《上海市X街道流动人口管理情况的问卷调研分析报告（附问卷）》15000字（论文）

PAGEPAGE36上海市X街道流动人口管理情况的问卷调研分析报告目录TOC\o"1-2"\h\u12737上海市X街道流动人口管理情况的问卷调研分析报告 11275第1章上海市X街道流动人口的公安管理与服务现状及成效 110547一、上海市X街道流动人口情况 128104二、上海市X街道流动人口的公安管理与服务现状 411134三、取得的成效 912907第2章上海市X街道流动人口的公安管理与服务问题及成因 1130250一、上海市X街道流动人口的公安管理与服务问题 115966二、问题成因分析 1219692第3章上海市流动人口的公安管理与服务优化建议 151634一、树立以人为本的理念导向 156848二、建立流动人口管理与服务的地方性法规 1527735三、创新“公安+N”联动机制 156316四、实施以科技引领为核心的管理和服务路径 162251五、挖掘居住证潜力，打造升级版居住证 164036六、健全“流入、居留和流出”机制 174294一、研究结论 1814377附录问卷 18第1章上海市X街道流动人口的公安管理与服务现状及成效一、上海市X街道流动人口情况（一）人口概况上文指出，城市流动人口是指非本地出生，由外地流入后在城市工作、生活而又未取得城市户籍者。对于上海市而言，取得上海市户籍的方法有如下几种。第一，在完成大学学业之后，成绩优异且符合品德要求的学生可通过评分获得上海市居民户口；第二，能够进入上海本地事业单位工作或考取上海公务员的毕业生；第三，持有上海居住证，并在上海居住时长达到7年以上，社保缴纳期限超过84月，无刑事犯罪记录，以及符合上海落户居民标准的外地人口均可以申请上海居民户籍。除此之外，对于迁移到上海的人口均可称为流动人口。根据笔者查阅资料可知，2010年-2020年十年间，X街道户籍人员维持在3万人左右，流动人口在1万人上下浮动。比方说，关于流动人口的数量，其在2018至2019连续两年的数据统计结果分别为9300和9000人。为了揭示上海市X街道流动人口公安管理与服务的现状，笔者选取了一些有代表性的流动人口对其进行访谈，通过管理与服务对象的访谈抽样了解对公安机关相关工作进展及成效。访谈对象一：李某，男，53岁，河南周口人，小学学历，小卖部老板，来沪工作13年。访谈对象二：黄某某，男，42岁，贵州毕节人，初中学历，工地工人，来沪工作8年。访谈对象三：张某某，女，35岁，安徽阜阳人，高中学历，服务员，来沪工作9年。访谈对象四：刘某某，男，27岁，山东潍坊人，大学学历，设计师，来沪工作5年。访谈对象五：赵某某，男，23岁，黑龙江哈尔滨人，大学学历，企业员工，来沪工作1年。访谈对象六：邹某，女，28岁，江西赣州人，研究生学历，创业者，来沪工作3年。访谈对象七：刘某，男，35岁，宁夏银川人，初中学历，外卖员，来沪工作4年。访谈对象八：程某某，男，51岁，江苏常州人，小学学历，修理工，来沪工作7年。访谈对象九：张某，男，33岁，浙江嘉兴人，高中学历，快递员，来沪工作8年。访谈对象十：齐某某，男，43岁，山东烟台人，中专学历，电工，来沪工作12年。访谈对象十一：孙某某，女，25岁，浙江金华人，大学学历，园艺师，来沪工作2年。访谈对象十二：冯某，女，23岁，安徽铜陵人，高中学历，超市采购员，来沪工作3年。访谈对象十三：李某某，男，32岁，河南郑州人，中专学历，保险推销员，来沪工作8年。访谈对象十四：陈某，女，46岁，湖北孝感人，初中学历，家政服务人员，来沪工作9年。访谈对象十五：范某，女，36岁，河北邯郸人，大学学历，珠宝鉴定师，来沪工作12年。访谈对象十六：杨某，男，41岁，山西临汾人，大学学历，导游，来沪工作7年。访谈对象十七：鲁某，男，29岁，湖北荆门人，大学学历，培训师，来沪工作3年。访谈对象十八：岳某某，女，34岁，江西新余人，高中学历，理发师，来沪工作9年。访谈对象十九：吴某，男，32岁，四川南充人，大学学历，拍卖员，来沪工作5年。访谈对象二十：江某某，男，45岁，云南曲靖人，初中学历，厨师，来沪工作11年。（二）流动人口构成流动人口的构成主要包括户口构成、年龄结构、性别结构和文化素质结构。上海市X街道流动人口的流向一般是由农村向城市流动，农业人口是流动人口的主体。相关调研报告表明，本地人口和外来人口的比例为1:4。