罗霄山连片特困地区精准扶贫的路径选择

罗霄山连片特困地区精准扶贫的路径选择——来自湖南安仁县的实证研究【摘要】安仁县作为罗霄山连片特困地区、省扶贫开发工作重点县，脱贫任务仍然艰巨、复杂。新形势下,安仁县的扶贫开发面临着贫困人口多、产业基础弱、基础设施保障不力、基层党建薄弱等一系列亟待解决的问题和挑战,必须按照政府主导、产业扶贫、基础设施扶贫、党建扶贫、社会事业扶贫等思路,强化组织保障与资金保障，健全贫困户动态进退机制、结对帮扶机制、考核督查等三大扶贫机制，完善片区各项扶持政策,并为片区其他县实施精准扶贫提供示范。【关键词】罗霄山连片特困地区;精准扶贫;路径选择确保2020年农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽，是全面建成小康社会最艰巨的任务。为了消除贫困，实现全面小康目标，国家全面实施精准扶贫方略，将瞄准重点由县转为村、户，扶贫政策瞄准精度不断提高，瞄准单元不断下沉。安仁县作为罗霄山连片特困地区、省扶贫开发工作重点县，在国家扶贫政策的扶持下，扶贫工作取得了一定成效，但脱贫任务仍然艰巨。现基于安仁县的调查，对安仁县贫困现状、实践困境进行分析，并提出相关对策和建议。一、安仁县的贫困现状及已实施的扶贫开发实践与探索(一)安仁县的贫困现状安仁县属罗霄山集中连片特殊困难县，辖5镇、8乡、225个村（居），总面积1478平方公里，总人口44.6万人（其中农村人口为39.6万）。全县农村贫困人口覆盖13个乡镇，221个农村行政村，重点贫困村80个，占36.2%。2014年全县共精准识别出建档立卡贫困人口建档立卡贫困户19022户68351人，贫困发生率为17.4%。（其中：扶贫户14152户，51512人；扶贫低保户2561户，9829人；低保户2288户，6974人）1、从贫困需求看，有劳动能力55121人（其中潜在劳力小孩12872人），需社会保障兜底一批的有9397人；需发展一批44858人（其中扶贫产业发展需求的有16709人，金融扶贫需求13216人。农村实用技术培训需求8473人；就业培训需求1799人；技能提升培训需求830人）。需助学一批9314人，占13.5%；需危房和搬迁一批1181户、4464人；需救助一批10243人（其中大病2236人，慢性病3674人）。2、从贫困区域看，扶贫重点区域主要集中在偏、远、边地区，基本呈块状、片状、带型分布，即：豪山羊脑一片、龙市排山一带、猴坛仙山脉华王至渡口一块。其中重点贫困村，金紫仙镇的羊脑10个村占90.9%、金紫仙镇的豪山7个村占87.5%、渡口乡7个村占50%、华王乡6村占60%、龙市乡5个村50%、灵官镇5个村占33.3%，绝对贫困人口重点乡渡口5420人（非重点村2554人）、华王乡4646人（非重点村1804人）、牌楼4615人（非重点村3091人）、永乐江镇的排山3939人（非重点村1724人）、金紫仙镇的豪山3918人（非重点村408人）、龙市乡3892人（非重点村2295人）。3、从基础设施看，全县贫困村水、电、路等基础设施还相对落后。全县饮水不安全和饮水困难人数还有27066人。至今仍有56个村未通班车，24个村手机信号差，59个村未通宽带，24村4850户无有线电视，40%的村未通生产用电。大部分边远山区学校的教室、师生宿舍、食堂等基础设施比较简陋，还有63所村级学校未达到合格化办学水平。绝大部分村没有垃圾堆放点、公共厕所，没有文化、体育设施。村级医疗设施差，目前还有63个村无标准卫生室。（二）已实施的扶贫开发实践与探索1、夯实了农村基础。近年来（2012年—2015年），安仁县大力加强贫困村基础设施建设，补齐制约贫困地区发展的短板。每年拿出60%以上的财政专项扶贫资金和县涉农项目资金优先向40个贫困村倾斜。2、促进了产业扶贫。每年投入财政资金数百万扶持特色产业发展，采取以奖代投、以奖代补、小额贷款贴息等措施，推行“公司（合作社）+基地+农户”的经营模式，发展农业产业，真正实现了变输血为造血。3、发展了旅游扶贫。近年来，安仁县积极探索旅游扶贫模式，紧跟旅游业发展的步伐和态势。大量注入旅游扶贫资金首创国家AAAA级旅游景区——“稻田公园”。大力扶持现代庄园和农家乐项目，有效地促进了乡村旅游资源开发，带动了贫困农民就业，增加了农民收入。4、推进了科教扶贫。扎实推进“雨露计划”扶贫培训工作、实用技术培训、科技骨干培训、村官培训、职业学历教育培训、义务教育补助等教育培训工作，提高了贫困村和贫困户脱贫能力，增强了脱贫的内生动力。