《宅基地“三权分置”的路径选择分析综述》3500字

宅基地“三权分置”的路径选择分析综述目录TOC\o"1-2"\h\u17612宅基地“三权分置”的路径选择分析综述 17714（一）宅基地“三权分置”改革的试点经验 110466（二）宅基地“三权分置”改革实现路径的阐释 2182451.1引入集体土地建设用地使用权 2264651.2宅基地“三权分置”改革路径的具体构想 3前面分别论述了农户资格权的内涵以及宅基地使用权的改革方向，在此基础上，进一步探讨宅基地“三权分置”究竟应以何种方式放活使用权，且保障农村居民户有所居。目前需要解决的主要问题有二：其一、宅基地一旦允许向集体组织外成员流转，如何保障原宅基地使用权人的利益；其二、宅基地流转后，受让人取得的权利性质为何。下面将结合地方实践以及现有理论做出分析。（一）宅基地“三权分置”改革的试点经验宅基地“三权分置”仍在摸索的过程之中，但是目前已经形成了几种较为普遍的模式。第一、宅基地及房屋租赁。这一种模式在旅游景点附近尤为盛行，大多地方会对租赁的程序、租赁物、使用目的等作出限制。如大理市规定宅基地出租需要集体经济组织（村民小组）书面同意。在租赁模式下，农村居民仅仅是让渡一定年限的使用权给承租人，在此期间承租人得以占有、使用宅基地，出租人获得租金。第二、农户和社会成员共建共享模式。在四川泸县试点中，通常由农户提供宅基地，由社会资本进行建设和经营，获得收益双方按协议共享。农户享有部分房屋所有权和宅基地使用权，投资方享有部分房屋所有权和相应的建设用地使用权，建设用地使用权到期后回复至农户，农户继续享有完整的宅基地使用权。第三、设置有期限的宅基地使用权REF_Ref15971\r\h[6]。如浙江义乌将宅基地使用权转让范围扩大到义乌市，并设置70年的最高转让期限，转让期限届满，在集体内部无分配需求的前提下，受让人可以经过集体经济组织而续期，受让人与集体经济组织签订宅基地有偿使用合同，同时一次性缴纳土地所有权收益金。宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018,36(04):142-153.再比如浙江德清规定，受让人取得的宅基地使用权年限不得超过30年REF_Ref24752\r\h[11]，转让年限届满后，宅基地资格权人可以收回宅基地使用权。宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018,36(04):142-153.第一种模式下，农户不需要退出宅基地使用权，在该用益物权之上设置一个租赁债权即可。为了保持法体系的完整性，此种租赁权应适用《民法典》合同编的规定，最高期限为20年，且原则上承租人不享有收益的权利，这无法满足承租人长期利用宅基地的需求。第三种模式下，通过纯化宅基地使用权的用益物权属性，将宅基地使用权的主体扩大至集体组织之外的其他成员，使得农村居民在一定阶段内退出宅基地。此种模式克服了宅基地租赁的不稳定性，但是交易一经成功，便意味着农户宅基地使用权的退出，风险较大。第二种模式，一方面，农户不需要退出宅基地，另一方面，社会实体可以获得较长时期的宅基地使用权，这有出租和转让两种方式的优点。有学者将这种模式理解为集体组织所有权分离出宅基地使用权，宅基地使用权又继而分离出一种作为子权利的用益物权。但是次级用益物权的设置违反了一物一权原则，在法理上无法释明。之后又有学者提出此子权利为次地上权，但仍然存在疑问。首先，地上权为德国物权法的规定，与宅基地使用权属于不同物权体系下的概念；其次，二者在功能上存在很多相似之处，关系难以判断REF_Ref15499\r\h[10]。然实践中此种模式取得卓越成效，但在目前的法律体系中解释成为难题，但可为统一的路径选择提供借鉴。因此，对于宅基地“三权分置”路径的选择需要以实践经验为基础，再另寻他路。（二）宅基地“三权分置”改革实现路径的阐释前文提到，宅基地“三权分置”改革要淡化宅基地使用权的身份性，凸显宅基地使用权的财产性，以此为基础，探索宅基地“三权分置”改革的实现路径。1.1引入集体土地建设用地使用权《土地管理法》中将宅基地的有关规定放在了“建设用地”这一章中，亦在一定程度上表明立法者将宅基地看作为建设用地。农村建设用地分为经营性用地和非经营性用地。王顺育.做好农村土地流转工作的几点见解[J].产权导刊,2014(05):64-67.《土地管理法》第59、60、61条是对非经营性用地的规定，包括乡村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅建设用地等；第63条是对经营性用地的规定，表明集体土地可以用于商用或者工业等。