图3-1上海市X街道2019年度流动人口年龄段分布从统计数据上看，流动人口的年龄集中于青壮年年龄段，中老年年龄段也有一定比例。以2019年度为例，0—20岁年龄段流动人口数量为566人；21-40岁年龄段流动人口数量为3148人；41-60岁年龄段人数为2319人；剩下的688人全部超过六十岁。青壮年年龄段人数占流动人口总数的89.8%。我们知道，农村流动人口受教育程度较低、素质不高、没有掌握相应的技能，只能依靠出卖自己的体力和时间去赚取工资。在这种背景下，流动人口的构成必然呈现出年轻化的特点，即青壮年年龄段。年龄太小由于要接受教育，无法外出谋生，年龄太大难以适应体力劳动。图3-2上海市X街道2017-2019年度流动人口性别分布图根据统计数据，我们发现流动人口中女性数量大于男性数量。2019年女性流动人口数量为3624人，男性为3097人；2018年女性为4276人，男性为3612人；2017年的男女数量分别为4231人和4569人，相差不大。由此可见，在流动人口当中，女性外出务工人数明显要比男性多一些。图3-3上海市X街道2019年度流动人口学历分布图图3-4上海市X街道流动人口学历分布图与城市常住居民相比，X街道流动人口的受教育程度偏低，但是若要与全体农村劳动力相比的话，其受教育程度又偏高。以2019年度为例，流动人口中研究生数量为125人，大学本科数量为335人，大学专科数量为196人，技校数量为1人，高中学历数量为325人，初中学历数量为421人，小学学历数量为139人，文盲或半文盲数量为102人，其他为5047人。再以2015年度为例，研究生学历数量为192人，大学本科学历数量为816人，大学专科学历数量为642人，中专、技校、高中、初中、小学学历数量分别为3人、1人、1573人、5023人、787人，文盲或半文盲数量为415人。二、上海市X街道流动人口的公安管理与服务现状现状，指当前的状况。本节所述X街道流动人口公安管理与服务的现状包括两大类，一是政策层面，可理解为方法论，第二类是具体措施。（一）现实政策政策层面看，派出所是承担流动人口管理与服务的最重要机构。派出所是公安工作的根基、社会治理的基石，是维护社会安定与繁荣的中坚力量，是保障群众合法权益的第一线，是处置辖区治安事件的战斗实体，派出所工作成效事关公安事业长远发展和城市治理现代化水平。在对流动人口实施管理与服务的整个过程中，派出所以持续保障人民群众的生活安全，提高人民群众的幸福感为目标，始终以服务为民、服务于民、执法为民、纪律严明的原则为导向，狠抓基层工作，筑牢基层安全防护墙，坚定不移的听党指挥，将指挥公安建设为优化执法和治理能力的新路径，以建立警民联动的派出所为载体，深化服务基层、扎根基层的思想，保障下倾，坚持属地主战，统筹推进防风险、护平安、促发展、惠民生各项工作，不断增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力，实现让人民群众（包括流动人口）满意的目标。着眼于上海市20世纪末期至今的流动人口管理现状，其变化历程可以归纳成下述三点。1.纵向和横向的融合：管理体制更新改革开放之后，国家将发展重点放在北上广等大城市。随着产业的集聚，流动人口越来越多，致使犯罪率持续攀升。对此，上海市开始着手进行社区管理的强化工作。1996年，加强街道、居委会工作，以强化上海城市横向管理的社区管理模式被正式提上日程。随着管理模式的演变，社区管理的目标对象也发生了转移，由原先的本地人口转变为当下的外来人口，专门的街道管理处也渐渐完善，社区管理成了预防犯罪的首道防线，相应模式的发展不仅为广大民众提供了必要的治安保障，同时也大大便利了公安的管理服务工作。2.行政化和法律化的融合：管理制度转变对行政机关来说，尤其是公安机关治安管理部门来说，行政手段是最方便高效的管理方式，但是对流动人口过于强调行政化的管理方式具有如下问题。首先使用行政化管理手段在信息传输的过程中受到一定的影响，导致信息反馈速度较慢，无法进行快速的信息反馈处理。尤其是在外来人口较多的情况下，无法提高管理效率。第二是用行政管理的方式，在实际操作的过程中，无法达到良好的规范化控制效果，尤其是在人口流动频率较高的情况下，政府在对外来人口进行管理的过程中，会有很高的难度。