生态环境准入清单编制技术指南-编制说明

项目背景1.1任务来源为贯彻《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国长江保护法》和《湖南省环境保护条例》等法律法规，完善生态环境分区管控技术体系建设，指导生态环境准入清单体系的搭建和编制，服务生态环境高水平保护，促进经济高质量发展，结合湖南省实际情况和生态环境管理要求，制定《生态环境准入清单编制技术指南》。经研究确定由省生态环境事务中心技术牵头开展标准制定工作，并向省市场监督管理局推荐立项。1.2工作过程1.2.1资料收集资料收集是标准制修订工作的重要内容，贯穿于项目启动前后的全过程。牵头单位组织技术力量，全面分析了国内外现有的“三线一单”分区管控体系建设基础资料。并对相关资料进行全面梳理。全面掌握了当前生态环境准入清单编制相关的文件及资料信息。1.2.2编制组成立与项目启动2022年10月，按照湖南省生态环境厅（以下简称“省厅”）关于标准征集的相关要求，技术牵头单位湖南省生态环境事务中心组建技术组，长沙环境保护职业技术学院作为协作单位，经技术组协调讨论，明确了标准制修订的工作目标和具体任务分工。在大量资料收集的基础上，牵头单位组织编制并按时提交项目申请书、标准草拟稿。经技术评审、专题论证，本项目正式立项。1.2.3开题报告论证及征求意见稿的形成2022年11-12月，按照省厅关于标准征集的相关要求，经编制组协调讨论、评审、专题论证，上报省厅厅务会审议通过，同意本指南作为2023年向省市场监管局推荐的地方标准。2022年12月9日，省厅组织召开该标准的开题报告暨草案稿审查会。与会专家充分肯定了本指南出台的必要性，建议尽快印发实施。2022年12月-2023年2月，编制组形成了讨论稿、咨询稿与送审稿，并多次论证完善。2023年2月17日，省生态环境事务中心组织召开本指南的专家技术咨询会，会上深入研究指南的适用范围和技术要求，并提出修改完善建议。2023年2月-4月，编制组根据专家意见修改完善，形成本指南的征求意见稿。2标准制定的必要性分析2.1更好发挥总规矩的作用生态环境准入清单是“三线一单”生态环境分区管控措施和要求落地应用的重要抓手，其基本定位和根本目是协调经济社会发展和生态环境保护的关系，为高质量发展立好生态规矩。湖南省在生态环境准入清单编制过程中，结合地方特色对清单的编制和实施进行规范化，依据相关技术规范要求，结合本省实际情况，构建有据可依、科学合理、具有可操作性的清单体系，将其用标准的形式固定下来，能更好地指导湖南省生态环境准入清单的编制与应用，发挥生态环境准入清单“绿色标尺”的作用，为我省协调经济社会发展和生态环境保护的关系立好生态规矩。2.2修订与动态更新的必然要求根据《生态环境部关于实施<“三线一单”生态环境分区管控的指导意见>（试行）》（环环评〔2021〕108号）和《湖南省人民政府关于实施<“三线一单”生态环境分区管控的意见>》（湘政发〔2020〕12号）关于“三线一单”生态环境分区管控更新与调整的规定：“原则上，每五年可根据实际需要对“三线一单”生态环境分区管控成果进行调整。”目前，“十四五”相关规划已陆续出台，社会经济发展、环境质量底线目标、资源上线及相关管控要求将随之发生变化，新一轮的生态保护红线和国土空间规划也将随之落地。根据国家和湖南省工作要求，湖南省“三线一单”成果的动态更新已列入议事日程。因此，须加快制订适应省情清单编制技术指南，深化“三线一单”生态环境分区管控，指导湖南省开展生态环境准入清单成果动态更新调整工作。2.3是推动生态环境高水平保护促进高质量发展的需要将湖南省生态环境准入清单体系和生态环境分区管控体系构建与当前经济高质量发展与生态环境高水平保护相融合，牢牢把握住了长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”战略导向。结合湖南省实际，探索湖南省生态环境分区管控体系和湖南省生态环境准入清单体系成果落地在推动经济高质量发展和生态环境高水平保护的应用领域和应用成效，优化或改进生态环境准入清单编制方法和路径，提出生态环境准入清单体系和生态环境分区管控体系更新和成果应用的优化或改进建议，有利于一步推动湖南省经济高质量发展和生态环境高水平保护，为支撑发展和综合决策提出建设性的建议。2.4为生态环境准入清单编制贡献“湖南经验”湖南省作为首批长江经济带战略评价“三线一单”编制的试点省份之一，提出全域差异化准入，实现了全省系统化、精细化生态环境分区管理机制。通过制定湖南省生态环境准入清单编制技术指南，可更好推广湖南省在生态环境准入清单构建的做法和成果落地应用的相关经验，为其他兄弟省份提供借鉴。综上，本指南的编制与出台意义重大。3标准制订原则及技术路线3.1标准制订原则合法支撑原则。本指南的制定遵循《中华人民共和国环境保护法》、国家和湖南省制定的“三线一单”相关技术和管理文件以及相关法律法规、标准规范和政策文件的要求。客观公正原则。本指南的制定规定了湖南省生态环境准入清单编制的原则、思路等，充分吸纳国家有关部门、地方生态环境部门、行业企业等有关方面意见，并参考国内外同类标准控制水平的基础上提出湖南省生态环境准入清单编制要求，做到客观、公正。