2024年推进中国-东南亚合作中气候韧性的主流化报告-北京绿研公益发展中心（GHUB）

2024.10本报告可免费使用和转载，请勿用于商业用途。如需使用出版，请与北京绿研公益发展中心确认，并寄送一份出版物本报告由北京绿研公益发展中心撰写并发布。感谢乐施会（香港）北京办事处对本报告的发布提供支持，本报告不必我们由衷感谢以下专家（排名不分先后）在研究过程中分享的宝贵经验并提本报告由北京绿研公益发展中心萧赛骞、陈蓥婕主要撰写，郭虹宇提供研究指导与支持。本报告的设计制作得益于传播团队的李明辉，以及设计师CandyHU的共同努力。全文配图来源：摄图网©G:HUB2024Thisreportisfreetouseandreproduceforyourownpublication,aslongasitisnotforcommercialuse.Asthecopyrightholder,G:HUBdoesrequestdueacknowledgementandacopyofyourpublication.Pleasecontactauthorforcitationofthedataorfigures.Foronlinepublication,G:HUBrequestsdirectlinktotheoriginalresourceontheG:HUBwebsite.ThisreportonlyrepresentstheviewsofG:HUB.Pleasecontactusifthere’reanyquestionsorproblems.ThisreportwasproducedbyGreenovationHub.WewouldparticularlyliketoextendourgratSpecialthankstothefollowingexpertswhoprovideduswithfeedbackandsupportthroughoutthereport’sStrategicAdvisoryCommittee,GreenovationHubChineseAcademyofInternationalTradeandEconomicCooperationStrategyandPlanningDepartment,NationalCenterforClimateChangeStrategyResearchandInternationalCooperation,MinistryofEcologyandEnvironmentSchoolofAgriculturalEconomicsandRuralDevelopment,RenminUniversityofChinaExpertAssistantResearcherDirectorTheleadauthorsofthisreportwereXIAOSaiqianandCHENYingjiefromGreenovationHub,withguidancefromGUOHongyu.SpecialthanksgotoLIMinghuifromGreenovationHubanddesignerCandyHUfortheireffortsinthedesignandpublication.AboutG:HUBGreenovationHub(GHub)isanindependentenvironmentalthinktankwithaglobaloutlook,registeredwiththefandbeyond,contributingtoanet-zeroandnature-positivefuture.Imagecredit:699气候变化对人类社会和生态系统的影响和风险正在显著增加，构建气候韧性的经济社会是发展中国家实现2030可持技术和治理能力等方面的限制，该地区在编制气候适应政策制定、开展适应行动等方面仍存在挑战，需要通过国际合同东南亚相似，中国也是气候变化脆弱性较高的国家，本世纪以来，中国南南合作的内涵、规模和领域逐渐扩大、合作形式逐渐多样化，从狭义的对外援助转向包含了援助、投融资和技术支持等多元合作模式的国际发展合作。在此过程中，应对气候变化逐渐成为中国对外援助和海外投资的重点领域之一，但气候风险与韧性在其中的主流化程度仍然有限。2021年，面对疫情、气候危机、经济增速放缓等多重全球挑战，中国提出了全球发展倡议，聚焦包括减贫、面对多重危机，在贯彻落实全球发展倡议时，通过识别中国与发展中国家具有气候韧性的国际合作机遇，有助于共同基于以上背景，本报告选取了东帝汶、菲律宾、柬埔寨、老挝、马来西亚、缅甸、泰国、文莱、印度尼西亚和越南十个东南亚发展中国家，首先，通过对公开可得的政策文件、文献与报告的梳理，总结十国的气候风险评估、适应规划与行动、监测与评估以及政策与行动的包容性的进展与需求；其次，本报告从广义的南南合作入手，分析既有南南合作的气候韧性主流化现状与挑战；最后，基于现状和发展中国家需求，本报告提出将气候风险与韧性视角在中国-东南亚南南合作中主流化的机遇和路径建议，供政策制定者、金融机构和智库与社会组织等利益相关方参考。具体研究东南亚国家总体构建了气候风险评估和适应政策框架，但在详尽水平、实施程度、监测评估以及包容性方面仍需较大的国际资金和技术支持。在风险评估方面，绝大多数东南亚国家都在政策文件中说明了本国面临的气候风险，但详略程度差异较大，部分国家针对区域和部门的气候风险评估有待进一步细化。在适应规划方面，大部分东南亚国家在国方案方面进展略缓，且主要依靠来自联合国机构和发达国家对外援助机构的资金与技术支持。在与适应相关的部门行动方面，选取的东南亚国家普遍将农业、生态系统、水资源和健康等部门作为气候适应的关键领域，多数国家指出需要在农业和灾害风险管理方面获得技术支持。在部分国家，部门层面的适应规划政策早于目前各国在资金的规划、筹措和使用方面进程不一。在监测与评估方面，目前东南亚各国尚未建立完善的适应活动的监测与评估机制，许多国家表示需要加强对适应活动报告、监测和评估（MRV）的能力建设。最后，从适应政策和行动落实的包容性来看，部分东南亚国家已经开展了人口气候脆弱性评估，并识别出包括女性、老人、儿童、青年等在内的脆弱群体，但在已编制的政策中，增强脆弱人群的气候适应能力和韧性很少被作为适应的重点领域，或没有包含中国与东南亚发展中国家南南合作已经将绿色发展与应对气候变化纳入其中，但距离气候韧性主流化仍有距离。中国在全球发展倡议中明确将气候变化和绿色发展作为主要领域之一，这有利于促进新的全球发展倡议项目具备气候视角。中国发布的《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》中提出深化绿色金融国际合作，积极参与双多边合作机制，推动绿色金融产品与服务互联互通，促进跨境绿色投资，同时也已经出台了《气候投融资试点地方气候投融资项目入库参考标准》，包括气候减缓与适应活动的分类，这些指导意见和目录为全球发展倡议识别符合“气候变化与绿色发展”领域项目提供了具体、可操作的参考，但目前全球发展倡议与这些绿色金融、气候投融资相关标准与指引的衔接仍有待加强。