仅仅使用原有的体制来进行管理，无法让决策者制定出更加高效合理的实施方案；第三行政管理虽然在某些方面能够达到一定的效果，但是对其他管理目标的实现具有很大的难度，在具体实施的过程中，应该把管理者实际管理需求考虑在内，能够在此过程中，确保管理目标的顺利达成。而在此过程中，管理者实际上存在着被动性，通过法治化管理的方式，能够降低成本，并且在此基础上，能够达到更好的控制效果，稳定性也得到不断地提高。3.防范和服务的融合：管理主题演进在人口防范型管理模式下，必须严格遵守治安管理的准则，采取合理有效的措施，来达到预防犯罪的目的。但是在实际实施的过程中，受到一些因素的影响，导致无法对外来人口的活动开展有组织的管理计划，在此过程中，受到竞争环境的影响，劳动保护效果无法得到有效落。并且资源的挖掘和利用也受到一定的限制，导致外来人口在参与城市建设过程中缺乏积极性，甚至会带来一些负面影响，影响到社会治安。为了更好地达到外来人口管理目标，上海市针对性地采取了一系列有效措施，积极转变管理思路，优化管理模式，具体表现在以下方面：第一，外来人口的素质参差不齐，大部分外来人口无法适应当地的工作环境和生活环境，上海市政府在全市开展了大量的外来人口素质教育和技能培训活动，以提高其整体素质和就业竞争力；第二，根据社区建设的实际情况，来为外来人口提供其所需的社会服务，为外来人口更好融入城市建设创造良好的条件。第三，解决外来人口社会保障问题，能够为外来人口提供更好的社会保障，能够在正常生活过程中得到更多方面的支持，对于降低外来人口的流动性，提高外来人口的稳定，创造良好的条件。（二）具体措施早在2009年，上海市就针对常住户口管理颁布实施了相关的事情办法，从原来的居住证管理制度转变为常住户口条件申请，以此来转变管理方式，意味着上海市户口改革得到进一步落实。作为特大城市，上海市一直采取十分严格的户籍管理控制政策，虽然多次进行户籍改革，但此前的适用对象基本上只是“高端人才”，针对性较强，目标群体小，而该办法的新政策大大扩大了受惠面，显然是一次具有重要意义的户籍革新。上海南京西路派出所位于延安中路931号，管辖范围由X各街道组成，南京西路为辖区中轴线，东侧以成都北路为界限、西侧以常德路为界限、南侧以长乐路为界限、北侧以北京西路为界限。辖区位于上海城区中心，楼宇以经济建筑居多，商务写字楼总数多达31个，辖区内有外国驻上海领事馆9家，外国驻扎的分支机构共14家，管辖范围总面积为1.62平方千米，常住人口总数为58000人，外地流动人口7000人。南京西路派出所会在日常工作过程中，对人员相关信息进行收集，尤其是影响到社会稳定发展的一些情报信息进行掌握，以此来对管理辖区内人口进行重点管理，确保减少影响公共治安的危险物品，能够促进社区稳定有序发展，更好地带动城市整体性的稳定发展。

为了更好地实施人口综合服务和管理工作，该派出所专门成立了工作小组，对业务知识进行了专项培训，对辖区按照房屋居住情况，对流动人口摸排和了解，确保居民信息归档管理，构建了良好稳定的长效运行机制，同时制定更加合理的实施方案，确保达到预期人口综合管理和服务目标。南京西路派出所对流动人口实施管理并提供服务需要通过特定的措施来实现。这些措施要实现的目的无非是防风险、护平安、促发展、惠民生。详言之，防风险指加强对辖区实有人口、关注人员以及重点阵地排查管控，调解治安纠纷，参与矛盾纠纷多元化解，推进扫黑除恶专项斗争，强化复杂地区和重点场所整治，从源头上防范各类风险隐患，切实维护辖区社会稳定。护平安指完善辖区治安防控体系建设，推进社区、楼宇（单位）、场所等智能安防建设，维护地区交通秩序，履行防火监督职能，按照规定办理刑事、行政案件，管好“人、地、物、事、组织”等各类治安要素，开展多种形式的平安创建，当好平安建设组织者。促发展是指融入基层社会治理创新，培育平安类社会组织，推动建立共建共治共享格局。惠民生是指接受群众报警求助，推进“综合窗口”建设，推出更多便民服务措施，参与特殊人群服务管理，定期向群众报告工作，听取意见建议，自觉接受监督。1.以房管人按照市政府与市人口管理办公室的部署和规划，北区街道与住宅小区的门楼牌得到妥善的清理和整顿，安装了规范化的门牌与楼牌，有效提高了可辨识度与整洁度，重要道路和景观道路的门弄（楼）牌的完好率为100%，余下道路与楼房的门弄（楼）牌完好率为95%左右。在相关规则的指导下，吸取内所有建筑都施行了统一的门弄（楼）号牌编订，生成了相关的GIS地图和地理信息，所有建筑都实现了坐标定位，构建了一体化的门弄牌号GIS地图定位体系。