生活垃圾焚烧发电PPP项目风险分配基本框架施工方案

生活垃圾焚烧发电PPP项目风险分配基本框架施工方案项目风险因素识别与分析1、投资估算风险投资估算风险是指因投资匡算不准确，或没能完全覆盖项目初期的投资成本，导致项目实际建设投资成本超预算，项目被搁置或是需要追加资本金。本项目建设不涉及到前期征拆工程，投资估算风险较小。项目建设过程中，按照每半年进行一次投资匡算，合理对资金需要作出安排和规划，如因投资各方或双方因素导致投资估算增加的，由各投资方或双方增加投资金额。2、资金风险拟建项目投资规模较大，资金供应不足或者资金来源中断导致项目施工工期拉长。拟建项目中，社会资本出资2888万元，外部融资35750万元。本项目对社会资本的资金实力和融资能力考察较大，社会资本资金不雄厚，或融资能力太弱，会在项目建设过程中面临资金链中断、融资等风险。为避免资金风险发生，建议在资格审查中重点考察社会资本的资金实力和融资能力，设置较高的门槛，同时提高本项目的履约保证金金，规避因投资人不按照合同规定期限出资或融资。3、施工技术风险施工技术风险主要指因施工图未按照最新建设标准《城市生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》（建标［2001］213号）建设，未参考《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》中技术标准实施，或施工单位未按照施工图操作所产生的风险。本项目涉及到了焚烧、机械传动、尾气处理、渗滤液处理、发电等多个学科，技术指导人员综合素质要求较高。建议采用公开招标方式采购施工方、设备供应商和设备安装方，最大程度减少施工技术风险。4、完工风险对项目公司来说，在工程建设获得批准并进入营建阶段所面临的最大风险便是工程能否顺利完工。工程能否顺利完工，决定着项目能否按期投入运营。因此识别这类风险并进行有效管理也显得相当重要。完工风险包括工程不能完工风险、成本超支风险和完工迟延风险。（1）不能完工风险由于项目选址不当，施工条件不够满足，使用了复杂的技术工艺，工程设计不合理，工程施工过程中变更设计方案，项目发起人和工程总承包商技术能力和经验不足以及其它一些原因，项目到交付时间无法完工，达不到预期标准甚至根本无法投运，其后果可能导致发起人和债权人不得不放弃该项目。（2）完工迟延风险由于通货膨胀、建筑和设计等承包商技术不过关、经验不足、建筑材料和设备不能及时取得或者劳动力来源得不到保障，以及其它一些原因，导致项目不能按照预计的时间完成从而使项目发起人和债权人遭受完工迟延风险。工程迟延使建设期融资本息以及其它费用增加。同时，由于项目不能按时投入运营，预期的项目利润也不能按计划取得。延期过久，劳动力和原材料因通货膨胀其成本也会大大提高，这将会严重影响项目的经验效益，造成超支。（3）成本超支风险成本超支风险是指项目工程在建设期间的费用超过了预计。迟延完工、通货膨胀、汇率波动、利率变化以及环境和技术方面产生的问题都可能造成此风险。由于项目运营费用和还贷资金的来源基于预计的项目收益，成本超支便给项目带来严重后果，除非超支费用有资金来源，否则这个项目很可能半途而废或不能按期产生偿还项目债务的资金流量。5、原材料采购价格波动风险原材料包括项目在工程建设期使用的建筑材料和运营后需要的原料，如水、气、电、油、煤、化学品、钢材、水泥、石灰石、活性炭、除尘器滤袋、固化飞灰用鳌合剂等。由于本项目投资大、回收期长，项目预算时的预计的原材料价格，可能受经济波动等因素造成成本增加，使得实际收益低于预期。6、组织结构及内部管理风险项目公司由于内部组织结构不合理、分工不明确、工作人员业务操作能力低和管理协调机制缺乏导致项目运营过程中管理成本高，严重影响到项目正常运营。本项目运营成本除了外购原材料和动力燃料外，还有工资福利、设备维修、日常管理、废弃物处理费等。运营风险考察的是投资人的成本控制能力和风险管理能力，建议本项目采购环节中重点考察投资人的运营水平和管理能力。