浅析地方政府融资及其风险防范

浅析地方政府融资及其风险防范[摘要]:近年来随着地方政府融资平台规模的急剧扩张，各种潜在风险也逐渐暴露出来，诸如商业银行平台贷款信用风险、地方政府融资平台道德风险、地方政府融资平台的地方财政风险、地方政府融资平台的经济波动风险等。本文以创新为切入点，着重探讨推动地方政府融资制度的创新，例如拓宽政府融资渠道、建立风险防控机制、规范政府融资平台等诸多措施来为我国地方政府融资平台的发展指出一条全新的道路。总而言之，创新是地方政府融资平台建设的关键和走出平台建设瓶颈的唯一出路。[关键词]：地方政府；融资平台建设；创新前言我国地方政府融资平台产生于上世纪90年代，在那个风雷激荡的时代，国际经济形势风云变幻，先后爆发了亚洲金融危机和国际金融海啸。但是，凡事有利必有弊，地方融资平台就是一把“双刃剑”。在其迅猛发展的进程中，诸多风险也随之而来，例如设立不规范、企业管理制度落后、信息披露不完全、地方政府间接还款压力增大、国进民退、经济波动等。这一课题引起了国内外众多学者的关注，他们主要是分析地方政府融资平台风险状态及运作状态，阐述地方政府融资平台的性质和定位，探讨平台建设过程中的风险控制和监管等。党的十八大和“十二五”规划着重强调“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化”与之对应，地方政府融资需求也随之增加。1我国地方政府融资平台的问题和风险1.1我国地方政府融资平台的问题1.1.1融资渠道单一，偿债来源单一，融资持续性较差数十年来，地方政府融资平台主要是利用银行贷款等一系列简单的产品来获取资金，由于政府为其担保，并且土地增值收益增加，负债率相对较低，银行会大方的借出贷款。然而随着负债率升高，仅依靠贷款融资已不是长久之计。由于偿债渠道过分单一的依赖财政、依赖土地，从而使其对宏观政策的变化尤其敏感，譬如房地产市场调控直接影响城市土地一级市场的交易量和价格，这也导致融资平台公司还款资金无法落实。1.1.2我国地方政府融资平台的设立和运作不规范由于多数平台并未真正按照公司法人的运作模式融资，具有准政府性质，体现政府意志，就导致融资平台公司的监督成为一纸空文，这一现象导致的连锁反应则是资金使用效率较低。如果仅仅是上述的这些问题，还好解决，关键的是地方融资平台缺乏高素质，有能力的管理人员，这样问题就严重了，任何理论，任何管理都必须建立在人才的基础上。可是地方政府却不以为意，他们的管理意识相当匮乏，对可能出现的风险也没有一个很好的认识和防范，极易做出错误的决策。地方政府融资平台归地方政府领导，政府对平台的经营事务有着直接且巨大的影响力，但是他们往往是根据自身的利益、喜好来进行决策而很少考虑到平台的实际负债情况和经营能力。政企不分的怪象严重影响了融资平台的独立经营。1.1.3融资风险约束机制匮乏虽然我国地方融资平台已经发展了相当长一段时间，卓有成效，但是问题还是客观存在的，就拿其对地方政府的过度依赖来说吧，政府可以说对平台的发展有着“生杀予夺”的权力，这不得不令人担忧，这种现象所造成的后果是不堪设想的，因为地方政府无法根据不同性质的融资主体来制定不一样的计划，导致融资平台的职责单一，往往只管融资和还款，而地方政府却越俎代庖，插手项目的建设和运营。长此以往，平台风险无法得到约束，同时所融资金也没有很好的办法来规范和处理，债务风险管理自然也就无从谈起了。1.1.4平台透明度较低上文已经提过，在我国地方政府相当于融资平台的“话事人”，这就不可避免地使地方融资平台相对于其他金融机构有着绝对的优势，这就产生了一个致命的问题，平台的经营状况、负债情况、还债能力对于银行或者其他金融机构来说是个未知数。更为可笑的是，有些地方政府自身都不了解融资平台的层级以及不同层级所代表的负债和担保情况。同时商业银行也对平台资金的使用效率、使用方向以及使用进度没有一个合理的预算，这也进一步导致了银行不能在贷款后对平台进行监控，以保证贷款质量有良好的管理体系支撑，信用风险的掌握也无法按部就班的实施。