同时，所有房屋的居住信息都被上海市人口与房屋基础信息采集系统录入，并通过建档编码，形成了数据化的管理模式。基于居住房屋的实地摸排工作，对现有人口信息进行核验、查证、登记，并基于政府颁布的外来人员和境外人员管理要求，落实信息采集、登记、办证。街道社区事务服务中心在日常工作中，也需要把居住房屋租赁合同登事宜进行有效落实，对业务进行统一受理，确保来沪居住人员租赁相关事宜的登记和备案工作能够得到有效落实，提高管理效率。加快探索居住证管理制度的优化创新路径，切实做好来沪人员利益保障工作，严格落实谁出租谁负责的原则来进行落实，在此过程中，需要明确责任承担机制，明确不同主体的具体责任。鼓励租赁双反签订责任合同、履行信息登记责任；加大辖区居住人员和从业人员的居住证、身份证、护照的查验力度。2.以业管人该模式主要以用工单位为实施管理的主要力量，以用工登记备案制度为指导，确立用工单位的治安管理责任与维护责任，使公安和业主之间形成协同管理关系，通过用工单位掌握外来务工人员信息。各地推出的“以地管人”、“以单位管人”等都是以用工单位为纽带实现流动人口管理，因此都属于以业管人模式的范畴。推行“单位自管”主要指在法律法规范围内制定详实的管理制度，强化用工单位登记管理本单位外来务工人员的责任意识。用人单位的人事、保卫部门负责初步采集流动人口信息，为外来务工人员登记、办证、教育培训等，并将人员变动情况及时上报给属地派出所，做到“用人登记、人走注销，每日统计，每周上报”。部分地区已将用工单位对外来务工人员的身份登记、信息采集作为用人的前置资质条件，辖区内的派出所定期对外来人员身份进行盘查和登记，并协同劳动监察执法队伍对用工单位进行检查，对违法违规用工行为予以处罚。驻地警务站、当地派出所对用工单位上报的人员进行核实和更新，在确保企业用人质量的同时，发挥单位自管登记备案流动人口信息的重要作用，切实减少漏登漏管现象。社区民警要在流动人口管理办公室的指导下到流动人口较多的企事业单位、行业场所内收集人口信息。对由公安机关管理的保安人员采取责任包干方式，分区采集从业人员信息，建立“保安—外口专管员—社区民警”的工作体系。对在旅馆业、二手市场、网吧、KTV等流动人口从业的重点行业要实行实名制管理，确保实名、实数、实时登记，必要时对该类场所的从业人员实施驻勤式管理模式。以业管人模式抓住了现代化生产中流动人口“就业”这一环节，落实用工单位责任，强化企业对外来雇工的综合管理服务，提高流动人口登记率和信息采集及时率。该管理模式在用人单位和雇主较为稳定的情况下能够发挥良好效用，但对于失业人员、流浪人员、无业人员，以及流动性较高人员的管理存在效能不足的问题，无法达到全面管理。3.其他管理模式上海市公安机关在“以房管人”与“以业管人”主要管理模式的基础上结合本地情况采取了“以证管人”、“以网管人”、“以站管人”、“以人管人”等管理模式。各种管理模式都有其现实的意义及可改进之处。“以证管人”即以办理户籍、身份证、暂住证为手段，掌握流动人口信息及动态。暂住证、居住证作为居民身份证的补充，更加注重本地化、人性化、亲情化服务，对流动人口登记管理起到一定作用。由于暂住证、居住证的办理以流动人口自愿主动为原则，现在暂住证、居住证附加的实际利益过少，因此并未能充分调动流动人口办证的积极性，管理的覆盖率存在局限性。“以站管人”模式是在党委与政府部门指导下，社区与警务室联合建立流动人口服务点和管理点，基于站点控制与站点管理的思路，对辖区流动人口进行闭环式管理，将站点作为流动人口管理的落脚点，民警必须沉入站点，随时对流动人口进行登记、网上查证比对、办证、更新系统人口信息、提供报警求助服务。该模式将服务站作为社区管理服务的基本信息平台，能集地利、人和之优势实现对流动人口的实时跟踪管理，预防案件高发，可以适用于偏远辖区。“以网管人”模式是在情报导向性警务理念指导下，凭借网络信息技术平台，抓住流动人口“留宿”与“需办理基本业务”的环节，对旅馆、银行、网吧、交通运输等信息录入系统与公安机关系统进行整合关联，按照“谁录入谁负责”的原则，严格落实流动人口基本信息采集要求，掌握流动人口的活动轨迹，将各种信息收录在人口管理系统，实现网上跟踪管理，建立突发事件预警机制和治安事件研判机制。该模式的应有大幅提高了流动人口信息采集和录入的完整性，提高了信息更新的及时性与效率性，利于提高信息采集覆盖率，准确掌握人口动态。