体系协调原则。本指南与相关法律法规、规章、政策、规划、计划、方案、规划环评及批复相衔接，做到与现行环境管理制度相适用、配套，做到标准体系严密、协调。落地可行原则。本指南遵循技术可达与落地可行相结合的原则，在充分调研相关技术导则、省内外各类准入清单的基础上，广泛征求意见建议，确保标准技术落地可行。3.2工作技术路线技术指南编制组根据我省生态环境准入清单现状，按照国家相关法律法规，参考国内外相关技术导则，提出编制技术指南的原则、拟采用的方法和技术依据，确定技术指南框架的构想、开展的工作内容、工作分工及进度安排等，从而制订详细的工作计划，明确了各阶段的任务与目标，在秉持合法与支撑、绿色与引领、风险防控性、体系协调性、合理可行的原则下，拟对本技术指南制定项目开展的工作大体分为三个阶段：（1）第一阶段：资料收集广泛搜集查阅国内外生态环境准入清单相关文献资料，主要包括：①国内外生态环境准入清单编制相关技术导则；②国家和其他省份出台的相关技术导则；③国内外相关专业期刊中关于生态环境准入清单编制的学术论文；④省内外各类准入清单。（2）第二阶段：技术指南编制依据国家现有相关政策、法规和标准的有关规定，根据国家和湖南省制定的“三线一单”相关技术和管理文件，结合《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130-2019）、《规划环境影响评价技术导则产业园区》（HJ131-2021）、《湖南省国土空间总体规划（2021-2035）》以及第一阶段工作成果，确定工作范围与技术内容，分析技术指南实施的环境效益及经济效益，在收集整合各方意见的基础上编制完成征求意见稿。（3）第三阶段：技术指南征求意见和技术审查组织技术专家进行座谈交流及公众调研，研讨技术指南内容的科学性和合理性，广泛听取相关专家及行业主管部门意见，进一步对技术指南征求意见稿和编制说明进行补充完善，形成征求意见稿。征求意见稿发布后，进一步征求公众及相关部门意见，对技术指南征求意见稿修改形成技术指南送审稿，提交相关部门开展技术审查并按照审查意见进一步修改完善，最终形成正式技术指南文本，并完成本技术指南编制说明的编制工作。4标准制定主要内容本指南按照《标准化工作导则》（GB/T1.1—2020）和《生态环境标准管理办法》(生态环境部令第17号）的要求进行编制，包括前言、引言、适用范围、规范性引用文件、术语和定义、生态环境准入清单体系及编制流程、一般性要求、省级总要求编写、四大板块总要求编写、市（州）级总要求编写、生态环境准入清单编写、成果及使用规范、修订与动态更新、附录等内容。4.1适用范围梳理总结湖南省现有“三线一单”工作经验和成果，将湖南省生态环境准入清单编制的技术原则、技术方法和技术要求进一步规范化，以湖南省地方标准出台生态环境准入清单编制指南，适用于湖南省生态环境分区管控体系中生态环境准入清单体系的构建、编制和更新调整等工作，指导各市州开展生态环境准入清单的编制，并作为各市州生态环境分区管控成果细化的参考依据。4.2规范性引用文件本部分包括湖南省生态环境准入清单的编制所需要遵循的相关生态环境标准和文件。文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本指南必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本指南；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本指南。4.3术语和定义本标准依据现行的法律法规，并依据实际需要，对本标准中的14个术语定义予以解释。具体如下所示：（1）生态环境分区管控ecologicalenvironmentzoningcontrol该定义明确生态环境分区管控是引导在生态环境承载限度内开发建设的分区域管控策略，并说明了生态环境分区管控的依据为生态环境承载能力、主体功能定位、开发强度和发展潜力。生态空间ecologicalspace参照《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130-2019）中生态空间的定义，并明确生态空间包括生态保护红线和一般生态空间。生态保护红线ecologicalconservationredline参照《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130-2019）中生态保护红线的定义。环境质量底线environmentalqualitybottomline参照《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130-2019）中环境质量底线的定义。资源利用上线resourceutilizationupperlimitline参照《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130-2019）中资源利用上线的定义。