我国基层政府治理能力建设研究

我国基层政府治理能力建设研究——以江西省吉安市为例摘要改革开放以来，我国政府体制改革和行政职能转变不断深化。我国公共行政方向在于提供公正、平等、优质的公务服务，维护公共利益和实现社会公平正义。我国各级政府应该发展治理能力建设良好的治理社会，作为面向最广大范围民众直接实施具体治理的公共权力组织，基层政府治理能力直接影响广大民众生活质量、社会发展水平和政治统治合法性，同时现代社会持续快速发展又对基层政府治理能力提出更高的要求。本文首先概述相关理论，包括基层政府概念、治理能力概念、地方治理理论，其次分析了我国基层政府治理能力现状，然后分析了江西吉安市政府治理能力状况，最后提出了政府治理能力建设对策。关键词：基层政府；治理能力；吉安市目录TOC\o"1-2"\h\z\u一、相关理论概述 3（一）基层政府概念 3（二）治理能力概念 3（三）地方治理理论 3二、基于文献的我国基层政府治理能力现状梳理 4（一）治理水平整体发展加速 4（二）治理资源汲取程度深化 4（三）资源配置使用力度加大 5（四）基层治理存在结构缺陷 6三、江西吉安市政府治理能力分析 6（一）江西吉安市概况 6（二）江西吉安市政府治理能力现状 7（三）江西吉安市政府治理能力存在的问题 9四、基于江西省吉安市的基层政府治理能力建设的对策思考 10（一）构建资源汲取多元渠道 10（二）规范治理资源配置使用 11（三）健全治理监督考核体系 11（四）优化基层政府治理职能 12结论 12参考文献 13

我国基层政府治理能力建设研究——以江西省吉安市为例一、相关理论概述（一）基层政府概念政府泛指国家或特定区域范围内的政治权力组织体系结构，包括享有政治合法性的司法、立法、行政以及军事组织机构。本文研究的基层政府是是狭义层面的，是公共行政范畴内的政府，是由国家政治权力合法授权依法管理社会公共事务的公共权力层级中处在低层次的组织。政府组织体系在纵向上对应不同层级，享有与层级对应的特定行政权限。我国行政机关纵向自上而下划分为5个等级，分别为中央政府-国务院、省部级、市级、市级和乡级，从等级上看市乡级别属于基层政府范畴，同时市级政府体系结构中的街道和社区机构也属于基层政府范畴。基层政府是指处在我国政府组织体系底层，依法对辖区内居民提供公共服务和管理社会公共事务的行政机构，除去行政机关的一般特性外，由于直接面向最广大民众。（二）治理能力概念政府治理则包括政府外部治理和政府内部治理两个层面，政府外部治理则是政府通过与其他治理主体良好互动形成网络制度化规则运用公共权力有效处理公共事务实现公共利益，与治理内涵一致；政府内部治理则是政府对自身内部规范的革新，包括政府管理价值理念、体制、流程和方式的创新从而实现政府自身的完善和发展。能力是指为实现特定目标所必需的主观条件，政府能力则是政府实现其管理职能时的行为和结果实现程度，是直接反应政府治理水平的标志，是政府为实现善治，通过规范自身发展，并有效引导其他治理主体参与公共事务管理并形成网络治理机制规范过程中行为和结果的质量水准，是在进行治理活动中治理行为和治理结果有效性的体现。相对于静态的治理职能，治理能力更多体现在政府治理过程和目标结果实现程度上。政府治理能力有全球、国家和地区层面，基层政府治理能力对应地区层面政府治理能力。从流程角度来看，基层政府治理能力是基层政府依据其政治和法律权威价值，通过行政执行和政策实施等具体行政行为，有效汲取、配置、使用公共资源良好处理辖区内公共事务，为辖区居民提供良好公共产品和服务，实现辖区范围内良好治理结果的行为和结果有效程度，是基层政府治理水平的直接反应。（三）地方治理理论治理理论应用于地方政府公共管理实践中就形成了地方治理理论。地方治理理论内核源自治理理论，摒弃政府与社会二元对立的管制理念，强调地方政府公共事务治理中多元治理机构共同参与。