7、运营维护风险项目运营过程中，由于运营商的疏忽，发生重大经营问题，如燃料（垃圾）供给不上、设备安装和使用不当、产品或服务质量低劣、发生重大工伤事故以及职工队伍混乱等等，将致使项目达不到预期运营指标。这些问题如不妥善处理，可能使项目无法按计划运营，最终影响债权人和项目发起人的利益。运营指标一般由政府或有关主管部门具体规定，通常包括如下内容：采用的工艺、技术设备是否先进、适用，价格是否合理，是否符合国家的技术政策和产业政策；引进的技术和设备是否符合国情，引进技术后有无消化吸收的能力；资源利用是否节能、高效，是否符合政府的能源政策；技术引进和设备进口，是否属于重复引进；人员培训和教育是否充分、到位。8、垃圾供应不足垃圾量是保证综合处理厂正常运营和达到预期财务指标的关键，直接影响项目公司的上网售电收入和垃圾处理服务费收入，垃圾处理量低于垃圾焚烧炉的最低设计量，将会影响焚烧炉的使用寿命。政府方作为项目服务区内垃圾收集主体，需要按时收集服务区内的垃圾，并保证每天最低垃圾需求量。9、发电量评估准确性风险本垃圾焚烧发电项目的发电量取决于所供应的许可垃圾的数量和质量、焚烧工艺的效率和可用率、外部供电网络的可靠性和供电价格。如果发电量远远低于先前的预测，项目就不能按预期的标准生产电量和提供服务，就不会有足够的现金流量支付经营费用，提供利润和偿还债权人本息。因此，发电量估计是否准确，对于项目融资的成败至关重要。10、财务风险财务风险是指因融资结构、融资期限安排不合理，项目出现资金缺口，导致项目公司无法到期偿还债务。通过现金流测算，项目的收入可以覆盖经营成本和财务费用，不存在流动性缺口，只要不存在政府信用风险，有效控制运营成本和防范风险，财务风险在可控范围之内。11、政策风险政策风险是指因政策变动对项目的收益产生影响。比如环保部门为了提高该处环境质量，修改原来的有关法规，提出更为严格的污染控制要求，使得烟气、飞灰、废水的处理系统在新标准条件下变得更为复杂，原有的系统需要增加、改造、拆迁。此外政府对上网电价的补贴、增值税优惠政策的取消、项目无偿用地性质的改变等等，这些风险多来源于政府领导班子更迭、政府宏观规划、社会经济需要等因素，由于政策的改变，增加项目公司的成本或是减少项目公司的收入。12、社会风险社会风险指发生罢工、战争、内乱、民众闹事等事件。本项目距离市中心5公里，会引发“邻避现象”，民众反对在其周边建设危害性的工厂。如果由于项目公司对污染气体和废弃物的处理不当，招致公众的投诉，将会影响到项目公司正常运营。建议项目公司严格控制污染物排放标准，环保部门制定严格有效的监管措施，将烟气在线监测系统与保监测中心互联，实现对其烟气排放进行24小时实时监测。13、竞争性风险垃圾焚烧处理厂项目完成建设投入运营后，在特许期内，如果项目经营收益可观，当地政府或其它周边地方政府再在同一区域建设或许可建设与该项目同样性质的项目，势必使本项目的处理量减少，从而给项目公司带来收益风险。14、环境风险垃圾在焚烧所产生的燃烧产物当中，含有大量的污染物。如粉尘、重金属、有毒废气、酸性气体、恶臭等。这些污染物对周边的居民和动植物具有很大的危害，如果得不到有效的控制和处理，对环境的破坏相当之大。本方案中采用绩效付费方式将项目公司的服务付费和环境检测指标或运营绩效相挂钩，从而约束项目公司的对环境保护意识和对公众的责任意识，如果环境监测指标不达标或出现公众投诉现象，将根据绩效考核办法，减少对公司服务付费或是责令项目公司更换管理层。15、不可抗力风险不可抗力风险通常分为两类：①因自然因素导致的不可抗力风险由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。②因非自然因素导致的不可抗力风险由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。分项分配的基本原则：1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4、由该方承担风险最有效率；5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。表5-1风险分配基本框架