加强基础教育集团化办学内部控制问题研究-以A市教育系统基础教育集团化办学内部控制现状为例

基础教育集团化办学源于国内民办教育的集团化办学模式，目前主要有三种模式：内生型、加入型和联盟型。与民办教育集团化办学不同的是，民办教育集团化是为了实现集团内部的规模经济，从而降低运营成本，而基础教育集团化办学一般为公办性质，目的是共享和扩大优质教育资源，整合区域薄弱校园，促进区域内义务教育实现优质均衡化发展，但是基础教育集团化办学相比传统单一学校涉及情况更为复杂，涉及国有资产管理及产权交接，资金使用控制等财务风险问题。因此，在基础教育集团化办学模式的运营管理中，内部控制管理在集团内部占据着重要地位，直接影响集团办学的质量，完善集团内部控制管理对提高教育资源使用率，控制教育成本，防范学校财务风险，提升教育集团办学的教学质量有着重要意义。一、加强内部控制对基础教育集团化办学的意义（一）有利于推动基础教育集团办学的稳定发展加强基础教育集团内部控制管理，可以在集团内部形成相互监督和相互制约的管理模式，从源头上有效防止财务违规行为的发生，保障基础教育集团教育资金及资产的安全，为基础教育集团化办学的教学活动开展提供良好的物质保障，进而推动基础教育集团办学的稳定发展。（二）有利于提高基础教育集团内部教育资源使用效率与传统单一的基础教育办学的学校相比，基础教育集团化办学除了要考虑资金使用的合法、合规问题，还要避免在使用教育资金过程中，因内部控制管理的不完善而导致的资金闲置等问题，造成集团资金使用效率和效益低下，进而造成教育民生工程滞后，通过加强基础教育集团化办学内部控制管理，建立具体明确的制度框架，使集团内部各级成员能够在明确的制度下开展相关工作，提升集团内部控制的管理水平，使集团内部教育经费及时使用，花在刀刃上，提升效益。（三）有助于防范基础教育集团化办学产生的财务风险教育集团化办学运营过程的经济活动产生的财务风险也需要谨慎规避，如会计人员的职业道德失范导致会计信息失真、会计舞弊案件频发，基础教育集团化办学一旦爆发财务风险，会影响集团整体的社会形象，使民众对基础教育集团的办学模式产生怀疑，进而影响基础教育集团的进一步发展。而内部控制可以很好地对教育集团产生的财务风险进行识别与控制，并针对性地采取内部控制措施，如对资金和资产进行定期清查，从而较好地规避财务风险。二、基础教育集团化办学内部控制管理存在的问题及原因（一）A市教育系统基础教育集团办学管理模式近年来，A市教育系统对基础教育集团化办学也进行了积极探索，以A市教育系统具体实际情况出发，在全国教育集团“内生型”“加入型”“联盟型”三种模式的基础上衍生为由名校分设校区、联办校、协作校、联盟校等方式实现A市基础教育集团化办学，现有集团主要以总校领导班子为基础进行扩增，由副校长兼任校区、联办校负责人的形式为主，各协作校、联盟校单独成立学校领导班子，所有公办性质的成员校均独立编制教职工数和经费预算。分设校区模式的学校纳入总校集团管理，在市财政国库支付中心统一会计核算管理；公办性质联办校、协作校、联盟校作为市级独立学校纳入市国库支付中心核算管理，国有资产管理独立登记、管理。（二）A市教育系统基础教育集团化办学内部控制存在问题1.集团内部组织机构不完善A市的基础教育集团化办学的学校组织领导机构、治理机构和内设机构都尚未完全配备到位，或虽配备领导机构、治理机构和内设机构，但权责分配不合理，各个机构职能重叠或者缺失，形成互相推诿的局面，且集团内部的领导层往往会兼任数职，面对集团办学内部出现的各类新问题，精力分散，疲于应对，无法形成科学的决策机制和良性的运行机制，运行效率低下，此外，大部分基础教育的集团学校都未确定明确的长期战略目标，存在战略风险，进而影响基础教育集团办学的稳定发展。