通过对中国官方发布的数据信息、联合国相关报告以及威廉玛丽学院援助数据研究实验室（AidData）发布的“中国发展融资3.0数据库”进行梳理，本报告发现，中国与东南亚已经在南南合作框架下开展适应合作，但合作项目数量较少、形式较为单一、资金规模较小且适应效益评估不够明确，可以在未来合作中进一步当前，在合作领域与形式方面，中国与东南亚之间开展的气候适应合作主要集中在农业与粮食安全、生态系统管理、灾害风险管理和韧性基础设施四个领域，具体合作内容包括旱作农业技术、林业管理、防沙治沙、河流治理规划、气期至长期（2030年及其后）内，中国南南气候合作的政策制定者有机会在政策框架、合作范围、项目执行、信息披露与能力建设等方面提升对适应的关注，共同推动提升气候适应的主流化程度。本报告提出了如下建议，供政策制定Climatechangeisincreasinglyaffectinghumansocietiesandecosystems,Buildingclimate-resilienteconomiesandsocietiesisessentialfordevelopingcountriestofulfillthe2030AgendaforSustainableDevelopment.SoutheastAsia,oneoftheregionsmostvulnerabletoclimatechange,isactivelydevelopingclimateadaptationsolutions.However,constrainedbyfinancial,technological,andgovernancecapacities,countriesintheregionfacechallengesindevelopingclimateadaptationpolicies.Toaddressthesechallenges,internationalcooperationiscrucialtomobilizesupportandstrengthenregionalclimateresilience.SimilartoSoutheastAsia,Chinaisalsohighlyvulnerabletoclimatechangeimpacts.Sincethe2000s,Chinahasexpandedthescope,scale,andsectorsoftheSouth-SouthCooperation(SSC),aswellasdiversifyingthecooperationapproaches.China’sSSChasevolvedfromforeignaidtointernationaldevelopmentcooperationthatincludesaid,investment,financing,andtechnicalsupport.ClimatechangehasbecomeakeyfocusofChina’sforeignaidandoverseasinvestment.However,mainstreamingclimaterisksandresilienceamongtheseeffortsremainslimited.In2021,inresponsetomultipleglobalchallengesincludingthepandemic,climatecrisis,andslowingeconomicgrowth,ChinalaunchedtheGlobalDevelopmentInitiative(GDI).TheGDIfocusesonpovertyreduction,foodsecurity,developmentfinancing,climatechange,greendevelopmentandthedigitaleconomy,amongotherkeyareas,aimingtotacklekeyissuesinthesustainabledevelopmentagenda.Facingmultiplecrises,theimplementationoftheGDIcanhelpstrengthenregionalclimateresiliencethroughidentifyingclimate-resilientcooperationopportunitiesbetweenChinaanddevelopingcountries.ThisreportfocusesontenSoutheastAsiandevelopingcountries:Timor-Leste,thePhilippines,Cambodia,Laos,Malaysia,Myanmar,Thailand,Brunei,Indonesia,andVietnam.Firstly,thereportreviewspubliclyavailablepolicydocuments,literature,andreportstocompiletheprogressanddemandsinclimateriskassessments,adaptationplanningandimplementation,monitoringandevaluation,andinclusivity.Secondly,thereportexaminestheSSCinabroadcontext,analyzingthethestatusandchallengesofmainstreamingclimateresilienceintheSSC.Lastly,basedonthecurrentsituationandthedemandsofdevelopingcountries,thereportprovidesrecommendationsforintegratingclimateriskandresilienceintoChina-SoutheastAsiaSSC,providingguidanceforpolicymakers,financialinstitutions,thinktanks,andotherstakeholders.Keyfindingsinclude:SoutheastAsiancountrieshavegenerallyestablishedclimateriskassessmentandadaptationpolicyframeworks.However,moredetailedofSoutheastAsiancountrieshaveidentifiedtheirclimaterisksinpolicydocuments,whilethelevelofdetailvariessignificantly.Somecountriesneedtofurtherrefineclimateriskassessmentsforspecificregionsandsectors.Regardingadaptationplanning,mostSoutheastAsiancountrieshaveintegratedadaptationinnationalpoliciessuchasNationallyDeterminedContributions(NDCs).However,progressondevelopingspecificadaptationpoliciessuchasNationalAdaptationPlans(NAPs)hasrelativelyretarded,largelydependentonfinancialandtechnicalsupportfromUNagenciesandforeignaidfromdevelopedcountries.Forsectoraladaptationactions,SoutheastAsiancountriescommonlypriadaptation.Manycountrieshavehighlightedtheneedfortechnicalsupportinagricultureanddisasterriskmanagement.Insomecountries,sectoraladaptationplanningpoliciesprecededNAPs,facilitatingthedevelopmentandrefinementofthelatter.Concerningtheimplementationofadaptationactions,SoutheastAsiancountriesgenerallyrequiresubstantialinternationalfinancialsupporttoimplementtheiradaptationplanning.Progressonfinancialplanning,mobilization,andutilizationvariesacrosscountries.Intermsofmonitoringandevaluation,SoutheastAsiancountrieshaveyettoestablishcomprehensivemonitoringandevaluationmechanismsforadaptationactivities,withmanyexpressingtheneedtostrengthencapacity-buildingformonitoring,reporting,andevaluation(MRV)ofadaptasomeSoutheastAsiancountrieshaveconductedclimatevulnerabilityassessmentsofpopulationsandidentifiedvulnerablegroups,includingwomen,theelderly,children,youth,etc.However,enhancingtheclimateresilienceandadaptationcapacityofthesevulnerablegroupsisrarelyhighlightedasakeyareaincurrentadaptationpolicies,andfewincludetargetedadaptationmeasuresforthesegroups.ChinaandSoutheastAsiancountrieshaveintegratedgreendevelopmentandclimateactionintotheirSSC,thoughgapsremaininmainstreamingclimateresilienceamongtheseefforts.GDIemphasizesclimatechangeandgreendevelopmentaskeyareas,supportingtheintegrationofclimateperspectivesinnewprojects.China’sGuidingOpinionsofFurtherStrengtheningFinancialSupportforGreenandLow-CarbonDevelopmentindicatestoexpandinternationalcooperationingreenfinance,activelyengaginginbilateralandmultilateralcooperationmechanisms,enhancingconnectivityingreenfinancialproductsandservices,andpromotingcross-bordergreeninvestment.Additionally,ChinahasintroducedStandardsforClimateInvestmentandFinancingPilotCitiesProjectPools,whichincludesaclassificationofclimatemitigationandadaptationactivities.Theseguidelinesandstandardsofferconcrete,actionablereferencesforidentifyingGDIprojectsthatalignwith"climatechangeandgreendevelopment."However,furtheralignmentandmutualrecognitionisneededbetweentheGDIandthesegreenfinanceandclimate-relatedstandardsandguidelines.BasedontheanalysisofChineseofficialrelease,Mary,thisreportconcludesthatChinaandSoutheastAsiahavealreadyinitiatedadaptationeffortswithintheSSCframework.However,thecooperationremainslimitedintermsofprojectnumbers,approachvariety,fundingscale,andadaptationbenefitassessment.Theseareascanbefurtherdevelopedinfuturecooperation