提升税务稽查执法能力的实践与思考

提升税务稽查执法能力的实践与思考山东省国家税务局总审计师孙德仁稽查业务综合性强，需要具备多种能力，其中最为核心和关键的是执法能力。2013年全国税务稽查工作会议要求以提升执法能力为主线推进税务稽查现代化建设。今年以来，山东国税围绕提升税务稽查执法能力作了一些探索，同时也遇到了一些矛盾和问题，有待进一步研究和解决。一、税务稽查执法能力的内涵和外延稽查执法能力来源于政治学上的执政能力、管理学上的执行力以及法学上的行政执法能力，这三种能力在税务稽查领域的具体化就是稽查执法能力。稽查执法能力直接决定执法效率，进而影响税收征管效率，是税务稽查现代化的主线和目标，对于加强法治型稽查和执法型队伍建设、充分发挥税务稽查利剑作用、更好地维护税收经济秩序都具有重要作用。具体来讲，税务稽查执法能力是稽查部门依法履行自身职责所应具备的主观条件，即依据税收法律法规及税收政策，组织全体稽查人员，动员各方积极因素，采取科学的制度和方式，有效履行稽查职责、服务税收工作和经济社会发展大局的本领。税务稽查执法能力是一个系统完备的体系，既包括稽查人员的个体执法能力和稽查团队的整体执法能力，也包括管理体制、法律制度、工作机制、财物装备、外部环境等客观条件。稽查人员的个体执法能力可以分为意识（法治意识、责任意识、创新意识、风险意识、团队意识等）、知识（学历教育、继续教育、干中学等）、素质（思想政治、人文科学、专业技术、科研创新、管理指挥等）、技能（科学选案、依法检查、公正审理、严格执行等）等层次；稽查团队的整体执法能力可以分为服务大局、依法履责、管理创新、科技支撑、协调配合、机构设置、队伍建设等能力。二、山东国税提升税务稽查执法能力的探索与实践今年以来，山东国税紧紧围绕提升税务稽查执法能力，充分发挥稽查职能作用，为税收事业和经济社会发展作出了新贡献。截至10月底，全省国税稽查部门检查纳税人6758户，查补收入37.15亿元，同比增长10.86%。一是明确提升税务稽查执法能力基本思路。根据提升站位、依法治税、深化改革、倾情带队的要求和全国税务稽查工作会议精神，4月召开全省国税稽查工作会议，明确要求全省必须围绕提升稽查执法能力,进一步明确稽查职能定位，创新稽查体制机制，完善稽查方法手段，提升稽查队伍素质，为提高全省国税稽查工作水平奠定坚实基础。提高执法能力，落实到工作实践中，必须始终坚持服务大局、充分发挥稽查职能，始终坚持依法行政、严格规范稽查执法，始终坚持创新驱动、持续提升稽查效能，始终坚持统筹兼顾、科学整合稽查资源，始终坚持加强领导、切实改进工作作风。二是强化稽查部门组织机构建设。优化稽查部门机构设置，省局稽查局设置9个科（中心），调整充实基层稽查部门领导和业务骨干。注重引进高层次专业人才，省局稽查局选用和借用了5名40岁以下高层次专业人才，并充实到重点岗位。与2011年4月底相比，目前全省国税稽查系统研究生及专业资格人员占全部稽查人员的比例分别上升了0.82%、13.42%，均高于同类人员占全省国税干部的比例。三是提高稽查干部队伍整体素质。省局先后举办金融、成品油企业查前培训、协查系统升级、ERP管理系统、信息化管理企业税务稽查等10个业务培训班和稽查局长专题培训班，积极选派人员参加总局培训，抽调骨干参加上级重大案件查处实训，并加大对各类资格证书考试的支持力度。税务稽查员（岗）在全省国税系统组织的六员、四岗等各类考试中，成绩都名列前茅。四是完善税收检查工作机制。实施分类分级检查，建立省局牵头、市局组织、县局参与三级联动机制，由省局统一拟定实施方案、政策标准、工作步骤、数据口径和时间进度。加大重大涉税违法案件查处力度，紧紧抓住查处虚开增值税专用发票和骗取出口退税两个重点，加强稽查人力资源的统筹使用。大力推行典型解剖、模版检查、全面铺开的检查方式，形成适合不同类型企业的检查工作机制，全面提升了检查质效。截至10月底，全省税收专项检查查补收入24.96亿元，查补入库率93.86%，比去年同期提高9个百分点。五是创新税务稽查工作方式。在稽查资源利用上，实行统一选案、联合检查、集中审理模式，广泛运用上下联动、上级督查、交叉检查等形式，形成检查合力。积极探索开展信息化稽查，自主研发稽查选案软件，推广使用辅助查账软件。不断加强数据分析利用，推进稽查精准定位，比如在成品油受票企业专项检查中，通过对全省4077户成品油生产和经销企业近三年开具的284万余组专用发票信息进行提取分析，筛选出128户重点检查企业，查实率达到100%。六是加大部门协调配合力度。在内部，加强与征管、税政、法规等部门的配合，利用税收检查获得的资料，全面总结和剖析被查行业的经营规律、特点和带有行业共性的税收违法问题，提出有针对性的解决措施，实现了以查促收、以查促管、以查促改、以查促查。在外部，加强与地税、公安、银行、工商等部门的协作，形成了强有力的执法保障体系。三、提升税务稽查执法能力面临的矛盾与问题一是税收法制建设滞后弱化税务稽查刚性。税务稽查的上位法依据不充分，虽然现行《税收征收管理法》及其《实施细则》明确了税务稽查的执法主体资格和相应职能，但赋予稽查部门的执法权限仍然有限，与稽查部门实际承担的职责不匹配。比如稽查部门虽然有一定的调查取证权，但没有强制调账等权限；虽然规定了税务机关的代位权和撤销权，但没有详细规定具体行使程序；其与《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政强制法》的衔接适用也存在冲突。税务稽查的具体法律依据不完备，目前稽查执法的主要依据是总局制定的《税务稽查工作规程》等文件，法律效力不强。而且，上述法规、文件对查办违法案件的执法程序、取证标准、审理定性以及自由裁量权等未能进行系统的规范和明确。另外，税务局和稽查局职责划分不清，实际工作中日常检查取代税收检查、评估取代稽查等现象比较普遍，既侵夺稽查权力，又潜藏执法风险。二是稽查部门组织架构与税源结构不配比。从当前税收贡献情况看，2%的大中型企业贡献了90%以上的税收，重点税源企业主要分布在市以上中心城市，税源结构呈倒三角分布