2.现行财务管理制度无法适应集团校运行A市的集团学校部分学校沿用原来的市级单位会计集中核算模式，联办校、协作校、联盟校采用各自独立核算的模式，集团管理层无法对集团内部成员学校产权、资金的统一集中控制，管理集中度不高，导致集团管理层无法全面掌握集团整体财务信息和财务成果，无法摸清整体集团的“家底”，而分设校区集团学校，虽对各个分校区集团内部学校产权、资金集中核算管理，统一编制经费预、决算，但各个分校区却未相对独立会计核算，且未严格执行国有资产管理办法，分校区进行管理登记，未分校区定期对固定资产盘点、清查、对账，长此以往导致固定资产管理混乱，导致集团管理层无法全面、及时掌握每个分校区的财务状况，进而无法针对各个分校区的发展情况做出正确的决策。3.集团学校内控制度不完善或未落实部分集团办学的学校管理层往往把内部控制制度认为是集团内部可有可无的，未根据国家相关规定并结合集团内部的实际情况，制定和完善与集团经济活动相关的内部控制制度，如合同管理制度，采购管理办法、资产管理制度，集团内部收支审批制度等，未集中统一和督促集团内部成员校或分校区按制度执行，即使制定了相关的内部控制制度，但没有相关的牵头管理部门和具体执行科室，且集团学校内部财务处、办公室、教导处、总务处等各部门之间往往交流沟通较少，使各个处室之间存在业务脱节的风险，就无法及时高效且针对性地解决集团学校内部产生的问题，造成集团的内部控制制度无法发挥作用，进而影响基础教育集团化办学的发展。（三）存在问题原因的分析1.对内部控制制度建设的重要性认识不足A市教育集团内部的管理层大部分是教师出身，往往更注重的是集团办学的教育教学质量，往往忽视集团内部控制的建设，缺乏相应的内控意识，往往错误认为内控制度不仅增加了无用的工作量，而且还会分散教学精力，影响集团学校的教学效率，有的迫于上级部门的文件要求下，制定相关内部控制制度，实际只是停留在喊口号的层面，导致内部控制制度形同虚设。2.集团内部控制人员综合素质不高财务内控是内控管理的重要部分，而集团内部的财务负责人一般由集团内部总务处主任担任，而总务主任大多对于集团的基建管理、采购管理，财务管理的相关业务未能全面掌握，且相关业务培训机会较少，业务处理能力相对不足，而集团内部财务人员部分是由教师兼任，只满足于日常的收支报账，影响会计核算整体质量，有的财务人员虽是财务专业出身，但往往因为集团内部权责分工分配不合理，要兼任集团学校内部许多非财务的工作，且集团办学学校重组后，工作量大大增加，人员配备不足，违背了内部控制原则中的不相容岗位应相互分离原则，财务人员疲于应对集团内部财务工作及内控制度中的财务内控管理，不敢甚至不愿提出制度修改建议、管理建议。3.奖励机制不完善在教学体制的改革进程中，相关主管部门未建立起相应的奖励鼓励机制和容错纠错机制，使集团管理层在层层压力下“幸福感”偏低，在改革过程中对推进集团化办学的热忱不足，意愿越来越低，且容错纠错的机制的缺失，让集团管理层对体制的改革充满担心，求稳怕出错，畏手畏脚，不敢创新思维积极探索集团化办学的方法和途径，进而影响集团管理层综合治理能力，另外，作为集团学校的财务人员，常常被集团内部归类为后勤，地位普遍低于一线教师，且各种工资福利在集团学校内部，乃至整个教育系统都是最低，每年的年度考核也几乎无缘“优秀”，使得财务人员获得感和幸福感偏低，在面对财务工作和集团内部财务内控管理，丧失积极性。三、优化A市教育系统基础教育集团化办学内部控制的对策（一）组织再造，完善优化集团内部组织机构集团学校应完善集团学校内部组织领导机构、治理机构和内设机构，要对集团内部的组织机构进行机构重组，使集团内部组织机构从传统“金字塔”型组织向扁平化模式进行转变，减少管理幅度，减少中间管理层，由总校校长作为集团总负责人和总指挥，明确集团学校的长期战略和发展目标，各个副校级协作分管成员校区，作为成员校区的负责人，侧重各自校区管理工作，集团内部的内设机构的负责人为中层，负责各处室具体职责，落实各校区的职责工作实施。