治理行为的合法性和权威来源于共同治理行为规则和网络组织治理体系，目的在于实现地方良好治理，维护社会公平和正义。地方治理理论的主要内容有：①地方治理主体包括政府机关、第三部门、市场机制和企业以及公民个体，而非单一的政府部门，治理通过这些组织共同处理地方公共事务和实现地方公共服务。②地方治理对象是地域范围内的社会公共事务，比如提供教育、医疗、社会治安、建立社会保障以及促进地区经济发展、提升居民生活质量等公共产品和服务。③地方治理方式改变单一的科层官僚管理模式，管理方式是通过政府与公民社会以及市场的沟通互动，治理网络包括市场机制和公民社会衔接形成的网络体系。任何市场管理和社会管理有效的工具和手段都可以被应用到公共治理中来，在宪政范围内有效的方式都可以使用，并且通过治理约束政府职能，实现精简有效的有限政府。④地方治理目标是实现地方善治，建立公平正义的地方治理体系，通过提供良好的地方公共产品和服务，最大限度增进地方公共利益并且落实到区域范围内具体的公民层面。二、基于文献的我国基层政府治理能力现状梳理（一）治理水平整体发展加速改革开放以来不断深化的行政管理体制改革，尤其是近年来明确建立公共服务型政府的目标推进了基层政府治理水平的加速发展。从治理理念来看，基层政府历经了从“政治控制型”的管制理念到“经济主导型”的经济导向，再到“管理服务型”的治理价值观。基层政府在维护辖区稳定、发展地方经济同时也突显提供公共产品和服务来实现辖区良好治理的理念，将单一的提升经济总量增长取向变革为服务社会和民众的治理发展导向。从治理主体来说，一方面基层政府本身精简机构，在政府内部结构形成低层级、宽幅度的扁平组织结构，同时上级政府更多的分权于基层政府，使基层政府在处理具体事务具有更大的自由裁量空间；另一方面基层政府改变单一的政府治理主体，开始与志愿者组织、企业以及公民团体寻求合作，治理主体结构上产生从单一核心点向建立区域治理合作网络转变的趋势。从治理对象来看，政府改变过重的进入经济领域推动经济增长的现状，开始更多关注推动社会发展的公共事务领域，在经济领域本身政府也减弱直接经营干预的力度，而是更多转向制定宏观管理调控制度规范市场环境。（二）治理资源汲取程度深化伴随着政府治理水平的快速发展，基层政府汲取资源用于治理领域的总量处于增加趋势。一方面是因为国家加大对社会治理资源的投入，以财政资源为例具体见表2-1，表中数据均来源于国家统计数据库年度数据2015-2019：表2-12015-2019国家公共财政公共服务性支出年份20152016201720182019一般公共服务（亿元）8514.249795.929164.219337.1610987.78教育（亿元）7122.329010.2110437.5412550.0216497.33社会保障和创业（亿元）5447.166804.297606.79130.6211109.4医疗卫生（亿元）1989.962757.043994.191804.186429.51城乡社区事务（亿元）3244.694206.145107.665987.387620.55从表中数据可知，除去一般公共服务支出在2019年间出现小幅下滑外，社会保障和就业、教育支出、医疗卫生等公共服务支出均呈现持续增长趋势，并且2015-2019这5年间支出规模均翻番，一般公共服务支出近2年也出现明显增长，这表明在全国范围内基层政府可用于社会治理的财政资源总量增大。基层政府从上级政府渠道申请获取治理资源的汲取能力是相对得到强化的，而市场经济的快速发展带来经济快速增长和市场经营主体的不断壮大，企业经营利润总量增加带来公共财政收入增加，同时企业本身具备资源更为充分，这使得政府从市场渠道汲取资源的潜能也不断增加。另外国家取消农业税，加大对居民生活消费补贴力度以及提升个人所得税起征点都使得民众生活资源更为充裕，公民社会发展加快，加上互联网技术发展构建的社会资源共享网络，增加了基层政府从社会渠道获取治理资源的能力和空间，因此汲取渠道和汲取总量的双重拓展促进治理资源汲取能力的强化。