在进行人员管理的过程中，需要按照所属管辖区域负责人工作属性和特征，以此来对责任进行明确，在此过程中，更好地落实人口管理工作。“以人管人”模式对人力投入要求高，与当前警力不足的现状存在冲突。三、取得的成效（一）实现分类管理，服务覆盖面更加全面在对X街道流动人口进行管理和提供服务的过程中，公安机关坚持分类管理，以期提高效率。首先，对X街道内流动人员实行分类统计，分为投靠、人才引进、居住登记、未办证登记等情况，公安机关可据此为依据开展管理和后续的服务工作。其次，对人口性质进行统计，人口分布包括户籍人员、流动人口及外国人等（当然外国人群体不属于流动人口管理的对象，对外国人有专门的管理措施）。此三种人员性质的管理和服务手段有所区别，公安机关可据此开展差别化的管理和服务。再次，对流动人口各指标进行分类统计，比如性别统计、文化程度统计、来源地统计等。按照不同的标准对流动人口进行分类，可据此对不同类别的流动人口施以差别化的管理和服务，这一过程极大地提高了管理的效率的服务的针对性。以吸毒人员群体为例，将街道内所有涉毒人员信息录入系统，全国范围内实现信息共享和动态跟踪，涉毒人员始终处于公安机关的管控中，对其开展动态化预警管理，帮助其戒断。此做法的目的在于帮助吸毒人员戒毒，所以这种动态管理本身也是一种服务。（二）实现精细化管理，专项服务更具针对性公安机关在对X街道流动人口实施分类管理的基础上，还会注意对其开展精细化管理，并提供各种专项服务。例如，公安机关对X街道内的吸毒人员、精神病人、刑满释放人员及地域性案件频发高发人员会开展精细化管理。举例来说，公安机关首先会对吸毒人员、精神病人等的具体分布进行数据统计，在掌握具体信息后，公安机关会在日常管理和服务中一定程度上将警力向上述人群进行倾斜，以期能够对其做到精细化管理，并为其提供专项服务，从而帮助这一部分流动人口更好地融入社会。

第2章上海市X街道流动人口的公安管理与服务问题及成因以上海市X街道为例，在对流动人口开展管理和提供服务的过程中，一些做法体现出公安机关以服务为导向，瞄准效率，寓服务于管理，值得将这些做法常态化并加以推广。一、上海市X街道流动人口的公安管理与服务问题（一）管理协调不足，服务质量不高从横向发展角度来看，部门之间缺少良好的合作机制，没有形成良好的协同效应，在流动人口管理过程中效率不高。例如，治安、刑侦、国保、经侦、缉毒、户籍及出入境等警种协调不足，导致信息共享出现屏障，重复工作变多。纵向看，上下级之间的的协调同样存在问题。在流动人口管理中，上级公安机关往往是制定政策，进行宏观指导，下级公安公安机关负责具体执行，即执行具体工作的重点应该在下级公安机关。然而上级公安机关往往统筹全局，会布置大量工作任务，下级公安机关难以全面顾及日常管理工作，导致下级公安机关在人力、物力不足的情况下对流动人口的管理不足，服务质量不高，往往停留在政策层面，居民难以感受到切实的服务。（二）社区警力不足，治安管理捉襟见肘流动人口的组成复杂，居留方式又呈现出多元化、复杂化的特点，流动人口是一个动态变化的群体，这个特点造成社会治安管理的难点。一方面流动人口群体数量大，变化快，管理压力大任务重，另一方面警力不足又是一个客观的事实，如何平衡有限警力和大流动人口之间的矛盾是公安机关需要认真思考的一个课题。流动人口总量快速增长稀释了公共服务的供给，公共服务遭遇前所未有的压力，流动人口的管理压力日益突出。这个矛盾体现在实践当中便是社会治安形势严峻、违法犯罪多发及群体性矛盾突出等。流动人口从事的小旅馆、小餐馆、网吧、歌厅等产业，往往存在无照经营、卫生标准不达标等情况，此外，卖淫嫖娼、诈骗等违法犯罪鱼龙混杂等复杂环境。以电信诈骗为例，各种形式的电信诈骗层出不穷，单个电信诈骗案件造成的经济损失大，潜在被害人群体大，电信诈骗带来的社会治安问题摆在公安机关面前。如果公安机关不能密切联系群众，为人民群众普及预防电信诈骗知识，那么电信诈骗类案件将会屡禁不绝。流动人口较户籍人口的经济条件较弱，一旦遭遇电信诈骗又不能顺利破案追回损失的话，势必会造成流动人口心理失衡问题，并有进一步恶化为社会越轨行为的可能，如自杀、参与违法犯罪等。（三）社会化管理缺位，居民自治和群防群治效果欠佳街道居民是辖区派出所开展社区警务的依靠力量，社区警务实施的质量很大程度上依赖于派出所日常联系群众、依靠群众的密切程度。