调研报告：新形势下民营中小企业用地存在问题及建议

调研报告：新形势下民营中小企业用地存在问题及建议近年来，中央高度重视民营企业改革发展，持续释放护航民营企业的利好政策。自然资源主管部门也出台了“弹性出让、长期租赁”“改革完善工业用地供应方式”“运用多种方式供应型产业用地”等措施，保障企业用地供应。2020年3月，《中共中央

国务院

关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》印发，明确提出，“深化产业用地市场化配置改革”，把土地要素市场化配置放在显著位置，对于民营企业用地具有重要指导意义。山东省青岛市民营经济发展较快，截至2020年年底实有民营市场主体超过170万户，新增民营经济注册资本达10600亿元。与此同时，民营企业特别是民营中小企业因其生产规模小、抵御风险能力弱等特点，导致用地问题日益凸显。青岛市以民营中小企业为研究对象，组织对全域高端装备、纺织服装、新材料等15个行业784家工业企业的用地情况进行了深入调研，以进一步探索如何以土地要素支撑优化营商环境，探寻提升民营经济活力的实施路径。一、青岛市民营中小企业的现实困境企业用地需求与园区发展“定位匹配难”。青岛市现状各类工业园区在一定程度上保障了民营中小企业的发展空间。调查显示，目前入驻园区租赁标准厂房的民营中小企业数量占比已达到49%。但园区招商仍青睐规模大、档次高、带动强的企业，对入驻项目的投入产出强度、税收、最小供地面积均设有准入门槛，处于初创期的企业很难达到入园条件。如：部分园区供地面积原则上不低于50亩，而民营中小企业购地需求多为20~30亩等。在难以入园的情况下，为降低用地成本，部分受访企业采取“以租代征”“长期租赁”等方式利用集体建设用地，有的转型商贸行业采取委托第三方加工制造等用地方式。企业受用地制约，生产“规模扩大难”。调查显示，半数以上企业反映目前用地规模难以满足扩大生产需要，拟新增用地用房。上述企业通常已进入成熟期，倾向于单独拿地新建或在现有厂区周边扩建，以更好地满足企业多样化生产需求，尤其是对厂房承重、层高有特殊要求的企业，期望通过“建新厂”的方式进一步提升企业品牌影响、招工能力和融资估值水平。同时，受访企业非常关注“民营中小企业专项用地指标保障”，普遍反映“‘一手地’门槛高，‘二手地’价格高”、“存量用地缺少真实信息”、“持有者坐地起价”等问题，其背后深层原因仍是土地持有者对一级市场和二级市场间的差价预期，表明土地市场仍存在信息壁垒。租赁用地企业长期“发展保障难”。调查显示，部分企业反映租赁即将到期，周边可续租或购置的用地用房不足，加上租金持续上涨，难以负担。如黄岛区多家机械制造企业因难以满足周边园区产业定位和指标门槛难以入园，只能在外租赁用地，导致零散分布难以形成产业集聚效应。同时，还存在租赁合同通常2~3年一签、租金逐年递增等现象。上述共同作用导致企业另寻他址，企业因搬迁增加基础工程投入，进而造成用地成本提高的恶性循环。环保规划因素导致搬迁企业“用地置换难”。随着青岛市“项目跟着规划走、要素跟着项目走”政策落地，不少园区以外的独立用地企业面临向园区集中的搬迁压力。如李沧区部分企业仍位于老城区内，近年来因环保要求日益严格已停工停产，而企业用地在控制性详细规划中也已作为商住、公共服务功能的城市更新用地。此类企业通常会对搬迁置换的选址区位提出较高要求，企业腾挪安置机制仍须深入研究。调查还显示，企业对盘活利用存量用地政策、优化土地审批服务、解决土地历史遗留问题等的需求也同时存在。青岛市将上述问题与需求列为破解全市民营中小企业用地难题的突破口。