（6）生态环境管控单元integratedecologicalandenvironmentalunits根据《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号），“环境管控单元指集成生态保护红线及生态空间、环境质量底线、资源利用上线的管控区域，衔接行政边界，划定的环境综合管理单元。”本指南明确划分优先保护、重点管控、一般管控三类生态环境管控单元。（7）生态环境准入清单ecologicalenvironmentaccesslist参考《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130-2019）中生态环境准入清单的定义。（8）优先保护单元priorityprotectionunit根据《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号），“优先保护单元包括生态保护红线、水环境优先保护区、大气环境优先保护区、农用地优先保护区等，以生态环境保护为主，禁止或限制大规模的工业发展、矿产等自然资源开发和城镇建设”。本指南细化增加了各类自然保护地及饮用水源地保护区、大气环境一类功能区、泉域保护区等需要保护的区域。（9）重点管控单元keycontrolunit根据《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号），“重点管控单元包括生态保护红线外的其他生态空间、城镇和工业园区（集聚区），人口密集、资源开发强度大、污染物排放强度高的区域。”本指南对该定义归纳总结。（10）一般管控单元generalcontrolunit根据《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（环办环评〔2017〕99号），“一般管控单元包括除优先保护类和重点管控类之外的其他区域，执行区域生态环境保护的基本要求。”，本指南沿用该定义。”（11）要素属性Attributesofelements指生态保护红线及生态空间、环境质量底线、资源利用上线包含的各类生态环境管控分区涉及的各要素的功能和性质。（12）产业园区industrialpark参照《规划环境影响评价技术导则产业园区》（HJ131-2021）中产业园区的定义，并明确本指南中的产业园区指省级以上产业园区。环境敏感区environmentalsensitivearea参照《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130-2019）中环境敏感区的定义。（14）生态环境分区管控体系ecologicalenvironmentzoningcontrolsystem根据《生态环境部办公厅关于印发〈区域空间生态环境评价工作实施方案〉的通知》（环办环评〔2018〕23号），“生态环境分区管控体系是将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，落实到区域空间上，根据区域空间生态环境属性制定生态环境准入清单，形成以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系”。本指南从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率等管控要求细化了生态环境分区管控体系的定义。4.4编制原则生态环境准入清单源于“三线”划定管控成果的集成，是具体到每个环境管控单元，落实底线思维和生态环境保护硬约束落地的重要出口。湖南省生态环境准入清单编制，在遵循《生态环境准入清单编制要点（试行）》（以下简称《编制要点》）提出的规范性、针对性、可操作性和动态更新基本原则的基础上，在编制与实践中结合自身管控特点和应用经验提出了具体实操原则。4.5生态环境准入清单体系及编制流程4.5.1生态环境准入清单体系以改善生态环境质量为核心，以生态环境目标和环境问题为导向，结合湖南省实际，建立包含省、板块、市（州）、单元构成“1+4+14+N”塔形生态环境准入清单体系，实现全省生态环境准入清单体系系统化、差异化、精准化管控目标。“1”是指针对全省优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元制定的省级生态环境总体管控要求，体现生态环境管控单元的基础性、底线性要求。“1”简称“省级总要求”。优先保护单元生态环境总体管控要求分别针对生态空间（包括生态保护红线和一般生态空间）、大气环境优先保护区（环境空气一类功能区）、水环境优先保护区（包括饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、湿地公园、江河源头所在水环境优先保护区域）、农用地优先保护区（永久基本农田）明确了优先保护区域的管控导向；重点管控单元针对大气环境重点管控区（包括受体敏感区、布局敏感区、弱扩散区、高排放区）、水环境重点管控区（包括省级以上产业园区、超标断面、城镇生活污染源、涉重金属矿区所属水环境控制区域）、土壤环境风险重点管控区（包括农用地、建设用地和其他土壤污染风险重点管控区）、资源利用重点管控区（包括能源利用、水资源利用和土地资源利用重点管控区）分别提出了管控要求；一般管控单元分别提出了针对水环境、大气环境、土壤环境风险一般管控区的基本要求。