在实施流动人口管理与服务的过程中，大量的工作需要在辖区居民的配合下完成，然而派出所在这一过程中存在脱离群众，“孤军奋战”的问题。详言之，派出所在流动人口管理与服务工作中没有充分挖掘社区资源，没有取得居民、居民委员会、业主委员会、物业等群众自治组织的配合，没有树立警务工作社会化的理念，造成群防群治效果不佳。二、问题成因分析（一）流动人口法律与政策尚不健全国内对流动人口管理的相关法律法规主要有：1995年5月19日《暂住证申领办法》经公安部部长办公会议通过并发布实施。2015年10月21日《居住证暂行条例》经国务院第109次常务会议通过，自2016年1月1日起施行。现阶段，我国还没有一套完整的流动人口管理法律、法规，现有的部门规章制度还不够完善，导致跨部门合作难度大，执法程序较为复杂，操作难度较大，执法成本也相对提高。当前上海市对于流动人口的登记管理条例、婚育证制度、高危人群管理政策、房东监管政策等都处于逐步探索完善的阶段，加大了现有流动人口的管理难度。特别是国务院废止了收容遣送制度和租赁房屋治安许可制度，保留的一些管理条款如流动人口户籍管理、计划生育、出租房屋管理等没有强制性保障措施，一定程度上削弱了公安机关管理流动人口的工作力度。在现实工作中，当前上海市公安机关针对流动人口的违法违规行为中，存在着处罚过低，起不到惩罚效果的问题，这些主要还是源于法律法规对于违法成本的过低界定,如按现有的法规，外来人员不按规定办理居住证，处罚力度偏轻，起不到应有的惩罚和教育作用；外来人员以身份证丢失或无钱办证为由，逃避做证，很难对其做出处罚，导致外来人员做证率底，最终造成公安机关办事效率低下。对违反流动人口管理法规行为的处罚不当，违法成本低等，直接助长了流动人口犯罪动机，提高了违法犯罪率。处罚太轻，实际效果不好，法律规范就失去了应有的作用，使得法律的权威性丧失，不利于维护社会的稳定发展。另外，当前，由于流动人口管理对象是“流动人口”还是“暂住人口”在学术界以及法律界等都存在着不明确的地方。因此，由于这种概念的不明确以及模糊性，导致当前公安机关在流动人口管理中经常混淆流动人口与暂住人口，存在着管理对象不明确的问题，为其治安工作带来了巨大的困难。（二）有关职能部门工作合力尚未有效发挥流动人口服务管理不仅仅是治安问题，还是一个社会问题，需要全社会的共同关注，各个管理机构要协同管理，单单依靠公安系统是不现实的。虽然目前上海市成立了由市公安局牵头，发展改革、人力资源社会保障、住房保障房屋管理、人口计划生育、经济信息化、卫生、教育、税务、民政、工商行政管理等部门为成员单位的实有人口综合服务和管理领导小组。但在实际工作中，然而各职能部门之间缺少有效的协同互助，难以形成一个长效机制，公安机关仍然承担绝大多数的任务，处于“不是主角的主角”的尴尬境地。一方面，由于政出多门、各自为政，管理与服务政策不衔接、不配套，各管理部门从各自工作角度出发，各有所需，各有取舍，信息难以统一。另一方面，各成员单位与单位之间尚未建立起完善的协同工作机制，不能更好的整合管理力量和共享情报信息。部分单位没有出台相关的文件、没有具体的工作措施，部分单位甚至是敷衍了事，工作只图应付，综合治理效率不高。另外，长期以来,作为公共资源的人口信息基本上由各职能部门独自享有。公安、民政、劳动、卫生、计划生育等部门均建有各自的流动人口信息库,但由于行政管理体制和管理权限等方面的问题,相互之间缺乏沟通、协调与合作，未能发挥各部门的技术优势和资源优势。（三）传统强制性管理方式难以为继警力不足是全国各大城市普遍面临的问题。一方面，按照流动人口总量3-5‰的最低配置标准，专职流管员缺口较大，现有流管员也由于素质不高等原因作用发挥有限。另一方面，基层派出所需要承担的任务重，侦破案件、处置群体性事件及维护社会治安，此外还要兼顾管理流动人口，工作压力大，难以调配各方工作。加之部分社区民警认为流动人口流动性强，今天登记，明天走，没有必要花费那么多时间和精力入户采集信息，对流动人口的管理抱有侥幸心理，导致管理工作出现盲点和死角。如果依然采用警员人工管理手段，必然无法适配后期流动人口规模的继续扩张，需要创新开展管理方式变革。一方面，大数据、人工智能、区块链等新兴信息技术手段，可以高效提升流动人员信息及犯罪行为分析，辅助做好有关资料的快速收集和处理工作，是应对海量流动人口，革新管理方式的重要举措。