.Specifically:Currently,regardingareasandapproaches,ChinaandSoutheastAsia’scooperationfocusesprimarilyonagricultureandfoodsecurity,ecosystemmanagement,disasterriskmanagement,andresilientinfrastructure,advancingthroughtechnicalcooperation,materialdonations,dialogueandexchange,andcompleteprojects.Specificinitiativesincludedrought-resistantagriculturaltechniques,forestrymanagement,desertificationcontrol,riverbasinmanagementplanning,andclimatedisastermonitoringandearlywarningsystems.Regardingchallengesandopportunities,climateadaptationprojectswithinChina-SoutheastAsiaSSCarecurrentlylimitedinnumberandfundingscaleduetoconstrainedclimateSSCfinancecoverage,projectcommercialviability,andgovernancestructures.However,theestablishmentofGlobalDevelopmentProjectPoolsoffersavaluableopportunitytomobilizemorefundsforclimateadaptation.Thismechanismcanleverageresourcesfrominternationaldevelopmentagencies,financialinstitutions,Chineseandforeignenterprises,andfoundations,supportingcoordinated,cross-sectoralSouth-Southclimateadaptationcooperationandenablingefficientresourceallocation.Asforbenefitsevaluation,South-Southclimateadaptationcooperationlacksanassessmentsystemlinkedtoadaptationbenefits,withprojectevaluationsmainlyconsistingofsimplesummariesandimplementationanalyses.TheForeignAidProjectEvaluationSystem,releasedin2023,offersafoundationforassessingadaptationbenefitsincooperationprojects.Itsadaptation-relatedindicatorscouldserveasareferenceforfutureSouth-Southclimatecooperationprojects.Tobetterimplementthe2030AgendaforSustainableDevelopmentandrespondtoSoutheastAsiancountries'climateadaptationneeds,policymakersinvolvedinChina’sSouth-Southclimatecooperationcanenhancethefocusonadaptationinthenearterm(2025–2030)andinthemid-tolong-term(beyond2030).Theeffortsincludestrengtheningpolicyframeworks,expandingcooperationscope,improvingprojectimplementation,enhancinginformationdisclosure,andbuildingcapacity,allaimedatmainstreamingofclimateadaptation.Thisreportprovidesthefollowingrecommendationsforpolicymakersandfinancialinstitutionsforreference:couldintegratethevisionsandactualneedsofdevelopingcountriesregardingclimateadaptation,alongwithkeyareasoutlinedintheguidelinesandtaxonomiesforgreenfinanceandclimatefinancingandinvestment,theGDIcanspecifyprojectoractivitymeasures,mandatetheenhancementofdisasterresponsecapabilitiesamongprojectmanagers,andthroughouttheprojectlifecycle.Additionally,theguidelinecouldestablishqualitativeandquantitativeevaluationstandardsand3.(Inthenear-term)Mobilizediversestakeholderstoinnovatecooperationapproaches,increasingcooperation.AligningwiththeframeworkoftheGlobalGoalonAdaptation,SoutheastAsiancountries’adaptationpriorities,andbuildingonexistingcooperationfoundations,policymakersandregulatorybodiescouldprioritizefundingandtechnicalassistanceforadaptation“infrastructure”suchasclimateriskassessmentandearlywarningandresponsesystems.Foreignaiddepartmentsandpolicymakerscanactivelycollaboratewithdevelopmentfinancialinstitutionsorphilanthropicorganizations,utilizinggrantstosupporttheinitialfeasibilitystudiesforadaptationprojects,andemployingblendedfinanceforclimate-resilientprojects.Theycouldalsoestablishtheclimateadaptationinvestmentandfinancingprojectdatabaseandamechanismtoconnectindustrywithfinance,promotingrisk-sharingmechanismslikecatastrophebondsandcatastropheinsurance.andpolicyalignment.South-Southclimatecooperationspansvariousministriesandstakeholders,withamongallstakeholders.Thetaskfohelppinpointrisks,gaps,andchallengesinadaptationcooperationduringimplementation,improvethe5.(Inthenear-term)Supportresearchinstitutionsandsocialorganizationsinbridgingpolicyconsultation,monitoringandevaluation,andcapacitybuilding,identifyingadaptationdemandsandchallengesinprojectimplementation,andprovidingtargetedinnovativesolutions.ThecurrentStandardsofGlobalDevelopmentProjectPools(fortrialimplementation)offersexpandedopportunitiesforresearchinstitutionsandsocialorganizationstoparticipateinSSC.Basedonthis,policymakerscouldfurtherencouragethinktanksandsocialorganizationstoengageinpolicyresearch,capacitybuilding,stakeholderconsultations,andprojectevaluations.ProjectPools(fortrialimplementation),promotetheestablishmentofaunifiedSSCprojectdatabasethatregularlydisclosesimplementationinformationdetails.Forprojectevaluations,usetrackingmethodssimilartothoseemployedbymultilateraldevelopmentbanksforadaptationfinancingorthe"RioMarkers"intheOfficialDevelopmentAssistancereportingsystemtoidentifyandcategorizeclimateadaptationprojects.Additionally,discloseclimateriskassessmentresultsandadaptationmeasuresandtheirbenefits,therebyincreasingstakeholders’understandingandwillingnesstoparticipateinSSCandfacilitatingmoreefficientresourcemobilization.TechnicalsupportandcapacitybuildingprojectscouldconcentrateonregionalandsectoralclimThiswillimprovetheabilityofSoutheastAsiancountriestoformulateandimplementadaptationplans,050606070810112122272831323334363844444.6全球发展项目库的建立有助于推动部门间的资源调配，484854598459848772767982东帝汶72767982菲律宾62老挝69缅甸2.Methodology0506062.3MethodologiesandLimitations07083.1Climateriskassessmentsprogressdifferentlyacrosscountries,andassessmentsatlocalandsectorallevelsrequireimprovements103.2MostSoutheastAsiancountrieshaveestablishednationalclimatepoliciesorlegislationincorporatingclimateadaptation113.3SoutheastAsiancountriesareactivelydevelopingsectoraladaptationpolicies,whichmaycontributetotheirNationalAdaptationPlans213.4Agriculture,ecosystems,waterresources,andhealth,arekeyareasforadaptationinSoutheastAsia223.5AdaptationplanninginSoutheastAsiancountriescouldbemoreinclusivebyintegratinggenderperspectivesandaddressingtheneedsofvulnerablegroups273.6NationalAdaptationPlansofselectedcountriesindicateatleast30.1to66.8billionUSDdemandforinternationalsupporttoformulateandimplementadapationpolicies283.7HalfofSoutheastAsiancountrieslackquantifiableindicatorstoevaluatetheadaptationprogress313