（三）资源配置使用力度加大治理理念的发展和汲取资源能力的强化形成治理资源的配置和使用优化的前提条件，实际上基层政府在上级政府重视基层基础设施建设和民生实际问题解决的政策意图下，加大了将资源配置并投入使用于治理领域的力度，反映在社会公共服务事业建设力度加大。以卫生医疗事业为例具体见表2-2，表中数据均来源于2016国家卫生事业发展统计公报：表2-22016-2019国家基层卫生医疗事业状况年份2016201720182019基层医疗机构（个）858015882153901709918003基层卫生人员（人）2745222315204032820913374993农村改水受益（万人）89447902519083389972农村改厕受益（万人）15165.916055.717138.318108.5新农合作医疗支出（亿元）785944.41308.32047.6新农合作参合率（%）91.5949697.5从表中数据可知，国家投入基层卫生医疗事业的资源力度是不断加大的，基层医疗机构的数量持续增加，投入人力资源总量也对应增大，农村基础卫生事业建设成效显著，农村医疗保障覆盖面和支持力度是在不断加大。在文化传播事业方面，乡镇基础文化设施和文化下乡工程的实施，反映基层政府重视社会文化事业建设投入。基层教育方面经费配置使用也持续增加，九年制义务教育已基本覆盖全国基层，超过1.3亿农村义务教育阶段学生免交学杂费和教科书费，3千多万农村寄宿制学生免除住宿费，近1.8亿学生接受国家教育经费资助。2018年末开始启动农村义务教育学生营养改善计划，每年投入160亿元用于学生的营养膳食补助。同期启动“农村义务教育薄弱学校改造计划”，截止2019年底共投入168亿元资金用于农村学校改善教学基础设施条件。在教育人力资源配置方面开展“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，2019年共聘用特岗教师49870人，覆盖21个省的16536所农村学校，并安排专项资金实施边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设试点项目改善艰苦基层教师生活条件。基础设施建设方面，病险水库除险加固、小型农田水利建设、节水灌溉等水利建设工程加快推进，农业水利化基础设施建设水平不断提升。农村电网建设与改造继续推进，农民用电问题基本解决。农村清洁能源供应能力得到加强，沼气用户数量快速增加。社会治安工作保持平稳态势，基层社会整体稳定。（四）基层治理存在结构缺陷从治理产品和服务供给总量来看，现在还无法完全满足广大基层群众的实际社会生活需要。现有的治理服务和产品在全国范围内还未实现全覆盖，如新农村养老保险还未能覆盖许多区域的基层群众，而社会不断发展又会产生新的治理需求，基层群众快速增加的社会治理服务需求又要求基层政府治理的更多投入，这就导致整体上治理产品和服务供给不足。从具体方面来看，基层医疗卫生资源总量明显与基层人口数量需求不匹配，占全国人口65%的乡镇居民拥有卫生资源整体上仅占全国人口35%的城市居民拥有卫生资源的50%左右。2019年新型农村合作医疗当年基金支出1710.2亿元，补偿受益人次13.15亿，平均每人次受益额130元，但人均筹资额246.2亿元，离满足基层民众需求还存在明显差距。基础设施建设方面，近年来全国基础设施建设用于乡镇基础设施建设支出比例大约在20%,这就说明占全国人口65%的乡镇居民享受的基础设施公共服务总量只占全国的1/5,广大偏远地区还存在公路、自来水和垃圾处理站建设空白。社会保障方面，2019年新型农村社会养老保险试点参保试点人数3.26亿，达到领取养老保险资格8921.8万人，覆盖面占广大基层民众人口数量很小比例，补贴水平整体也较低，上述数据说明现有的治理服务和产品总量存在明显不足，无法有效满足社会治理实际需求。