“4”是指针对省级以上产业园区及“长株潭、洞庭湖、湘南、大湘西”等区域的生态环境总体管控要求，体现生态环境管控单元所在区域的特色性、规范性要求。“4”简称“四大板块总要求”。“14”为市（州）级生态环境总体管控要求，体现生态环境管控单元所在市（州）的地域性、适用性要求。“14”简称“市（州）级总要求”。“N”为生态环境管控单元对应的生态环境准入清单，包括省级以上产业园区单元清单和其它生态环境管控单元清单，分别体现各生态环境管控单元的差异性、落地性管控要求。“N”简称“清单”。目前，湖南省已经构建“860”个环境管控单元对应生态环境准入清单，包括144个省级以上产业园区单元和其它716个环境管控单元，“一单元一清单”突出管控重点，体现空间差异性和落地管控性要求。由于现有的“860”个环境管控单元的数量会随着园区和管控单位的变化而有所改变，因此本指南采用“N”来代表生态环境管控单元的生态环境准入清单。4.5.2编制流程（1）识别主要生态环境问题本指南明确了各县（市、区）主要环境问题清单的编制依据，做到提出的问题有据可查。问题清单主要以国家和省级污染防治攻坚战、碳达峰实施方案、减污降碳协同增效实施方案、环保督察、绿盾行动，省、市（州）春风行动、夏季攻势、利剑行动、守护蓝天以及各专项整治行动等，给地方提出的实际生态环境问题以及“三线”划分成果反映出的生态环境问题为主要依据。（2）梳理既有环境管理要求分层级全面梳理国家和地方涉及生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的环境要素相关法律法规、各类规划计划、政策文件、标准规范等，集成形成生态环境管理目录合集及条文素材库，形成既有环境管理要求词典。（3）衔接“三线”管控要求将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线各要素分区属性涉及的既有环境管理要求与“三线”划定成果相衔接，分区域、分流域、分阶段，将“三线”管控要求在空间上落实到各生态环境管控单元或该单元所在的行政区域。（4）分析经济产业布局需求分级研判省-市-县城镇建设、资源开发和产业发展形势，明确区域发展方向和生态环境功能定位，形成分区县经济产业布局方案。在以上4点的基础上分层级提炼管控要求，编写形成省级总要求、四大板块总要求、市（州）级总要求、产业园区清单和其他单元清单，分层级明确各环境管控单元执行的管控要求。4.6一般性要求综合考虑生态环境准入清单编制的科学性、逻辑性、针对性和可操作性，结合国家发布的关于生态环境准入清单编制要求等规范性文件，对湖南省生态环境准入清单的编写提出一般性要求。本指南结合湖南省实际，对各管控分区的总体管控要求和生态环境准入清单的表述方式加以规范，空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率等维度管控要求的表述方式，可参照附录A.1.2。4.7省级总要求编写“省级总要求编写”体现生态环境管控单元的基础性、底线性要求。本指南的省级总要求分别从优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元三类生态环境管控单元的总体管控细化编写要求。4.8四大板块总要求编写“四大板块总要求编写”体现生态管控单元所在区域的特色性、规范性要求，体现引导-约束-限制-鼓励的思路。按照“长株潭、洞庭湖、湘南、大湘西”四大板块的产业发展布局，针对四大板块的省级产业园区提出总体管控要求，强化各板块管控的重点和特点。4.9市（州）级总要求编写“市（州）级总要求编写”体现生态管控单元所在市州的地域性、适用性要求。将对全市适用的法律法规、规章、政策性文件、规划计划等既有环境管理要求集中纳入市级总清单，包含各县区产业发展布局方案和主要环境问题清单。4.10生态环境准入清单编写本指南分别从“产业园区清单”和“其他单元清单”两个类别细化编写要求。为贯彻落实党的“二十大”报告精神，将“碳排放总量和强度‘双控’制度”的要求纳入到生态环境准入清单的编写中。“产业园区清单”编写紧密结合产业园区特点，着重针对重点行业、主要环境问题、重要敏感目标等提出具有可操作性的管控要求；“其他单元清单”编写体现生态环境管控单元的针对性、可操作性要求。基于“三线”成果，针对环境问题，结合主体功能定位和地方发展需求，将既有管理要求和单元实际情况紧密结合，提出管控要求。4.11成果及使用规范为保证湖南省生态环境准入清单成果的合规性，生态环境准入清单编码与生态环境管控单元编码一一对应，编码规则具体要求见指南的附录A（A.2）。生态环境准入清单成果的提交、审核和入库，参照国家和湖南省有关文件规定。为解决准入清单执行过程中涉及到管控要求不一致的情况，使用规范规定：全省各级准