国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用

陈凌律师简介湖北今天律师事务所合伙人，行政法律事务部主任。自2002年起担任原武汉市城市规划管理局、武汉市国土资源管理局、原武汉市国土资源和房产管理局等常年法律顾问工作至今，现为武汉市国土资源和规划局常年法律顾问。湖北省律师协会AAA信用律师，湖北省司法厅授予个人三等功社会职务：湖北省律协行政法专业委员会副主任、湖北省直律协行政法律委员会主任、武汉仲裁委员会仲裁员、湖北省法学会诉讼法研究会理事、湖北省法学会仲裁法委员会建筑及房地产专委会常务理事、武汉建设工程争议评审中心评审专家、武汉大学MBA联合会理事、武汉大学第二届MBA执委会副主席专业领域：房产、土地、规划、建筑工程12024/11/9第1页/共80页第一章总则本章讲解的内容：本章内容介绍；重点条款逐条解读。（第二、四、五条）22024/11/9第2页/共80页本章内容介绍一、制定条例的总体思路1、统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来；2、通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低；3、完善程序，加大公众参与，禁止建设单位参与搬迁，取消原条例中的行政强拆，加强群众工作，把强制搬迁减到最少；4、坚持集约利用土地、严格保护耕地，提高规划的科学性、严格执行规划、调整产业政策、转变经济发展方式、严格立项审批等手段，控制城乡建设用地盲目无序扩张，确保18亿亩耕地红线与粮食安全。32024/11/9第3页/共80页二、新旧条例的主要区别1、主体不同；2、法律关系不同；3、程序不同；4、强制执行模式、申请法院强制执行的主体和执行依据不同42024/11/9第4页/共80页三、管理体制1、房屋征收补偿的主体是市、县级人民政府；2、房屋征收与补偿工作由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施；3、市、县级人民政府有关部门应当相互配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行；4、房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作；5、上级政府监督，有关部门指导；6、政府、房屋征收部门及时核实、处理违反条例规定的行为，监察机关加强监察。52024/11/9第5页/共80页重点条款解读第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。62024/11/9第6页/共80页1、本条例适用范围原条例适用于城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁行为，本条例适用于国有土地上房屋征收活动，不限于城市规划区内。72024/11/9第7页/共80页2、条例未规定承租人补偿问题

条例只适用于被征收房屋所有权人，对承租人补偿问题未做明确规定。82024/11/9第8页/共80页第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

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征收主体、组织实施主体、各部门分工配合102024/11/9第10页/共80页第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

112024/11/9第11页/共80页具体实施单位和责任承担122024/11/9第12页/共80页第二章征收决定

本章讲解的内容：本章内容介绍；本章的逻辑结构；征收决定作出的基本流程；逐条解读。132024/11/9第13页/共80页本章内容介绍为谁征征收的前提、基础、目的，合法性问题谁来征征收的主体征什么房屋所有权、土地使用权征多少征收范围，合理性问题怎么征征收的程序和步骤142024/11/9第14页/共80页本章的逻辑结构征收的前提和基础第八、九条征收的程序要求第十——十六条152024/11/9第15页/共80页征收决定作出的基本流程房屋征收部门拟定征收补偿方案房屋征收部门将征收补偿方案上报政府政府组织部门论证政府征收补偿方案公布，征求公众意见政府公布征求意见情况多数不满意，旧城区改建征收补偿方案的听证社会稳定风险评估涉及多数人，常务会议讨论决定作出征收决定公告162024/11/9第16页/共80页逐条解读第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

172024/11/9第17页/共80页1、何谓征收征收：国家基于公共利益需要，以行政权根据法律规定的程序和权利取得集体、个人财产所有权，并给予适当补偿的行为。拆迁：拆迁是一种民事活动，被拆迁人通过放弃被拆迁房屋及其附属物，以货币形式或者产权调换房屋的形式，取得拆迁补偿。拆迁人通过拆迁补偿取得被拆迁房屋及其附属物，从而进行建设的行为。182024/11/9第18页/共80页2、公共利益的界定公共利益的内涵和外延，在不同国家和地区的不同发展阶段是不同的。公共利益的界定应适合我国目前的国情。发展阶段：城镇化、工业化快速发展时期。现状：城镇化滞后于工业化。（农民工返乡）