三、江西吉安市政府治理能力分析（一）江西吉安市概况吉安，是江西省地级市。古称庐陵、吉州；元初，取“吉泰民安”之意改称“吉安”。境内有佛教圣地——青原山，产生了禅宗青原派，吉安因此名扬海内外。吉安位于江西省中部，赣江中游，西接湖南省，南揽罗霄山脉中段，据富饶的吉泰平原，是江西建制最早的古郡之一，是赣文化发源地之一。吉安下辖2区1市10市。面积2.53万平方公里。根据第七次人口普查数据，截至2020年11月1日零时，吉安市常住人口为4469176人。吉安是赣文化三大支柱之一，自古乃人文渊源之地，孕育了自成一系的江右庐陵文化，素有“金庐陵”、“江南望郡”、“山水福地”、“文章节义之邦”、“状元之乡”、“才子之乡”、“庐陵风光半姑苏”、“将军市”、“红色摇篮”、“革命圣地”的美誉。吉安有革命摇篮井冈山、武功山、羊狮慕、白鹭洲书院、吉州窑、庐陵文化生态园、文天祥纪念馆、渼陂古村、陂下古村、燕坊古村、快阁、槎滩陂等著名景区景点。先后获中国优秀旅游城市、全国双拥模范城市、国家森林城市、国家园林城市、全国绿化模范城市、全国电子信息产业科技兴贸创新城市、全国新型工业化（电子信息）产业示范基地城市、外商投资最佳城市、全国文明城市、国家卫生城市、省级文明城市、省级卫生城市、江西省首届生态宜居城市等荣誉称号。吉安也是长江中游城市群重要成员。2017年11月，获第五届全国文明城市。2018年10月，吉安获评健康中国年度标志城市。（二）江西吉安市政府治理能力现状1.市域治理能力提升十七大确立的建立公共服务型政府职能方向和近年来不断深化的行政管理体制改革，使得吉安市治理能力整体水平有所提升，表现在治理领域不断扩展和治理体系的不断完善。在行政理念上，提供公共服务实现市域良好治理已获得领导决策层共识，政府除了促进区域经济发展还要采取各种治理工具和方法提有效提升辖区民众生活水平，加快市域社会整体现代化发展。从行政领导层面来看，吉安市政府决策层中1位正市长和7位副市长，均接受过高等教育，其中2位研究生学历、4位本科学历以及2位大专学历，学历层次较高；年龄结构上8位市长平均年龄45岁，最大年龄51岁，最年轻39岁，在干部群体中年龄中处于年青化水平；高学历年轻化的行政领导层有利于市域的科学、规范治理。从政府职能机构设置来看，进行社会治理的职能体系框架基本成型，市政府下辖73个职能机构，其中在教育建设方面，除去教育局外，现有4所高级中学和1所职业技术学院，各乡镇均建有小学，中初等义务教育体系基本成型；在医疗卫生方面，现有卫生局、疾控中心、卫生监督所、爱国卫生运动委员会办公室、人民医院、妇幼保健院以及中医院7个医疗卫生机构，加上各乡镇的基层卫生机构，覆盖全市的医疗卫生服务体系已经建设完成；在社会保障建设方面，设置有人力资源和社会保障局、社保局和民政局，为居民参加社会保障、保险提供服务；在科技体育文化事业方面，设有科技局、体育局、旅游局、文广新局和市广播电视台；经济发展方面，设有发展改革局、外经贸局、经济和信息化局、物价局、工商管理局、烟草专卖局和乡镇企业局，形成了从制定规划、宏观决策、招商引资到具体市场经营环境管理的经济发展治理体系；在农业发展方面，有农业局、林业局、农机局、粮食局、畜牧兽医渔业局、供销社等机构具体管理市农业事务；社会治安方面有公安局、安全监管局和公安消防大队，加上各派出所加上居委会和村委会实施辖区社会治安；法治行政方面有司法局、法制局、监察局和审计局形成的体制内监督体系来促进依法行政，其他一般社会服务机构还有扶贫办、残联、供电局气象局、环保局、人口和计划生育局以及统计局等。73个职能机构中直接涉及社会治理的就超过了55个，占比超过75%，因此治理意识的强化、结构合理的决策管理队伍和较为全面的社会治理机构设置不断强化了市政府对市域的治理范围和治理力度，促进了市域治理能力的整体提升。2.