同时，设定牵头部门和内部控制工作小组，明确各内设机构的处室职责，避免机构处室职能重叠或缺失，形成大集团的科学决策机制和良性运行机制，提高工作效率。（二）增强意识，制定落实集团内部控制制度集团领导应重视集团学校内部控制制度建设的必要性和重要性，特别是财务内部控制制度，应主动召开会议工作，宣传引导，让集团内部从领导到教职工都接受新思想和新管理模式，形成统一文化价值，营造良好的内控基础环境，将集团内部控制和财务管理制度相融合，结合集团学校的长期战略规划，完善各项内部控制制度，如授权任免制度，收支审批制度，合同管理制度，资产管理制度，采购管理办法，基建管理制度等，并落实到学校所有的经济业务全过程，全面提升内控的主动性，减少集团学校的财务风险，实现集团学校内部的精细化管理，推动集团学校的长远发展。（三）人才建设，提升集团内部人员综合实力首先，加强集团内部所有成员的内部控制培训，学习相关的内部控制制度、规章及财经法规等，并让集团内部所有成员都参与到集团内部控制管理制度的建设和修订。其次，针对集团内部各个重要岗位，相关主管部门要进行针对性培训和选任，在集团校级管理层方面，选任出优秀的校级管理人才负责集团办学的总领导或分校负责工作，并定期进行集团管理能力培训，提升集团办学校级管理层的综合管理能力；在财务负责人和财务人员方面，相关主管部门应加大对专门财务专业毕业院校的人才招录，补足集团办学学校的财务人员，使集团内部可以配齐具有专业知识和财务内控经验的财务负责人、出纳、会计和资产管理员等，组建集团内部专业的财务管理团队。最后，集团学校应完善内部沟通交流机制，加强集团内部组织机构的业务交流沟通，减少各个处室之间因为缺乏业务交流沟通，而产生的业务脱节的风险，并强化内部控制岗位替代措施，定期进行重要岗位人员轮岗交流，避免因各种如晋升、退休等原因导致的重要岗位空缺，影响集团学校内部控制管理。（四）理顺体制，转换集团财务管理模式集团办学的应根据不同的集团的办学模式，转变原有的财务管理模式，设校区办学模式的集团校应在汇总核算的基础上，对分校区进行相对独立会计核算，核算每个校区的收入和支出成本，严格执行国有资产管理办法，分校区进行管理登记，分校区定期对固定资产盘点、清查、对账，使总校区及时监督掌握每个分校区的财务状况，针对各个分校区的发展情况做出正确的决策。而联办校、协作校、联盟校办学模式的集团校应提高集中管理度，除了各个成员校分别的独立核算外，应督促成员校定期将自身的财务管理状况上报总校，并设立专门汇总核算账户，由专门财务人员进行汇总核算，同时进行对各个成员校和整体教育集团的财务分析，全面掌握每个成员校和集团整体财务信息和财务成果，摸清整体集团的“家底”，强化总校对集团内部成员学校产权、资金的统一集中控制。（五）激励支持，提升集团人员“幸福感”定期对基础教育集团化办学学校进行内部控制审计，使每个集团学校内部控制管理制度落到实处，对于取得良好成效的集团学校，要予以宣传，并嘉奖优秀集团学校校级管理人员，对发现的问题学校发出纠错通知，及时纠错，针对性进行谈话分析，免除相关责任或从轻减轻处理，对有意违规者则要批评教育，予以严惩，进而减少集团化办学下集团校级管理层的压力，提升“幸福感”，保持办学热忱；对集团办学的财务人员，集团学校应分工合理，免除财务人员现有的非财务工作，使财务人员将更多精力投入集团内部的财务工作和财务内控管理工作。优化考核制度，健全财会从业人员年度考核等次评定、评先树优、绩效考