二、青岛市支持民营中小企业发展用地的实践加强规划计划调控，加大园区建设支持。科学规划引导产业集聚发展。一是结合《青岛市国土空间总体规划（2021—2035年）》编制，基于工业用地绩效调查工作的持续开展，全面摸清工业用地的用地结构、建设强度、生产经营等现状，在城镇开发边界的集中建设区内划定超过500平方公里的工业用地保护线，合理安排工业用地布局和规模。同时，在土地征收成片开发工作审查上报环节严格把关，做好工业项目经济、社会、生态效益详细论证。二是合理保障新增建设用地指标。整合年度新增计划指标、增减挂钩指标以及批而未供土地、低效用地等资源，统筹安排不同需求、不同层次民营中小企业发展用地，安排不低于15%的年度新增建设用地指标专项用于建设标准厂房，将民营中小企业用地需求纳入年度国有建设用地供应计划。三是制定中小企业园建设规范。为有特殊规格厂房需求的企业定制服务，重视“小巨人”企业领建、行业协会统建的开发建设模式，如存在环保处理需求的企业可由园区统一配置环保处理设备等。精准供给产业用地，降低企业拿地成本。一是转变招商服务模式。充分发挥土地、规划融合优势，推介经营性用地并洽谈合作。目前，已累计面向社会推介总计近700亩国有建设用地。同时，依托“两规一致性”处理成果，叠加现状建设用地和批而未供、闲置土地数据，扣除各级空间规划限制性要素，识别面积大于15亩且形状规整的可开发用地，制作《青岛全域产业地图》，落定重点产业园区（或板块）107个，“以地招商”着力破解民营中小企业由于信息壁垒导致“拿不到合适的地”的窘境。二是支持土地使用权作价出资模式。政府以土地使用权评估价格作价出资入股，探索以“共有产权”模式建设标准厂房，最大程度降低民营中小企业的拿地成本。三是降低工业用地价格成本。积极推行工业用地弹性年期出让、先租后让等多种供地方式，并在城阳区、平度市等试点开展，对届满符合续期使用条件的，可采用协议出让方式续期[1]。四是探索使用集体建设用地。结合国家城乡融合发展试验区实践工作开展，支持工业园区周边的集体经济组织，通过自主开发、入股、联建等使用集体经营性建设用地进行建设，减少征地审批环节。深入挖潜存量资源，促进企业转型升级。一是鼓励充分利用自有存量工业用地。2010年以来，青岛市新设立企业寿命在3年以内退出市场的超过六成，多数行业的企业生存危险期为1~2年，实际生产运营时间远低于出让年限。对此，青岛市政府规定，在满足详细规划方案且不改变土地用途的条件下，由于民营中小企业在自有工业用地上新改扩建生产性用房或利用地下空间导致容积率提升的，不再增收土地价款，并适用全市城镇低效用地再开发的相关政策。目前，青岛已结合低效产业用地认定工作，鼓励土地使用权人按照有关规定建设标准厂房，为更多民营中小企业提供载体。二是建立健全企业腾挪安置机制。青岛市政府还明确，对原有用地手续合法且符合国家产业政策的民营中小企业工业用地因城市更新等涉及公共利益原因须搬迁的，按照“先安置，后搬迁”的原则落实新的发展空间，除因公共利益需要外，不得强制企业搬迁。三是开展节余工业用地分割转让。市政府提出，对建成投产已满一定年限、满足原土地权利人自身需要后节余的尚未开发的工业用地，在产权清晰、符合建筑设计规范且规划土地用途未发生改变的前提下，可进行节余工业用地分割转让。优化提升服务水平，解决企业遗留问题。一是全面优化审批流程。青岛市优化建设工程规划许可证审批程序，推进“综合测绘”“成果共享”“多验合一”，并运用“区块链”技术优化工作程序，办理工业仓储类民营中小企业项目规划许可较2019年同比增长约30%，投资结构进一步优化。精简审批材料，通过信息共享方式获取相关部门的审批、证明结果，让申请人“少跑路”，材料“免提交”“少提交”，压缩办理时限。二是完善标准体系，全面推进“标准地”出让。青岛市建立了包括固定资产投资、容积率、单位能耗、单位排放、亩均税收等在内的“5+X”标准体系，通过模拟审批、容缺受理、并联审批等措施，简化办理流程，提高审批效率，实现“拿地即开工”“拿地即拿证”。目前，已实现全市工业用地“标准地”出让。三是解决土地房屋历史遗留问题。青岛集中梳理民营中小企业发展中留存难题，对因规划、用地、建设手续不全等原因造成土地房屋产权不清、证件不齐问题，在充分考量历史渊源的基础上，合法依规进行分类处置。三、相关政策建议注重实际需求，实行差别化供地。进一步健全部门协同机制，对低端产业、落后产能、过剩产能等用地实行共同监管[2]，让踏实搞生产的“高税无地”企业可以便捷用地，促进新动能的培育与企业发展方式的转变；让圈地投机的“低效、散乱差”企业无利可图；与工业和信息化主管部门研究深化“亩产效益”评价结果运用，实施用地、能耗、税收、碳排放等差别化供给，杜绝“一刀切”现象，重点保障单位资源要素高产出企业供地，并限制低产出企业供地，做到有保有压。明确规划管控引导要求。加快市级“三级三类”国土空间规划编制步伐，上下联动，合理引导，尤其是城镇开发边界内控制性详细规划应编尽编、应批尽批，逐步将工业用地保护线纳入控制性详细规划体系进行管理，为民营中小企业项目选址与落地提供规划遵循。建议以区（市）为单位，结合控制性详细规划、产业布局专项规划，按比例划定民营中小企业发展用地，并与民营中小企业发展主管部门共同确认。同时，充分发挥国土空间基础信息平台在辅助项目落地中的作用，及时提供项目用地所需