治理资源总量增加吉安市治理能提提升的一个标志就是治理资源总量的增加，反映在资源获取量的加大和获取渠道的拓宽。资源投入是政府进行社会治理的前提和物质保障，治理能力提升既需要更多的资源投入，同时也能收获更多的治理资源。从经济资源上来看，具体见表2-3：表2-32015-2019吉安市公共财政资源年份20152016201720182019地方生产总值（亿元）35.636.839.748.857.6公共财政收入（亿元）1.11.151.42.022.63公共财政支出（亿元）7.769.169.7212.915.5从表中数据可知，吉安市经济发展尤其是近3年的经济总量明显增加带来了地方财政收入的快速增加，公共财政支出则持续保持快速增加，这就从经济资源上保证了治理经济资源的投入，增大了治理资源的总量。3.治理服务力度加大在现阶段以经济建设为中心的历史发展时期，吉安市并没有将资源过度投入于经济和工农业发展而忽视辖区公共事务治理，可以从近两年公共财政支出具体情况来看，具体见表2-4：表2-42018-2019吉安市治理服务支出年份20182019教育（亿元）2.372.65医疗卫生（亿元）0.9461.57公共安全（亿元）1.161.32社会保障和就业（亿元）0.8520.973城乡社区事务（亿元）0.360.43从表中数据可知，近年来吉安市公共支出中用于公共治理支出的部分呈现两个特点：一个是用于治理支出整体比例在公共财政支出比例增加，仅教育、医疗卫生、公共安全、社会保障和就业、城乡社区事业这5项代表性支出总和比例就从2019的44.1%提升到2016年的44.8%，加上环保节能、一般公共服务、基础设施建设等，近两年治理性支出占比超过公共财政总支出50%；二是各具体公共服务性支出均呈现增长趋势，以上五项支出额在近两年均有所增加，其中教育、医疗卫生表现尤为明显，这说明市政府总体上用于进行治理的资源配置和使用更重视区域社会治理，而非片面追求经济绩效。另外在具体的治理行为方面，2016年教育供给上已完全实施九年制义务教育，中小学入学率100%，幼儿园入学率81.3%，人均教育经费达到533元/每生（初中及小学），医疗卫生和社会保障近几年均通过省市考核，乡镇医疗体系基本建设完成，新农合医疗保险覆盖率93.1%，扶贫和困难救助率达到81.2%。（三）江西吉安市政府治理能力存在的问题近年来吉安市政府在市域治理能力上出现加快发展趋势，但是由于历史制度惯性、行政理念相对落后、体制不健全、经济社会发展阶段限制等主客观因素导致吉安市政府治理能力建设存在缺陷，具体表现在治理资源有效供给不足、资源配置不合理以及资源使用缺乏民主监督三个方面，具体如下：1.治理资源有效供给不足吉安市政府进行市域治理存在有效供给不足的问题，2008年至2016年以来，公共财政收入虽然从1.1亿上升到2.63亿元，但是公共财政支出也从7.76亿元上升到15.5亿元，政府财政赤字逐年扩大，债务加重这会制约政府供给治理服务的总量。同时辖区民众的公共治理需求是不断增长的，一方面现阶段市政府财政资源主要还是依靠上级政府划拨，经济资源来源有限；另一方面经济来源有限会促使政府在治理中过于偏好经济利益从而忽视其他社会治理的供给，历年来招商引资是市政府工作重点就能说明这种问题。治理资源供给不足会导致市政府治理能力建设受到限制，如治理总量不足，如乡镇自来水供应尚未实现全覆盖，水质离民众健康标准也存在一定差距；乡镇学校和医疗机构缺乏专业人员，经费紧张，难以满足民众日常生活实际需要。村村通工程没有覆盖全部行政村，部分乡村公路尚未开始修建。政府债务加剧会导致负担转嫁给民众，降低民众生活水平和增加对政府的负面印象，新农保和新农合处于试点阶段，总量存在不足，同时进度缓慢使得农民在实际需要得不到满足时产生了对政府治理的负面影响，甚至因为收费过重出现群体事件，这又进一步削弱了政府治理合理性权威等无形资源的累积。2.