另一方面，针对外来人员居无定所、流动性强、缺乏归属感和使命感的特点，亟需化“强制”为“鼓励自治”，加强外来流动人口内在自我性调节的管理。借助企业、社区、外来民工自治组织，调动其作为利益相关方的身份参与治理的积极性，有效促进广大外来人员和有关企业单位自觉规范自己的行为。（四）居住证的普惠性仍未充分显现目前上海的流动人口登记管理工作主要以居住证制度为核心,该制度仍然在一定程度上体现了高租金者准入特征。与户籍人口相比,流动人口有着明显的福利待遇和权益方面的差异,包括一些部门和岗位的就业歧视性规定,也在一定程度上影响着流动人口在上海的长期居留意愿。人性化居住证制度在新形势下成为必然。当前，尽管有配套的居住证积分制度，但由居住证申办上海常住户口的政策凸显出来的仍然是“控制人口不控制人才”的调控目标,政策设计由“选择性排斥”走向“普惠制”还有相当距离。对于流动人口中已经长期在流入地生活并成为事实上的常住人口的那部分人群，解决户口问题，或能使他们在就业、社会保障、子女教育等方面获得公平合理的市民待遇，更能促进他们积极融入城市生活。而对于仍具备一定流动性的那部分人群，在给予他们更多的选择机会,如果他们有意愿和能力在城市生活，能够让他们看得见希望，也更容易规范其行为上还要继续着力。

第3章上海市流动人口的公安管理与服务优化建议一、树立以人为本的理念导向党中央指出，在发展过程中要进一步深化改革，积极推动城乡协同发展，在此过程中，不断完善发展机制，探索中国特色社会主义发展道路，并且在这过程中，积极落实以人为本的管理理念，转变流动人口管理思想达到更好的服务管理效果。长久以来，我们在推进城镇化的进程中存在着这么一种不良倾向，即片面重视“物的城镇化”，而忽视“人的城镇化”，最后造成的结果便是基础设施实现了初步的城镇化，但人口尚没有实现城镇化的转化。树立以人为本的管理理念，不但符合中央关于城镇化的要求，更加符合广大流动人口的根本利益。未来，在推进流动人口管理过程中，应当将流动人口和户籍人口同等对待，不以是否拥有户籍进行区分管理和服务。下一步，上海市公安机关等管理部门应当继续转换思想，尊重流动人口这一客观存在的事实，将流动人口和户籍人口纳入统一标准和尺度进行管理和服务。二、建立流动人口管理与服务的地方性法规改革开放以来，流动人口规模日趋变大，然而由于宪法解释和专门立法的欠缺，使得对流动人口的管理和服务缺乏法律基础，是一种“无法可依”的局面。现行有效的流动人口管理和服务的相关政策，往往多是以地方政府规章的形式出现，内容过于笼统，可操作性欠佳。在宏观立法层面，我国宪法在1954年规定了中华人民共和国公民的居住权和自由迁徙权。1975年在宪法修订中将该规定废除，至今还没有恢复相关规定。宪法层面没有对流动人口问题作出规定，使得公民流动问题一直没有获得法律上的地位。此外，关于流动人口，我国的基本法层面没有相关立法，流动人口的基本权利和义务始终没有得到法律的确认。在缺乏宏观专门立法的情况下，要从法律上保障流动人口的权利和义务，促进有关职能部门围绕上海市流动人口开展好配套管理与服务，以地方性法规形式对流动人口管理与服务进行规范是一个较为可行的选择，以此可以明确区分暂住人口与流动人口，强化对流动人口违法违规的惩戒力度，保障其应享受的社会权益。三、创新“公安+N”联动机制公安部门要积极与政府的其他职能部门进行合作，在此过程中达到良好的协同效应，能够强化对流动人口的管理，确保流动人口的基本权益能够得到有效保障。未来应该尝试将流动人口去污名化，回归其本来的面貌。党委、政府领导下的各部门应该就流动人口问题组建一个议事机构，在遇有流动人口问题时各部门聚集共同讨论，发挥各自优势，制定出全面、务实的流动人口管理策略。公安机关上下级之间围绕流动人口管理做好管理及配套机制建设，将其作为考核及配套人力、物力资源倾斜的重要内容。同时，公安机关应该承担起协调各方的职责，联系民政部门、社保部门、医疗部门和教育部门等，共享流动人口信息，在制定流动人口相关政策时应该互相听取征求意见，深入流动人口群体，倾听其诉求，真正做到为其服务。另外，公安机关要把外来流动人口管理有机纳入上海各类社区工作范畴，大力推进外来流动人口管理的社区化进程，探索“政府引导的外来流动人口自我管理模式”，对外来流动人口实施宏观的、间接的管理，具体事务交由外来流动人口自组织办理积极与居民委员会、业主委员会、物业等群众自治组织做好联动。