为维护集体成员利益而在非经营性用地上设立的集体土地建设用地使用权具有明显的无偿性、公益性，不可用于经营；REF_Ref23946\r\h[10]而以获得经济收益为目的在经营性用地上设立的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。这两种用地在符合城乡总体规划的前提下可以通过一定程序相互进行转化。同时，在国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中重新定义了农村经营性建设用地，“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。REF_Ref19321\r\h[12]这也从国家政策角度表明将宅基地作为非经营性建设用地转化为集体经营性建设用地的思路是可取的。王顺育.做好农村土地流转工作的几点见解[J].产权导刊,2014(05):64-67.当然，在此基础上，宅基地使用权登记制度、宅基地有偿退出制度等必须在法律上予以完善。1.2宅基地“三权分置”改革路径的具体构想结合前文所述的宅基地所有权、资格权、所有权的理论阐释以及实践探索，改革思路总结如下：理论方面：淡化宅基地使用权的身份性，强化宅基地使用权的财产性。高圣平.宅基地性质再认识[J].中国土地,2010(01):20-24.高圣平.宅基地性质再认识[J].中国土地,2010(01):20-24.实践方面：以受让主体为标准，宅基地使用权转让可以分为两种情形，其一、农户将房屋及宅基地使用权出租或转让给本村村民，此时属于“二权分离”的架构，无需“三权分置”；其二、农户将房屋及宅基地使用权出租、抵押、转让给非集体组织成员或者合作开发，此时，房屋财产权归受让主体享有，与房屋财产权相对应的宅基地使用权退还给集体经济组织，集体经济组织代原宅基地使用权人保留使用权，由于集体经济组织享有宅基地所有权，有权将宅基地使用权再依据一定方式转化，将其转化为集体经营性建设用地使用权，而后转让给其他社会成员，其他社会成员在一定期限内获得房屋租赁权等财产权以及集体经营性建设用地使用权，符合“房地一体”原则，此处的房地一体是指“房屋财产权”和“集体经营性建设用地使用权”一体。集体经营性建设用地使用权期限届至将回复至宅基地使用权，此时，如果原宅基地使用权人仍具有集体组织成员身份，则可以依据农户资格权要求集体经济组织确认其原宅基地使用权人资格，从而继续行使等额面积的宅基地使用权。如果农户以转让、抵押等方式而非租赁对房屋财产权进行处分，在宅基地使用权回复之时需要对房屋财产权进行购买，具体内容依据协议约定。如果原宅基地使用权人丧失了成员身份，宅基地使用权回复至农村集体经济组织，由农村集体经济组织将此块宅基地分配给有初始分配资格的集体组织成员。如果无具有分配资格的成员或者该成员不主张，则原集体土地建设用地使用权人可以选择续期，但需要向农村集体经济组织再次缴纳土地收益金，宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018,36(04):142-153.宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018,36(04):142-153.其一、促进宅基地和农房使用权放活。随着城镇化的快速发展，许多农村居民进城务工、求学，为了保障他们有退路，即不至于走到流离失所的地步，保留宅基地使用权是必要的一种措施。将宅基地使用权转化为集体土地建设用地使用权在一定期限内予以出让，既保障了集体经济组织成员的资格利益，又可以促进其在一定期限内出租、转让、合作开发等方式流转宅基地，获得财产利益。同时，可以实现对土地资源的有效利用，减小城镇土地利用的压力。其二、满足社会主体对农村宅基地长期、稳定的需求。虽然我国现行法规定宅基地的功能以居住为主，但是试点地区的实践表明部分地区已经着手探索其经营性用途。通过集体经营性建设用地使用权期限的限制，受让人对于宅基地的使用年限具有明确的预期，同时，经过登记的集体土地建设用地使用权可以再以抵押、转让、出租等方式流转，满足社会主体融资的需求，进而最大程度实现宅基地的经济价值。其三、保障农户在集体经济组织的资格利益。在这种路径下，农户并不会退出宅基地使用权，宅基地使用权仍由集体经济组织保留，集体经济组织将其转化为一定年限的集体经营性建设用地使用权，期