效率优先兼顾公平更加注重社会公平192024/11/9第19页/共80页3、政府在征收中的角色政府作为征收主体。政府的角色由原拆迁中的中立方、裁决方、监督方，演变为当事人一方。红绿灯和螺旋立交202024/11/9第20页/共80页4、不能完全按以下标准判断是否为公共利益投资主体收费商业性质盈利市场化方式土地用途212024/11/9第21页/共80页5、保障性安居工程三大类（1）城市保障性住房，包括廉租房、经济适用房、公共租赁房和限价房等；（2）棚户区改造，包括林区、垦区、煤矿区、城市和国有工矿棚户区改造；（3）农村危房改造和游牧民定居工程。222024/11/9第22页/共80页6、对危房集中、基础设施落后的理解各地具体情况不同未限定进行改造的具体形式232024/11/9第23页/共80页7、对法律、行政法规规定的其他公共利益的需要的理解兜底性条款；行政法规≠法规，法规包括行政法规和地方性法规，本条意味着未授权地方界定公共利益。242024/11/9第24页/共80页第九条

依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。252024/11/9第25页/共80页本条提要征收的合理性依据。符合、纳入的区别。第八条第（四）、（五）项必须纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。没有规划不能作出征收决定。申请强制执行时，是否需要提供已经广泛征求社会公众意见并经过科学论证的证据，目前最高人民法院正在制定相应司法解释。262024/11/9第26页/共80页第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。272024/11/9第27页/共80页1、征收方案的拟定由谁拟定；方案内容；对方案的要求；拟定前的工作。282024/11/9第28页/共80页2、政府工作组织有关部门对征收补偿方案讨论将方案予以公布，征求公众意见法条强制性规定，征求意见不少于30日，对应诉讼风险292024/11/9第29页/共80页第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

302024/11/9第30页/共80页1、政府应当公布行为政府作为意见征收主体和公布主体。公布两个方面的内容：征求意见情况、根据公众意见修改的情况。征求意见情况一般包括：征求意见公布时间、方式、截止期限、收到意见条数、意见归纳、采纳了哪些意见等。修改意见情况一般为根据哪些收到的征求意见，作出了何种修改。对“及时公布”的理解312024/11/9第31页/共80页2、旧城区改建的听证会制度适用的情形召开的主体目的多数的界定与会人员322024/11/9第32页/共80页第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。332024/11/9第33页/共80页1、本条主要内容风险评估政府常务会征收补偿费用本条三项将成为司法审查的必备内容342024/11/9第34页/共80页2、风险评估风险评估包括两个方面：征收政策建设项目352024/11/9第35页/共80页3、政府常务会必须以会议形式数量较多的界定362024/11/9第36页/共80页4、征收补偿费用费用的到位时间必须是在征收决定作出前足额专户专款专用372024/11/9第37页/共80页第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。382024/11/9第38页/共80页1、本条主要内容作出公告宣传、解释收回土地使用权392024/11/9第39页/共80页2、公告公告主体公告的方式、范围公告的必备内容402024/11/9第40页/共80页3、宣传、解释内容使被征收人理解征收的原因。使被征收人理解征收补偿的政策、补助奖励、安置房情况、结算办法等。形式412024/11/9第41页/共80页4、国有土地使用权收回法律依据补偿422024/11/9第42页/共80页5、被征收人的法律救济必须告知救济权利，属于公告的必备内容。432024/11/9第43页/共80页第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。442024/11/9第44页/共80页第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