.8Mostcountriesdemonstrateneedsforcapacitybuildinginmonitoringandevaluatingadaptationactivities324.TheLandscapeandChallengesofAdaptationCoop33South-SouthCooperation4.1Expandedfromforeignaidtointernationaldevelopmentcooperation,climatechangeemergingasakeyareainChina’sSouth-SouthCooperation344.2China’sgovernanceofSouth-SouthCooperationhasgraduallyimproved,withmultipledepartmentssupportingclimaterelatedinitiatives364.3Agriculture,ecosystems,disastermanagement,andinfrastructurearekeyareasofadaptationcooperationbetweenChinaandSoutheastAsia384.4Technologytransfer,materialdonations,dialogueexchanges,andcompleteprojectaremajorformsofadaptationcooperationbetweenChinaandSoutheastAsia444.5CurrentadaptationcooperationbetweenChinaandSoutheastAsiaislimitedinnumber,scaleandfinancing444.6GlobalDevelopmentProjectPoolscouldfacilitateresourcemobilizationacrossdepartments,channelingmorefinanceintoclimateadaptation484.7TheForeignAidProjectEvaluationSystemcouldenhancetheassessmentofadaptationbenefitsthroughcollaborativeefforts48South-SouthCooperation54Timor-Leste60Cambodia65Malaysia72Thailand79Indonesia84Philippines62Laos69Myanmar76Brunei82Vietnam87ClimateRisksandResilience:inSoutheastAsia-ChinaCooperation1背景02未来，随气候变化程度进一步加剧，如果不采取有效行动，气候变化将导致东南亚地区的GDP较本世纪末减少11％，给农业、渔业、能源和旅游业等关键部门以图1-1｜2022年全球各大陆和地区因气候变化导致的GDP波动，其中东南亚地区遭受的影响最为严重10全球范围内，气候变化造成的影响和风险正在显著增加，愈发频繁和强烈的极端天气事件对全球生态系统和人类社会造成了严重影响。据统计，2000年至2019年万人丧生，造成了2.56万亿美元的直接经济损失。1随着全球温室气体排放量持续增长，大气二氧化碳浓度逐年上升，2023年，全球全年平均气温比工业化前水平未来，随气候变化程度进一步加剧，如果不采取有效行动，气候变化将导致东南亚地区的GDP较本世纪末减少11％，给农业、渔业、能源和旅游业等关键部门以图1-1｜2022年全球各大陆和地区因气候变化导致的GDP波动，其中东南亚地区遭受的影响最为严重10期内暂时突破1.5℃。全球变暖程度每增加一分，极端天气事件的频率和强度也会随之上升2，从中长期来看，气候变化还可能给自然和人类系统带来复合且不可逆的影响与损失。因此，在大力推动温室气体减排的同时，全球亟须加强对气候风险的评估、监测与预警，同时开展行动提高社会经济系统与自然生态系统的气候韧性，尽量降低气候变化带来的不利影响。全球不同地区地理和气候特征各异，气候变化带来的风险类别和程度不尽相同。受地理位置、社会经济发展水平和适应能力的影响，发展中国家对灾害的暴露程度和整体气候脆弱性都更高，其气候风险高于全球平均水平。东南亚地区是全球最易受到气候变化影响的地区之一，这一群岛区域受到包括高温、海平面上升、干旱，以及更强烈频繁的暴雨和风暴潮的冲击。此外，东南亚地区人口密度较高，沿海区域经济活动集中，进一步增强了该区域的气候脆弱性3。根据德国观察发布的最新长期气候风险指数报告，本世纪以来，受极端天气事件影响最严重的前十个国家有三个位于东南亚，分别为缅甸、菲律宾和泰国。42022年，东南亚地区因气候变化而遭受的平均国内生产总值（GDP）损失为14.1%，为全球受灾最严重的区域（见图1-1）。5据不完全统计，2013年至2023年间，气候变化相关灾害导致该地区超过1.69亿人次受到影响。6台风、洪涝、干旱等极端天气事件导致东南亚地区的发电站、电力线路和其他关键的能源供应链面临中断的风险。2013年1月，印度尼西亚雅加达遭遇严重洪水，当地一个燃气发电厂停运近两周，造成了1500万美元的损失。7在不同的洪涝情境下，越南、柬埔寨和泰国三国不同城市的交通基础设施可能遭受的损失预估在300万至2100万美元之间。8ClimateRisksandResilience:inSoutheastAsia-ChinaCooperation东南亚各国正在积极寻求气候适应解决方案，出台包括国家自主贡献（NDCs）和国家适应方案（NAPs）等在内的适应规划与政策，并在部门和项目层面逐步实施适了至少两份与适应相关的政策文件。但是，受资金、技术和治理能力等方面的限制，东南亚地区目前在全面落实气候适应行动、细化对气候风险的评估并建立应对能力等方面仍面临较大差距。11东南亚国家在其政策文件中也多次强调推动适应国际合作的重要性。一方面，发达国家需要向发展中国家提供包括资金、技术与能力建设在内的必要支持。另一方面，与其他发展中国家、地方政府、私营部门乃至社会组织的合作，也能够为东南参与支持（东南亚）发展中国家应对气候变化的国际机制和资金来源日益多元，以中国为代表的新兴经济体的包括绿色气候基金（GCF）和全球环境基金（GEF）等在内的资金机制持续为发展中国家提供包括项目准备、NAPs编制以及直接的项目支持。截至2024年6月，GCF为亚太地区共提供了48亿美元融资，占其全球投资组合的34%。12在国际援助中，提供官方发展援助（ODA）的传统援助国、在南南合作和南-北-南三角合作框架下提供援助的新兴经济体以及提供其他援助的国际机构、私营部门和非政府组织等，也在提供与气候的援助资金用于气候目标。13在经济合作领域，中国发金砖国家等区域性合作组织。以“一带一路”为例，在仍然不够。