资源配置结构不合理吉安市在进行市域治理时存在资源配置不合理，表现为资源不能均匀配置于整体治理结构，合理配置受现行管理体制阻碍，需求与供给不匹配。现代治理理念要求政府引导、横向合作形成网状治理主体体系，而我国现阶段基层政府传统的政府管控意识根深蒂固，对于现代治理理念认识并不清晰。在对该市官员访谈中能够完整描述市域治理服务内容体系的官员不超过35%，绝大部分将治理等同于社会政治稳定和经济总量增加，在如何有效实施治理层面，绝大部分官员还是习惯于请示上级指示，依据政策规定，缺少主动性和创造积极性，行政行为仍然停留在命令、控制等强制方式,治理中政府主体地位过重，这就导致资源分配政府控制量过大，其他治理主体或伙伴资源配置不足，无法形成网络治理主体结构。吉安市现在在进行公共服务时，资源配置和投入主要都是由政府进行，企业和公民组织参与社会治理几乎呈现空白，市政府同时承担治理决策者和实施者的角色，在现行官僚科层管理体系下，市政府往往倾向于将治理资源投入上级重视的管理领域，同时注重短期绩效，这就导致政府往往缺乏与民众的有效沟通，进行治理时从政府单一视角出发，不能把握居民社会生活发展的实际需求，整体上资源配置错位，分配不均衡。另外市政府是典型的职能型组织结构，基于部门本位主义带来的预算最大化逻辑，各职能部门倾向于申请尽可能多的资源用于本部门预算，而条状分割的职能结构使得资源配置出现部门碎片化，使用时难以有效协调形成合力从而导致无法有效整合发挥整体治理效用，从而出现公共产品和服务供给不均衡，部分当地群众不能平等地享有政府提供的公共产品和服务。该市在基础设施、医疗卫生服务等方面都存在不同程度的供给不均衡现象。如修建后的垃圾站的服务对象主要特定区域居民，其他行政村的农民均无法自由享受此服务。自来水供给中农村饮用水还有部分来源于自家打井的井水，此外有部分行政村尚无医疗卫生机构，农民不能享受就近就医服务。3.资源使用缺乏有效监督吉安市现阶段社会治理主要由政府实施，在我国现行政治体制和社会文化传统下，政府治理时资源使用缺乏有效监督。从外部监督来看，民主政治在我国现阶段建设不足导致民众无法在政治层面充分表达民意实施有效民主监督措施，政府治理决策具有“黑箱”性质，民众缺乏对决策流程的信息知情权。吉安市政府门户网站上虽然列有市政府工作情况信息，但是信息资源少，民众难以直接、客观、及时了解治理决策与实施状况，很多相关信息和统计数据缺失，自然就无法有效参与民主监督。而司法机关由于财政预算受同级政府约束，加上政治氛围浓厚的制度环境，司法监督和法律约束容易为政治形势和权力博弈所制约，法制监督力度薄弱。从内部监督来看，吉安市近年来虽然开展了绩效考核工作，但考核还存在短期运动化的状况，没有纳入制度化、常态化管理，另外考核中也存在粗放式设计，方案缺乏系统性和科学性，执行中不够细化流于形式，目的在于不得罪人而走走过场，同时考核中经济效益指标权重过高，受地方经济政绩影响，对治理服务考核重视不够，公务员缺乏通过进行有效治理实现职业发展需要的个人动力，从而导致内部监督失效。而且基层公务员队伍素质还存在学历整体偏低，治理理念和方式相对落后的状况，在执行时基于个体利益偏好和自由裁量空间较容易滥用职权，这都使得投入资源进行治理的效果大打折扣。四、基于江西省吉安市的基层政府治理能力建设的对策思考（一）构建资源汲取多元渠道为保证基层政府进行治理时拥有必要的资源投入保障，基层政府必须构建多元化的治理资源汲取渠道形成稳定持续的治理资源获取体系。在现阶段必须改变过度依赖财政拨款的局面，构建包含公共财政支付、企业参与经营和公民社会协作的资源汲取多元渠道。首先上级政府要加大对基层政府用于社会治理的公共财政总量，基于基层政府承担的公共事务治理权科学、合理的确定财政专项资金比例和分配标准，并严格监督和激励基层政府将财政资源重点投入治理职能范围，实现基层政府治理财政支出均衡的目标。