1.2地方政府融资平台的风险地方政府融资平台自成立以来，设立不正规的漏洞一直存在，公司也不能得到良好有效的管理。这导致地方融资平台不能做出正确的决策来进行投资，从而使投资规模过大，融资途径单一，没有足够的信用担保来获取资金。如此一来，地方政府融资平台没有足够的资金来保证营利，最终地方融资平台的风险就逐一暴露出来且一发不可收拾。1.2.1商业银行平台贷款信用风险近几年来，银行业很不太平，发生了不少风险事件，令人触目惊心。究其根本，还是银行给平台发放的贷款并不安全，其中隐藏着不可轻视的信用风险。一方面是因为地方融资平台不是独立的个体，受到地方政府的监管，再加之其自身没有一整套健全的管理机制，从而导致资金的调拨和偿还没有一个合理的标准；另一方面，商业银行难辞其咎。无法对负债总量有一个准确的判断也使平台信用风险增加。一旦地方政府平台贷款开始还本付息，资金链在这个关头出了问题，那么随之而来的将是铺天盖地的不良资产，银行的信用将会遭遇严峻的考验。1.2.2地方政府融资平台道德风险政府在管理公共项目时，难免也会引发不小的道德风险。一方面，法律没有对地方融资平台的义务有明确的规定，这直接助长了地方融资平台之间不良竞争的风气，这也是道德风险产生的主要诱因。另一方面，对于地方行政系统人员和商业银行内部人员相关考察制度的不足也进一步催生了道德风险。一个官员的执政能力往往和政绩挂钩，这就不难解释不少地方政府官员为了政绩，鼠目寸光，只考虑短期的经济发展而不从长远考虑，不遵循可持续发展的原则，这样一来部分地方政府融资平台道德风险也就随之产生。1.2.3地方财政风险有相当数量的地方融资平台项目没有稳定的资金来源和结构，导致盈利较差，不得已，政府只能靠出售土地再加上财政收入来偿还债务。2011年开始，海量的地方债进入还本付息阶段，使得地方政府偿债率以一个偏慢的速度增长，假如不控制地方政府的债务规模，地方财政就会处于风雨飘摇之中，宏观经济的发展更是无从谈起，空口白话。目前国家果断加强对房地产市场的调控力度，同时尽量避免依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，这样一来土地拍卖的收益将大幅下滑，部分地区的财政收入结构将发生翻天覆地的变化，政府将没有稳定的资金收入来偿还债务。1.2.4经济波动风险如果地方政府融资平台对于自身的风险防控工作没有很好的把握，社会经济就会产生剧烈的波动，经济发展将遭受巨大的打击。主要体现在：第一、政府的货币政策和财政政策将会受到极大的影响，无法做到均衡统一。平台项目的建设离不开庞大的资金链，后续资金要确保到位，但是负面影响也是显而易见的，贷款需求水涨船高，政府无法做到较好的调节，信贷投放也无法合理把控。第二、政府和市场的定位模糊不清。地方融资平台受到政府的庇护，做政府的马前卒，从中牟取了可观的利润。但是，这会严重影响市场竞争的平衡性，民间投资可能会大幅流失，市场经济的运行也会偏离预设的轨道。第三、会对于商业银行的信贷资金投放产生影响。地方融资平台的信贷额度是相当庞大的，在商业银行的信贷额度中占有举足轻重的地位，如此商业银行不得不忍痛放弃某些可盈利性强的业务，从而影响金融业的整体发展。2地方政府融资平台的对策和建议政府有关部门对融资平台所存问题高度重视，国务院和银监会就地方政府融资平台存在的各种风险问题，先后出台了相关规定文件，要求各金融单位努力做好地方融资平台的风险规避工作，并严格按照规定进行分期还款。然而，这些措施终究是杯水车薪，无法从源头上解决地方融资平台的问题和随之而来的风险。古语有云：“变则通，通则强”。要想毕其功于一役，就必须要变通，要大力推动地方政府融资平台模式的创新，只有这样，地方融资平台才能走上康庄大道。2.1建立地方债监督约束机制地方债监督约束机制主要有以下4个环节：（1）建立中央政府行政控制型的管理监督体制。