税费制度税费制度就是根据国土空间资源使用者占用国土空间资源数量的情况收取一定量的税金或费用，其标准等于使用者增加国土空间占用所增加的社会成本。产权安排——许可证制度政府通过向国土空间资源使用者发放可以交易的国土空间资源许可证，可以提高国土空间用途管制制度实施管理效率。10.3国土空间用途管制的实施DesignbyZXSlidePage1510.3.2国土空间用途管制的实施途径国土空间规划规定国土空间用途不动产统一登记注册国土空间用途国土空间用途变更实行审批对违反国土空间用途管制制度使用国土空间的行为进行处罚86%10.3国土空间用途管制的实施DesignbyZXSlidePage1610.4.1三类空间用途管制生态空间生态保护红线区管控一般生态区管控农业空间永久基本农田管控一般农业区管控城镇空间城镇开发边界内管控城镇预留区管控86%10.4国土空间用途管制的规则我国国土空间用途管制实行分级管制：一级为三类空间用途管制，二级为八类规划分区用途管制，三级为土地用途管制。DesignbyZXSlidePage1710.4.2八类规划分区用途管制生态保护与预留区核心生态保护区生态保护修复区自然保留区海洋特殊保护与渔业资源养护区海洋特殊保护区海洋渔业资源养护区永久基本农田集中保护区古迹遗址保护区86%10.4国土空间用途管制的规则根据《市县国土空间规划分区与用途分类指南》，我国市级国土空间规划分为8类分区，在此基础上县级(市区)国土空间规划分为15类分区，并针对不同分区设立对应的用途管制规定。5.城镇发展区区城镇集中建设区城镇有条件建设区特别用途区农业农村发展区海洋利用与保留区海域利用区无居民海岛利用区海洋保留区8.矿产与能源发展区2024/11/29DesignbyZXSlidePage1810.5其他国家国土空间用途管制制度简介美国美国的国土空间用途管制措施主要包括划定城市增长边界、分区管制、分期分区发展、建筑许可总量控制、农地分级分区管控、制定土地发展权制度等。新加坡新加坡的国土空间用途管制主要有两个途径：总体规划和弹性政策。其中弹性政策包括这类政策包括“白地”计划、“商务地段”计划等。英国英国的国土空间用途管制主要有三个特点：一是规划立法；二是开发许可；三是发展权收益归公。日本日本制定了较为严格的国土空间用途管制制度。制定农业振兴区域、划定农地等级、分区管制、实行严格的开发行为许可等对农地进行保护；制定了《城市规划法》控制城市扩张；还构建了土地交易审批制度来对地价水平和土地交易目的进行直接控制。法国法国的国土空间用途管制主要有两个措施：一是设定法定密度极限（容积率上限），二是设置土地干预区。DesignbyZXSlidePage19制度顶层设计完成，法律法规体系统一完善全面统一登记完成，国土空间产权制度确立指标管控范围扩大，国土空间总量严格管控信息技术广泛应用，全国统一信息平台建立86%10.6国土空间用途管制未来的发展方向本章小结2024/11/29DesignbyZXSlidePage20

本章从国土空间用途管制的内涵开始，从五个角度叙述了国土空间用途管制的特点。接着阐述了国土空间用途管制的目标、内容、实施等。从经济学、法学、生态学三个方面加以理解，国土空间用途管制的本质就是国家从法律的角度对国土空间用途及变更规定并实施管理的一种制度。接下来，详细介绍了国土空间用途管制的规则，并简要介绍了部分国家的国土空间用途管制制度。最后，对我国国土空间用途管制未来的发展进行了展望。关键术语2024/