调研报告：当前政府购买服务存在的问题及对策建议

调研报告：当前政府购买服务存在的问题及对策建议推进政府购买服务是党中央、国务院着眼于全局部署的一项重要改革。党的十八届三中全会《决定》提出：推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。十八届五中全会《建议》明确指出：能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办。荆州市按照省委、省政府的要求，2014年制发了《市级政府向社会力量购买服务实施意见》。2016年，为推进和规范市本级政府购买社会力量服务工作，明确并细化政府购买服务的范围和内容，市财政局印发了《关于公布市本级2017年政府购买服务指导性目录的通知》，公布了市本级2017年政府购买服务指导性目录。近年来，笔者在参与财政预算执行审计中，重点对政府购买服务相关政策的落实情况开展了审计调查，发现当前政府购买服务相关政策在推进落实中存在一些问题，需加以重视解决。一、基本情况目前，市级政府购买服务主要包括以下几个方面的内容：一是购买中介及专业机构专业技术服务，主要是审计、财政等部门聘请中介和专业机构，进行审计、投资评审、绩效评价等专业技术工作。二是城市维护项目实行购买服务，主要是对垃圾和污水处理、市政设施维护等项目，按政府购买服务方式实行公开招标。三是购买后勤保障服务。取消工勤编制和长期聘用人员，鼓励单位实行“花钱买服务”的办法解决机关后勤保障和部分岗位人手短缺问题。四是购买棚户区改造服务。五是推行事业单位政府购买服务改革。在分类改革基础上推进事业单位政府购买服务试点，按照编办核定的购买工作量，重新核定事业单位购买服务经费，编入其主管部门预算，由主管部门按购买服务方式执行。二、审计发现的主要问题一是政府购买服务工作推进相对缓慢。按照国务院文件要求，凡是政府事务性管理和公共服务事项原则上都应纳入政府购买服务事项。但2014年以来市本级真正开展政府购买服务的事项只有基本公共服务和辅助性服务部分事项。2016年，对37家行政事业单位审计调查发现，只有3家单位纳入政府购买服务事项。政府购买服务改革整体进展与政策要求、社会期待存在较大差距。二是部分单位对政府购买服务政策理解不足。通过对37家单位走访调查发现，部分单位单纯认为通过政府购买服务可以解决单位经费不足，并以此作为增加财政经费的理由，有的单位将政府购买服务与政府采购混为一团，有的甚至不知道政府购买服务政策。三是未按要求编制政府购买服务预算。根据《省财政厅关于做好2016年政府购买服务工作的通知》要求，2016年省直和市、州、直管市、林区所有部门都要编制政府购买服务预算。但审计调查了解到，2016年各预算单位并未按要求将政府购买服务预算与部门预算一起布置、一起编制、一起审核、一起公开，当年仅由财政代编政府购买服务事项预算。监督管理部门无法全面了解全市的政府购买服务事项，为实施全覆盖监管造成困扰。四是承接方式单一。城市维护项目、事业单位购买服务等采购方式主要以直接委托或单一来源采购方式为主，竞争性采购较少。如某部门4个政府购买项目中，只有中心城区道路、桥梁、管网维修维护项目2215.77万元实行了公开招投标，桥梁检测20万元、护城河生态补水50万元分别采取询价、单一来源采购方式。五是推行事业单位政府购买服务改革效果不明显。在对2家公益二类政府购买服务试点单位了解到，改革试点效果并不明显。如1家人员超编，实行购买服务后，人员经费缺口严重，目前工作经费缺口部分由主管部门调剂解决，部分挤占专项资金、部分挤占在编人员养老金，并未形成“以钱养事”的改革效果。另1家反映其目前并未与主管部门签订购买服务合同，财政对该单位基本工资和公用经费予以了一定保障，但缺口仍然较大，影响了工作的正常开展，未达到转变政府职能、改善公共服务的改革初衷。三、原因分析及对策建议笔者分析后认为，存在以上问题的主要原因有四：一是政府转变职能、政事分开和政社分开改革不到位。作为购买主体的行政机关和行政类事业单位，推行政府购买服务的意愿不强，作为承接主体的社会组织、企业提供服务的力量不足或参与机会不多，缺乏公共服务供给的市场化机制和环境，制约着政府购买服务改革进程。二是政策宣传力度不够，导致政策理解走样。各地、各部门对推进政府购买服务政策有一个了解、掌握、熟悉并运用的过程，需要做好政策解读和舆论引导。三是各购买主体购买机制、内部监督管理制度尚不健全，未严格按照政府采购的要求，采取招标、邀请招标、竞争性谈判等方式择优确定承接主体，签订购买合同。四是事业单位配套改革不到位。实行购买服务后事业单位按购买费用安排经费预算，经费来源减少，收支矛盾加大。目前为止，相关部门并没有进行配套改革，对事业单位经费缺口、个人利益、体制机制作出改革安排，很大程度上影响了事业单位购买服务改革的推进。对此，笔者建议：一是健全完善政府购买服务工作机制及制度。建立同步推进事业单位改革和政府购买服务的配套机制，按照《财政部、中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》要求，财政、机构编制等部门应结合本地实际情况，明确各部门的工作责任和工作程序，形成统筹协调机制，制定事业单位政府购买服务改革工作实施方案和配套改革措施，周密部署，顺利组织好相关改革工作。二是进一步完善政府购买服务目录管理。根据政府职能转变、改善公共服务供给、推进事业单位及财政支出方式改革的需要，结合本地实际情况，明确政府购买服务事项，制定可操作性强的目录清单。同时，加强政府购买服务宣传，做好政策解读和舆论引导。三是加强政府购买服务预算管理。坚持先有预算，后有购买服务。政府购买服务预算应与部门预算一起布置、一起编制、一起审核、一起公开。四是规范采购程序和合同执行。购买主体