具体来说，就是中央政府运用行政手段直接对地方债券进行管理，事无巨细，包括对发行主体、资金去处、发行规模、期限结构等方面的事前审查、事中监督和事后检查。如果地方政府擅自发行债券，将会受到严厉的惩处。（2）建立地方政府破产机制和责任追究与处罚制度。当地方政府因经营不善而出现亏损继而引发破产时，上级政府应对其经营状况进行彻查，在提供给破产地方政府财政援助的同时，要确保其处于国家的严密监控和管理之中。对导致破产状况的主要负责人，要依法查处。而对于那些在债券发行过程中为了一己私利中饱私囊，采取隐瞒、欺诈的手段违法乱纪的国家蛀虫，更要严惩不贷，给那些心存侥幸的不法之徒以强烈的震慑。（3）发挥信用评级机构的监督作用。借助于各类信用评级机构对于地方政府开展全方位的信用评估，这样一来，中央政府充分了解情况，在审批过程中能够做出正确的决断。同时，投资者对政府的信誉和还款能力也了然于胸。这种独特的监督模式卓有成效，通过中央政府和投资者两方面对地方政府进行监督，不可谓不妙。（4）强化信息披露机制。有关部门要加大信息披露力度，做好信息搜集和管理工作，并与宣传部门及时沟通交流，通过权威媒体将地方政府债券的各种经营状况，信用评级报告等公之于众，确保公众能在第一时间内了解情况，如果发现异常，可以及时向地方人大等监督机构反映。这样，群众的监督权得到了保证，政府也动用公众的力量，有效监督相关机构。2.2建立债务风险防控机制为规范地方政府举债行为，防止债务风险继续扩散，中央政府必须建立债务风险防控机制，从而对债务的相关风险有一个清醒的认识和合理的评价，也有助于避免地方政府债务危机的爆发。可以设置相应的“警戒线”对现实和潜在的财政风险度进行量化。当债务风险度接近“警戒线”时，立即启动预警机制并拒绝通过发行新债的提案。更重要的是，地方政府债券一般是用来建设基础设施等公共项目，耗资巨大，一旦决策失误，后果不堪设想，地方政府甚至可能因此破产，没有偿债能力继而引发连锁反应，社会风险爆发，社会矛盾激化，一发不可收拾，为此地方财政应建立专门的偿债基金。2.3规范创新政府性融资平台近年来，政府性融资平台的发展越来越畸形，不规范行为也是屡见不鲜。所以需要进一步对其进行规范创新，完善地方融资平台发展体系，推动地方融资平台发展，使其重归正轨。1.整合政府财政资源和资产，加强金融监管。充分利用规模效应，对众多融资平台进行分类管理，然后取其共性，将有共同特点的平台进行整合，最终变成几个有影响力的大平台。同理，整合各部门的财政资金，集中用于一个项目。这样一来，融资平台就有了很强的投融资能力，公信力也能得到显著提高。当然，金融监管部门也要时刻绷紧神经，对融资平台的监管时刻不能放松，尤其是债券的融资以及借贷，要慎之又慎。2.创新财政资金投入方式，发挥杠杆效应。所谓创新财政资金投入方式，其实就是探索出一条新的“以拨改投”的道路，将原先的政府直接拨款补贴改为直接投资，让市场发挥更大的作用，充分发挥财政资金杠杆效应，不仅能获取更多的资金，还能获得相当可观的利润，对平台的发展起到良性作用。3.推动城市基础设施投融资的市场化改革。为了使城市基础设施建设工作中有更多市场化因素的介入，既能将海量空闲的社会资金吸引进来，为了满足广大投资者对于风险和收益的不同需求，通过采取独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式，为城市基础设施的建设贡献自己的力量。4.完善与金融机构的合作机制，实现金融产品和服务的创新。加大银行、证券、保险机构合作的力度，根据平台的不同需求，积极开发出与之相对应的金融产品。同时，为了加大金融中介机构在市场上的影响力，需要进一步建立投融资信息对接平台，优化服务机制，使投融资双方都能从中得利。此外，利用好区域信用信息服务平台，提供信息服务，同时加快担保服务体系的建设，向一些专业人士征询担保、征信、财务顾问等方面的意见，实现服务的信息化。参考文献：[1]祝志勇，高扬志.财政压力与官员政绩的牵