对外援助方面，中国在201的对外援助金额达到2702亿元人民币。2015年，中国出资200亿元设立中国气候变化南南合作基金，提出在发展中国家开展10个低碳示范区、100个减缓发展中国家在社会经济发展阶段、面临的气候风险、以及应对能力等方面存在共性，在气候科学、政策编制、适应技术和能力建设等方面的交流与合作将有助于提升区域气候韧性。20中国西南地区和部分沿海城市与东南亚国家气候条件相似，面临同样的气候风险，容易受到暴雨、洪涝、高温热浪的冲击。中国在评估气候风险、编制适应政策方面已经具备了一定基础。2022年，中国发布了《国家适应气候变化战略2035》，明确了八大区域的气候风险，将农业与粮食安全、健康与公共卫旅游等领域列为适应行动的重点。21此外，中国在国家和城市层面已经开展了有针对性的适应行动，其经验和中国24个省（区、市）已经发布了省级适应动方案22，39个市（区）成为了深化气候适应型城市建4基于此背景，本报告旨在通过梳理东南亚地区的气候适应需求和中国南南合作在气候适应领域的现状，探索将机遇和路径，并向中国的政策制定者、金融机构与研究机构提供建议，致力于通过完善现有的南南适应合作，报告的第二章将主要介绍本报告的研究范围以及数据来源。第三章将梳理总结东南亚地区十个发展中国家的气候适应政策框架和进程、适应的重点领域以及在资金、技术和能力建设方面的需求。第四章将梳理中国的气候变化南南合作情况，总结主要的适应合作模式和挑战。基于上述分析，第五章将呈现推动在南南合作中主流化气候适应的政策建议。此外，附录将具体介绍十个东南亚发展中国家的适应情况，整理各国的适应政策框架、重点领域的气候风险与适应目标以及资金、技术和能力ClimateRisksandResilience:inSoutheastAsia-ChinaCooperation26部门和私营部门）间的气候适应合作，包括：东帝汶、菲律宾、柬埔寨、老挝、马来西亚、缅甸、泰国、文莱、印度尼西亚和越南。24研究数据主要来源于官方政策文件、报告和数据库，数据收集截至于2024年2月。针对东南亚的气候适应情况，研究通过联合国气候变化框架公约（UNFCCC）官网和各国政府网站等数据库，检索了东南亚十国与适应相关的政策文件，包括《国家自主贡献》（NDCs）、《国家适应方案》（NAPs）、《国家适应行动方案》（NAPAs）、《适应通报》（ACs）以及其他涉及气候适应的国家发展战略、法律法规和部门规划。表2-1｜国际气候治理框架下，各国适应气候变化相关的政策文件NAPs的编制工作始于2010年，UNFCCC邀请包括最不发达国家在内的所有发展中国家识别中长期的适应需求。NAPs相较于NAPAs更为全面，可视为其扩充和延申。通过发布增强国家的气候适应能力和韧性，推动气候落实情况与所需支持。根据《巴黎协定》，各缔约方应定期提交并更新AC，以平衡气候适应与减缓措施，并为全球盘点提供信息参考。ACs既可以作为单独的文件提交至UNFCCCClimateRisksandResilience:inSoutheastAsia-ChinaCooperation对于中国-东南亚适应领域的南南合作模式，研究关注以政府和公共资金为主导的对外援助以及多主体参与的海外投资合作及国际发展合作，使用的数据来源包括联合国南南合作官网2627、生态环境部和国家国际发展合作署官网等网站，查阅了联合国南南合作办公室发布的四卷《南南与三角合作可持续发展的良好实践》、中国历年发布的《气候变化国家信息通报》、《应对气候变化的政策与行动》白皮书、《中国对外援助》白皮书、对外援助项目的管理和评估办法、气候变化南南合作的管理和评估办法以及网站新闻稿等资料。此外，威廉玛丽学院援助数据研究实验室（AidData）发布的“中国发展融资3.0数据库”28也是重要的数据来源之一。通过对政策文件、合作项目与相关研究报告的整理与分析，本报告梳理出东南亚十个目标国家的气候适应目标、政策进展、重点领域和实际需求，识别出中国-东南亚既有的适应层面南南合作项目、涉及的领域、合作方式以及面临的挑战，为提出政策建议以提高东南亚的气候韧性奠定基础。需要提及的是，本报告并未对各国的政策文件的包含关系进行单独的梳理和对比，政策从属于另一政策的情况。对于与适应相关的国家或部门层面的政策，数据收集仅纳入了处在执行或规划期内的文件，可能存在既往规划没有更新或公开发布、因此没有纳入研究范围的情况，有可能影响对该国适应政策框架梳理的完整性。此外，中国与东南亚十国之间的气候适应合作的公开信息有限，一定程度上限制了分析的深度。309ClimateRisksandResilience:inSoutheastAsia-ChinaCooperation旨在增强全球气候适应能力、提高韧性并降低全球气候脆弱性。29经过各方在UNFCCC框架下的多次磋商，《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（COP28）确定了GGA框架，其中包括与气候适应政策周期对应的四个目标（见图3-1）30：图3-1｜气候适应政策的迭代过程包括风险评估、适应规划、行动落实和监测与评估四个阶段（右侧图）影响、脆弱性和风险评估到2030年，所有缔约方都完成了气候灾害、影响以及风险和脆弱性的最新评估，并通过评估结果指导NAPs等适应政策的制定。在2027年之前，所有缔约方都建立了多灾种早期预警系统（MHEWS）和气候信息服务，以获得更完善的气候相关数据、信息及服务。适应规划并保持完全透明。这些政策应涵盖生态系统、关键部门、人群以及脆弱社区，并在所有相关战略和计划中实现气候行动落实监测、评估与学习到2030年，所有缔约方都启动了针对国家适应行动的监测、评估与学习（MEL）系统，并建立了相关治理能力，确保该系统的全面运营。根据气候适应政策周期，各国可以通过对自身面临的气候变化相关风险和脆弱性进行全面评估，制定国家层面的气候适应政策，确定各部门的适应需求并制定应对措施，将气候适应作为国家整体规划的优先领域，从而提高国家的气候本报告基于上述适应政策周期的主要阶段，对东南亚十国的气候适应进程展开评估，同时梳理东南亚十国在其适应相关政策文件中提出的适应需求。结果显示，东南亚国家在推进气候适应政策周期的各个阶段进展不一。在风险评估方面，绝大多数东南亚国家都在政策文件中说明了本国面临的气候风险，但详略程度差异较大，部分国家针对区域和部门的评估有待进一步细化。在适应规划方面，尽管大部分东南亚国家已经出台了国家层面与适应相关的政策文件，如国家自主贡献，但在编制专门的国家适应政策方面进展略缓，且主要依靠来自国际社会的资金与技术支持，气候适应也尚待纳入各领域和不同层面的相关政策与项目中。在适应相关部门方面，东南亚国家普遍将农业、生态系统、水资源和健康等部门作为气候适应的关键领域，多数国家指出需要在农业和灾害风险管理方面获得技术支持。这些重点领域的适应规划大多早于NAPs发布，且更为详尽，这也有利于东南亚国家NAPs的编制及完善。