调研报告：基层食用农产品安全监管存在问题及对策建议

调研报告：基层食用农产品安全监管存在问题及对策建议一、现状宁波市蔬菜副食品批发交易市场共有424个农产品摊位，市场内商品丰富、货源充足、交易活跃，2015年、2016年、2017年的成交量分别为9.3亿公斤、9.45亿公斤、9.67亿公斤，成交额分别为18.8亿元、17.8亿元、17.08亿元，日平均成交量达2500余吨。该市场担负着宁波市区80%以上的蔬菜供应，是浙东地区最大的蔬菜副食品输出集散和信息服务中心。该市场自设有蔬菜质量卫生安全检测中心，2018年1月至8月，共自检农产品34497批次，发现不合格产品172批次，全部在入场前销毁。今年国家食品安全抽样检验、浙江省食品安全监督抽检已抽查该市场内的农产品113批次，共发现10个批次不合格，涉及9个摊位、6个农产品品种，多为韭菜、芹菜；涉及不合格项目13项、9个种类，以农药残留超标居多，其他为重金属超标。基层食用农产品安全监管困境及对策建议二、问题第一，场内产品证明文件、凭证较少。目前涉及食用农产品安全监管的法律法规主要有《农产品质量法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（下面简称《办法》）和新修订的《食品安全法》。2016年出台的《办法》对食用农产品的含义以及集中交易市场开办者、销售者的义务等方面作了进一步明确和细化，而新《食品安全法》也对食用农产品的相关内容进行确认。但在实际监管中，由于笼统地将离开种植、养殖环节的都归属于流通领域，而《办法》第二十六条中虽明确“销售者采购食用农产品，应当按照规定查验相关证明材料”，但对于“证明材料”具体包含哪些内容没有明确，这使得源头和流通两大领域的监管存在空隙。同时《办法》第十二条规定集中交易市场开办者应当查验入场“食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件”，无法提供的应当“抽样检验或者快速检测”。但在日常监管中执法人员发现，不同于普通食品的出厂自检流程，食用农产品基本没有合格证明文件，能够提供产地证明或购货凭证的也比较少。如果对于没有产地证明或者购货凭证的都要进行抽样检验或者快速检测，有些不切实际。第二，经营主体法律意识薄弱。从事食用农产品销售的经营者大部分文化程度较低，安全意识、法律意识薄弱。以上述宁波蔬菜副食品批发交易市场为例，场内经营户多以中学文化为主，普遍不具备较高文化水平和素质。在这种情况下，基本无法顾及进货查验、保存凭证、销售记录等法律要求。同时市场内设有农民自产自销交易区，流动性大、季节性强、人员不固定，要留存交易记录更是难上加难。

第三，检验检测时间较长。今年来，国家和地方各级政府层面越来越重视食用农产品检验设备及人员方面的投入，加强了“农贸市场双体系建设”，进行实验室人员充实和快检能力提升，也加大了食用农产品的抽检力度，但由于部分地区设施设备仍相对落后，检测项目有限，比如蔬菜类仅限于常规农残检测，理化指标项目缺失，单项检测一般需要40分钟，在等待结果的时间里产品可能已经销售出去。常规的定量检测时间跨度更长，一般要一个月的时间才出检验结果。这种情况下，即使发现有检测不合格的批次，由于时间过长，食用农产品要么库存已清，要么由于腐烂变质被自行清理，后续的召回措施难以实施。再者由于蔬菜等农产品易腐烂保存难的特性，当事人无法申请复检，一定程度上剥夺了当事人的正当权利。第四，低小散户索证索票普遍不健全。目前基层监管人员对食用农产品的监管仅限于查看证照和检查索证索票，除了集中交易市场内的大户，大部分入场销售者都是低小散户，索证索票不全，特别是查验凭证、证明文件这一项，操作难度系数高。如蔬批市场内一摊主对外销售的大白菜来自山东，而山东的供应商是通过从产地农民手中分散收购后再集中批发到宁波，由于无法要求每个农户都提供相应的证明、凭证，即使收购后予以快速检测，检测结果也不能代表所有大白菜的质量安全状况。当前较为先进的技术手段为依托定量检测，但如果发现检测不合格再进行倒追，予以事后处理，不仅行政成本高，且达不到应有的效果。三、建议首先，细化查验项目，明确标准。建议在现有相关法律法规基础上，对食用农产品源头环节和流通领域的要求进行具体细化。比如对于销售者需要查验的证明材料具体包含哪些、需要索取的合格证明文件有没有可替代的材料或者操作性更强的办法、对于集中交易市场开办者入场前食用农产品的抽样检验或者快速检测的必要项目具体包括哪些内容等。其次，提升检测能力水平，缩短检测周期。建议鼓励食用农产品种植养殖环节扶持的集团产业化运作，增加在农产品实验室设施设备以及检测能力方面的资金技术和专业人才投入，提升检测水平，缩短检测周期，以便对检测不合格情况及时处理。加深农批市场与监管部门的信息互通，定期通报市场快检结果，加强定性检测与定量检测的交叉覆盖，进一步提高食用农产品的质量安全。同时加大对农贸市场快检设备人员投入，提升快检的灵敏度和准确度，增强监管人员的技术装备，拓宽技术执法手段。再次，强化源头监管，建立健全食用农产品产地准出与市场准入衔接机制。建议农业部门牵头完善标准、建立追溯体系等措施，加大对食用农产品源头的日常监管力度，大力推行标准化生产和全程控制，严格管控化肥、农药兽药及违禁药等的投入使用，在源头环节对危害食用农产品质量安全行为予以预防，强化后续监管。同时建立健全食用农产品产地准出与市场准入管理衔接机制，实现养殖种植环节、流通销售环节、终端消费环节无缝对接。针对流通环节，集中交易市场开办者需严格落实审查义务，建立入场经营者档案管理和食用农产品检查制度，完善市场食品安全管理制度，建立健全食用农产品抽样检验结果以及不合格食用农产品处理结果的公示。通过政府监管、市场自治、经营户自律，实现食用农产品质量安全的长效管理。最后，加强从业人员教育，增强生产销售者源头追溯意识。加强对食用农产品种植养殖户以及销售者的食