四、实施以科技引领为核心的管理和服务路径当前的流动人口构成较之前存在很大不同，比如，老一代农民工与新生代农民工并存；新生代农民工内部的分裂、“城二代”与“农二代”相互并存等。在这种复杂的流动人口结构中，传统简单的一刀切的流动人口管理模式已经出现了管理无力问题。信息时代，大数据、人工智能、区块链、自动驾驶及“互联网+”等新兴高新技术深度发展并获得应用。上海作为全国科技创新中心之一，在应用新技术层面具备较好优势。面对海量流动人口造成的管理与服务压力下，上海市公安机关要顺势转变思路，摈弃传统管理模式，积极引入科技成果，大胆引入大数据、云计算、生物数据技术等科技产品，实现对流动人口的精细化管理。就拿基因芯片技术来说，这是科技发展的衍生产物，也是人类智慧的结晶，它的实现主要依托两种现代化技术，一种是已趋于成熟的半导体工业技术，还有一种是正在着力发展的基因杂交探针技术。目前我国相关政府部门利用芯片技术进行管理的案例已经显现，例如将电子芯片植入犬类体内实现对犬类的管理。将电子芯片应用于流动人口管理与服务面临的最大问题便是无法克服“人芯分离”的问题，目前使用芯片于人体没有法律规定，缺乏强制力，未来可探索出将芯片植入人体的方案。五、挖掘居住证潜力，打造升级版居住证上海市自推行居住证制度以来，进过不断完善居住证的相关配套制度建设，目前已基本实现居住证的普及。当前，居住证在新时代可以释放出更大的活力，可以在流动人口服务与管理中创造出更大的价值。首先，从性质上看，可以考虑在现有基础上将居住证拓展为居民身份证、资格证和信用证三证合一的证件。其次，从特征出发，可以将居住证发展为服务型、科技型、过渡型特征合一的证件。再次，从种类上看，可以将居住证区分为个人证和团体证合一的证件。此外，从申领上看，可以将居住证衍生为居住证与工作证合一的证件。最后，从发证范围看，可以将居住证发放范围从内地流动人口扩展为非本地户籍人口，将港澳台居民和外籍人士包含在内。六、健全“流入、居留和流出”机制流入、居留、融入和流出是流动人口的流动轨迹，也是政府各部门制度公共政策的依据。在流入政策方面，要引导流动人口合理健康流动，扭转人口只向大城市流动的趋势。这就需要在政策方面尽可能保证各地区均衡发展，并在此基础上提供公共服务均等化和相应的福利政策。在居留政策方面，应该根据居留时间，研究出适合不同时间居留人员的政策，理论上说，居留时间越长，其享受的政策越应该和户籍人口相当。在流动人口融入城市化的问题中，应当在提高流动人口文化素质、工作能力的前提下降低城市融入门槛，逐步解决“沪漂”问题，使流动人口能够真正融入城市。在流出政策方面，首先应该保证流动人口流出城市是基于自愿，而不能是被迫，在此前提下应该为流动人口流出提供支持和鼓励，鼓励其向中小城市流入。

第七章研究结论与展望一、研究结论历史上看，流动人口流动过程中确实引发了一些治安隐患和刑事违法犯罪，反思引发这些问题的原因，最大的原因便是流入地没有做好适应流动人口的充分准备。换言之，流入地公安机关等部门没有做好对辖区内流动人口管理与服务的工作。人口流动是一个客观事实，我们应该在尊重这一客观规律的视角下去正确看待流动人口带来了种种问题，人口流动是一个流出、在途、流入的线形过程。对其实施管理与服务也应按照这一顺序进行及时对接。在新时代，充分保障人权已经成为一个共识，那么传统对流动人口管理的方式已经难以满足新时代的要求。为了创新现有管理与服务方式的滞后，需要构建以服务为核心的流动人口管理模式。这就需要公安机关等相关部门调整管理理念与思路，制定出新型的流动人口管理与服务体制。详言之，公安机关等相关部门应该树立以人为本的管理理念，通过完善法律解释和执行专门法律，在具体工作中通过“公安+N”积聚力量，大胆引入新兴科技成果，创新流动人口管理与服务的新模式，实现流动人口管理高效，服务满意的目标。二、研究展望囿于笔者认知有限、实践经历不足，本文对一些问题的思考存在一定的局限。比如，对流动人口的变化过程缺乏相应的实证研究；再如，对流动人口管理与服务的创新路径不全面，是否具有操作性考虑不周全；还有就是没有深入描述人口流动中的一系列问题，仅仅只是从犯罪等几个方面来着重探讨；也没有针对突发状况来提出可行的应对措施。流动人口管理与服务是一个学术常青树，伴随着国家治理能力与治理体现现代化进程的加快，流动人口管理与服务问题一定可以得到更多的重视，一些当前棘手的问题也能够在发展中得以解决。