基层政府要依据辖区实际情况，发挥自身特色优势强化资源汲取能力，在市场经济层面，减少对直接经营活动的资源投入，通过规范市场环境和培育特色产业促进地方经济发展提升资源集聚总量，在招商引资中通过整体市场环境吸引适合地方特色的企业投资，规范并且通过合同外包、支付购买或者系统激励制度建设吸引企业参与对公益事业的投资，在企业增收的同时也推动地方公益事业的发展。在社会领域重视从社会渠道汲取各种有形无形资源参与社会治理，积极吸纳公民团体和个体参与治理过程，通过信息共享和渠道建设实现与公民社会的有效衔接，发挥志愿者组织在公共服务中的信息接触全面及时、贴近民众需求，服务个性化程度高等优点，既获取社会资源的协助增大公共治理可使用资源总量，同时在治理过程公民社会有效参与还能积累提升社会资本，减少政府治理难度，实现社会治理的整体改善。（二）规范治理资源配置使用为实现基层政府对辖区的有效治理，必须规范资源在治理领域的配置和使用，首先是促进基层政府体制由管理向服务的转变，改变基层政府粗线条的大包大揽模式，将工作重心转入具体的科学、教育、卫生医疗、社会福利等民众服务方面，形成治理机构集中、运转高效的基层小政府，建立通畅的双向互动民众治理需求表达机制，利用现代信息技术建立信息完备和及时更新的公共服务信息平台，尊重民众自由、真实表达自身利益诉求的权利主体地位，形成积极的自下而上的利益诉求渠道，并健全自上而下的需求反馈机制，设定专人专岗处理信息并作出及时回应。在真实准确把握民众需求基础上确定治理服务的项目种类，对于治理实施的过程和资源投入量都要及时在公共服务平台上公开，治理过程中要邀请各利益相关方参与并听取各方面意见。在配置资源时尤其要合理划分政府作为组织自身存在所需要的资源和投入治理服务的资源界限，既不能忽视政府自身所需的特定利益，也不能由政府过度控制资源用于组织利益而损耗公共治理投入。（三）健全治理监督考核体系为确保基层政府治理的有效实施，必须健全基层治理监督考核体系。加强监督力度应该从体制外和体制内监督两方面采取措施。在体制外监督层面，首先要加大民主政治建设力度，赋予网络传媒对政府质疑和问责更大的空间，进一步推进基层自治建设，增加民众在治理服务决策的作用力度，提升民众对行政决策和公务员的制约力度，允许通过专门的网络建设发挥公民组织和社会团体对政府治理实施专门的社会监督，在法治规范下保障监督人的权利并强制政府治理全过程信息公开。在体制内监督层面，强化人大对政府治理的质询和预算控制权，将预算权交由人大公开议论表决，并依据民意实行对基层政府治理的制度常态化质询。进一步提升司法独立性强化对政府治理的司法监督，加大对行政首长决策合法性的司法干预，将依法行政落实到具体治理措施的每个环节，形成长效司法监督机制。同时还要完善行政问责体系，使公务员明确实施治理行为必定要承担对应的行政责任，清晰合理界定行政责任范围、问责权限和程度及对应惩罚机制，严格追责并公示问责结果和标准接受外界质询。在绩效考核方面，建立科学系统的评价指标体系，指标要与基层紧密联系并客观可量化，考核标准要公开，在治理各利益相关方的监督和参与由相对独立的绩效评价研究机构和专门的审计部门结合来进行考核，考核结果形成书面材料向社会公开，并作为公务员个体工作绩效重要组成部分，并与基层公务员职业发展挂钩。（四）优化基层政府治理职能在建设公共服务型政府的时代背景下进一步优化基层政府职能，实现基层政府治理职能的完善。首先明确基层政府在基层治理中的作用和地位，合理划分治理事务范围和授予相应的治理权，将基层治理作为基层政府职能的核心，弱化过于追求地方经济总量提升的经济职能导向，强化通过良好治理实现辖区社会整体均衡发展的社会服务职能，凸显社会治理服务职能核心地位。其次从立法层面依法合理设置基层政府社会治理范围，如基层医疗、初中等教育、社会保障等，治理职能范围一旦确定即具有法律效力，为确保法律效力，一方面对于在基层治理中失职渎职或者不作为的政府追究法律责任，强化基层治理法治意识和责任；另一方面对于设立的基层政府治理职能要