在落实适应行动方面，东南亚国家落实本国的适应规划普遍需要大量外部资金的支持，目前各国在资金的规划、筹措和使用方面进程不一。在监测与评估方面，目前东南亚各国对适应活动的监测与评估机制的建立尚未完善，许多国家表示需要进一步加强对适应活动报告、监测和评估（MRV）的能力建设。最后，如果从适应政策和行动落实的包容性来看，虽然部分东南亚国家已经开展了人口气候脆弱性评估，并识别出包括老人、儿童、青年、妇女等在内的脆弱群体，但在已编制的政策中，增强脆弱人群的气候适应能力和韧性很少被作为适应的重点领域，或尚未编制具有针对性的适应举措。开展国家范围内的气候风险与影响评估是编制适应政策的基础，有助于各国明确适应措施的重点领域和优先顺序，从而采取具有针对性的适应措施。在评估气候风险时，需要结合科学对气候变化有关灾害和影响的监测与预测，将不同生态系统和社会经济部门在不同温升情景的暴露水平、脆弱性综合纳入考量，对发展中国家的技术发展水平和制定政策的成本提出了更高要求。33从各国目前的适应政策文件来看，东南亚地区的气候风险评估仍在起步阶段，各国对气候风险披露的详尽程度不一。部分国家缺乏国家层面的统一评估，针对区域和部门的评估也有待进一步细化。柬埔寨、缅甸、印度尼西亚和越南四国的适应相关政策体现了既往研究或评估中识别的气候风险，并划分了重点领域。其中，印度尼西亚在《适应通报》通过绘制气候变化热点地图和脆弱性地图，先后确认了需要开展适应行动的重点区域（regionalpathway）和重点部门（sectoralpathway），并制定了应对措施，但尚未表明不同区域的适应侧重点。34东帝汶和菲律宾在适应政策文件中评估了水资源、健康等个别领域的气候风险，其余领域乃至国家层面的风险评估有待在NAPs中进一步明确。老挝和马来西亚尚未在NDCs或NAPs等适应政策文件中披露气候风险，但已有相关研究评估了其气候风险（详见附录）。老挝在政策文件中提出需要国际合作提供对气候变化影响和脆弱性评估的技术支持，以帮助其制定地方层面和部门层面切实可行的适应政策与措施。35ClimateRisksandResilience:inSoutheastAsia-ChinaCooperation随着全球气候治理进程的发展和外部的有力支持，东南亚十国相继出台了国家层面的气候政策或立法，适应作为应对气候变化的重要组成部分，由此进入了气候治理的整体框架。绝大多数东南亚国家也已经发布、或在紧锣密鼓地编制国家适应方案这类适应专门政策。自2021年以来，东南亚十个发展中国家都拥有了至少两份国家层面的适应政策文件（见表3-1包括NDCs、NAPAs、NAPs和ACs以及在国家层面与适应相关的其他政策。截至2024年2月，这些国家总共发布了三十九份适应政策文件，其中有七国发布了三份适应政策文件，六国发布了四份及以上的适应政策文件（见图3-2与图3-3）。东南亚国家适应政策文件发布数量的增长主要由这些国家发布或更新国家自主贡献带动（见图3-4），而专门的气候适应政策（例如NAPs）的发布或更新速率相对较缓，其数量仅占所有适应政策文件的约三分之一（见图3-5）。图3-2｜自2000年，东南亚十国拥有一份、两份、三份或四份及以上适应政策文件的国家数量，包括NDCs、图3-3｜东南亚十国发布的不同类型适应政策文件的数量图3-4｜自2000年，东南亚十国每年发布的不同类型适应政策文件的数量图3-5｜自2000年，东南亚十国每年发布的不同类型适应政策文件的占比大部分东南亚国家编制气候适应相关政策得益于国际社会的资金与技术支持（见表3-1）。在全球环境基金（GEF）和联合国开发计划署（UNDP）的支持下，东帝汶完成了《东帝汶适应气候变化国家行动方案》，明确了气候适应领域最紧急的需求。此后，在GEF的国家适应方案全球支持计划（NAP-GSP）、UNFCCC秘书处、最不发达国家专家组的联合支持下，该国进一步编制完成了《东帝汶国家适应计划：应又比如，在由德国技术合作公司（GIZ）执行、美国国际开发署（USAID）资助的气候资金预备计划（CFReady）的支持下，菲律宾完成编制了系列适应政策文件《柬埔寨国家适应计划进程》（2017）、《柬埔寨国家适应计划资金框架与实施计划》（2017）和《柬埔寨国家适应计划：传播战略》（2018）。ClimateRisksandResilience:inSoutheastAsia-ChinaCooperation表3-1东南亚发展中国家的气候适应政策框架国际开发署和UNDP资助的柬埔寨气候变化联盟（CCCA）提供资战略》（2018）4《国家水资源管理政策（草案）》（n.d.）/由马来西亚国家水务研究院和马来西亚理工大学共同撰写ClimateRisksandResilience:inSoutheastAsia-ChinaCooperation表3-1东南亚发展中国家的气候适应政策框架(续）/6////ClimateRisksandResilience:inSoutheastAsia-ChinaCooperation和废弃物领域下的减缓行动可以带来适应协同效益。譬如，建筑能效提升和隔热改造等措施能够为脆弱人群更好地应对热浪等极端天气事件提供支持。36四个国家（东帝汶、柬埔寨、老挝和缅甸）向UNFCCC更新为NAP（2021）。柬埔寨在NAPAs（2006）后制定了一系列适应规划，是东南亚十国中唯一拥有五份专门的气候适应政策的国家。老挝和缅甸在NAPAs之外并未发布新的适应文件，但在NDCs和国家层面气候政策中包含了适应相关内容。印度尼西亚基于《国家适应气候变化行动计划》（2014）和《强化国家自主贡献》（2022向UNFCCC提交了《适应通报》（2022）。菲律宾、泰国和越南面的气候适应规划。此外，马来西亚和文莱尚未在国家层面出台专表3-2｜国家层面适应政策文件的更新情况以及气候适应相关目标2 2√√表3-2｜国家层面适应政策文件的更新情况以及气候适应相关目标（续）11√×2 5×√1 2√√2×√ClimateRisksandResilience:inSoutheastAsia-ChinaCooperation表3-2｜国家层面适应政策文件的更新情况以及气候适应相关目标（续）2 4×√量指标，例如：31√11××3 2×√31√×20Programme）中设立了用于帮助发展中国家制定气候适应的专门资金，每个国家最多可获得300万美元资金用于制定NAPs和/或其他适应性规划，例如区域和/或部门的适应规划。43该项目旨在支持不同层面的适应规划，确保推进以事实和数据为基础的气候适应投资，并促进私营部门的参与。截缅甸、泰国和越南六个国家开展气候风险评估和截至2024年2月，GCF为东南亚地区国家编制并除中途取消的项目）。这些项目涉及气候适应规划以及促进适应行动落实的多个方面，包括气候变化脆弱性评估、NAPs制定与实施的能力建设、次国家层面的规划、气候适应投资规划、海洋和沿海区域韧性提升、基于证据的决策制定以及气候适应在此外，G