452024/11/9第45页/共80页1、本条主要内容需要调查调查结果需公布被征收人应当配合462024/11/9第46页/共80页2、调查登记主体房屋征收部门（其他参与主体）方式条例未做具体规定内容权属、区位、用途、建筑面积等时间征收决定作出前主要作用（1）、固定证据；（2）、补偿方案拟定依据；（3）、评估依据；（4）、保障公开公正。对被征收人的要求不配合的法律后果结果公布在房屋征收范围内公布472024/11/9第47页/共80页第十六条房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。482024/11/9第48页/共80页1、本条主要内容被征收人不得进行的事项。暂停办理相关手续。492024/11/9第49页/共80页2、暂停办理相关手续《物权法》第二十八条征收决定生效时导致物

权设立、变更、转让或者消灭。相关手续的内容并未明确。征收决定作出应完成征收行为，不得擅自变更

或者取消等。书面通知。暂停不得延期。暂停逾期后的新建、改建、扩建的补偿问题。502024/11/9第50页/共80页第二章小结1、政府、征收部门、被征收人的职责：政府（1）、为公共利益作出征收决定（第8条）；

（2）、决定符合规划、计划（第9条）；

（3）、方案公布、论证、征求意见（第10条）；

（4）、征求意见情况公布、召开听证会（第11条）；

（5）、风险评估、常委会讨论（第12条）；

（6）、公告（第13）；

（7）、宣传解释（第13条）。征收部门（1）、拟定征收补偿方案报政府（第10条）；

（2）、对征收补偿决定宣传解释（第13条）；

（3）、组织调查登记并公布结果（第15条）；

（4）、通知有关部门暂停办理有关手续（第16条）。

512024/11/9第51页/共80页被征收人（1）、对征收补偿方案提意见（第10条）；

（2）、旧城改建参加听证会（第11条）；

（3）、救济权利、复议和诉讼（第13、14条）；

（4）、配合调查（第15条）；

（5）、规定的禁止性行为（第16条）。522024/11/9第52页/共80页2、征收程序，第八条的六种情形规定各不一样都要符合规划；第（四）、（五）项要纳入计划；第（五）项多数人不同意要举行听证会。532024/11/9第53页/共80页

第三章补偿

（重点条款解读）第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。542024/11/9第54页/共80页“房屋”不是狭义概念，含房屋所有权、土地使用权、附属设施；明确补助奖励办法，利于审计程序。2024/11/955第55页/共80页第十八条征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。被征收人是否符合住房保障条件，是指被征收人的整体住房情况。2024/11/956第56页/共80页第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

2024/11/957第57页/共80页评估只是补偿的参考依据；房地产的市场价格1、现值补偿原则；2、装饰装修的补偿协商，协商不成评估；3、有交易案例的，原则上适用市场比较法；4、房地产一并评估原则，含土地使用权价值。对评估确定的价值不服的救济方式：复核评估、鉴定。取消了旧条例中重新委托评估。2024/11/958第58页/共80页第二十三条

对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。2024/11/959第59页/共80页停产停业损失的补偿房屋为营业性用房（认定）；损失以实际发生为主；被征收前的效益的举证责任。2024/11/960第60页/共80页考虑因素效益；停产停业期限。2024/11/961第61页/共80页第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。2024/11/962第62页/共80页背景权属不清是引发纠纷的重要原因；征收中处理历史遗留问题难度大；错误的利益导向；2024/11/963第63页/共80页认定部门及时间政府组织有关部门；房屋征收前现行调查、认定和处理；按照政府有关认定和处理结果进行补偿。2024/11/964第64页/共80页第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。2024/11/965第65页/共80页补偿决定只能在签约期限截止之后作出；补偿决定应当公告。2024/11/966第66页/共80页第二十七条

实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。2024/11/967第67页/共80页先补偿、后搬迁1、房屋征收当事人就房屋征收补偿达成一致，签订协议，双方已按协议履行了相关的给付义务；2、征收当事人未达成补偿协议，市、县级人民政府已经依法作出补偿决定，货币补偿已经专户存储、产权调换房屋和周转用房的地点和面积已经明确。