5、推行了金融扶贫。制定出台了《安仁县金融产业扶贫试点工作实施细则》，对金融产业扶贫风险补偿资金拟定了详细的管理办法。并对新识别出了1.9万户，共6.8万贫困人口及产业扶贫中带动贫困户共同致富的扶贫经济组织进行了详细的摸底、登记，实行信息化管理，实现了财政、扶贫、农信社、乡镇信息共享。目前已完成85%的贫困户评级授信工作。二、安仁县推进“精准扶贫”所面临的实质困境从理论上而言，党中央所提出的“精准扶贫”政策有着“精度”高与“效率”高的明显特征，它区别于我国以往的扶贫政策，是一次力图用“釜底抽薪”式思路来彻底解决我国贫困问题的扶贫行动，其所具有的科学性和可行性是毋庸置疑的。然而，在“具体问题具体分析”的实践要求原则之下，我们必须明白“精准扶贫”政策一旦进入到我国纷繁复杂的社会体系，尤其是当前处于变革时期的乡村社会体系之中时，就必然会受到阻碍和“水土不服”。调研小组在走访安仁县多个乡、村之后就明显发现“精准扶贫”在实施过程中，因为农村人员多样性的利益需求与观点产生了大量的矛盾与冲突，而这些矛盾与冲突的不断演化最终使得政策本身推行的过程受到了多重挑战。在面对这样的困境之下，调研小组力图从五个核心影响安仁县农村发展的层面来分析当前矛盾与冲突的“结症”所在。（一）农户层面1、基层农户的参与热情与配合明显欠缺“精准扶贫”政策给农村贫困人员带来的帮扶效果是极其明显的，然而在推行的过程中却遭遇了部分群众态度和行动配合上的“冷遇”。为了深入了解和研究这一情况的出现原因，调查小组向数十个被走访的村组随机向农户发放了调查问卷。结果显示，安仁县农村贫困人员之所以参与“精准扶贫”行动的热情不高，其主要原因之一在于自身对于这一政策的不了解或者不理解。以调研中最具代表性的渡口乡陂头村为例，该村仅仅只有15%的农户对当前的“精准扶贫”政策比较清楚，还有20%的农户对精准扶贫政策不清楚，甚至还存有5%完全不了解。而追溯这一现象出现的根本原因，就在于政治信息在农村宣传的不流畅以及不“精准”，这就直接导致了一部分老百姓对精准扶贫政策不熟悉，对当前县里有哪些扶贫项目或如何实施都不清楚。而这一问题的继续演化就会最终导致老百姓对当前的“精准扶贫”政策丧失信心，产生抵触、厌烦、不配合的情绪以及对“精准扶贫”政策公平性的质疑，衍生出一系列新的社会矛盾。2、基层农户对于“精准识别”结果认同性不高精准识别是实施精准扶贫的基础与首要环节，后续的精准帮扶和精准管理等都是以此为依据来开展的。安仁县识别贫困户的主要方式是通过户申请、组评议、村评选、乡（镇）复核、县核准的办法层层把关。同时，在识别过程中按照“八不准”的原则，并通过民主评议和民主监督环节确定建档立卡贫困户。然而，在推行政策过程中所遇到的实际困难远非理论层面所能想象的。例如在精准识别的实践过程中由于逐级分配的贫困村（户）指标与实际的贫困人口数量和规模存在偏差，在操作中也存在人均纯收入（各种收入）难以精确测算、识别标准附近的“临界农户”难以确定等技术难题，致使建档立卡贫困人、户准确度低。再者，在给各乡镇（村）划拨建档立卡户指标时过分依赖人口指数，且不说这样划拨的科学性与可行性如何，就当前调研过程中发现的拆户、并户、遗漏的现象就为数不少；而更为甚者，因为指标自身的“实事求是”因素缺失，直接导致一些“特困”村因受指标的限制，无法将所有贫困户全部列入进去，贫困户为了争取有限指标，互不相让，彼此攻击，产生新的社会矛盾；一些“相对贫困”地区却有多余指标无处发放，只好根据当前农户收入综合情况进行“倒排队”，出现了“轮流坐庄”式的识别结果，最终导致国家扶贫资金与名额的非“精准”化。3、基层农户从“因户施策”扶贫中受益较少“精准扶贫”政策在规划之时，就大胆的提出了“一户一策，因户施策”的扶贫理念，也正是因为这一理念的推行使得当前扶贫政策与以往政策截然不同，对此，基层农户是抱有极大期望的。虽然政策在最初已考虑到了贫困人员致贫原因不同、帮扶需求不同等情况，然而在推行过程中针对贫困户具体问题做到因人制宜，因户施法，规划到户、帮扶到户的帮扶行动和计划却并不多见，部分村组甚至还实行粗暴简单的“一锅炖”扶贫方式。（二）农村层面1、农村党组织队伍自身缺乏战斗力与凝聚力当前安仁县农村，尤其是贫困村基层党组织普遍存在党员年龄偏高、党员文化程度偏低、党员年龄结构不合理等问题。以永乐江镇高陂村为例，该村共有2375人，其中党员仅108人，年龄在30岁以下的仅9人，其他党员年龄基本都在50岁以上，村支两委干部中年龄最大的57岁，最小的26岁，平均年龄46岁。且年轻人大多外出务工，入党意愿不高，难以形成稳定的党员后备队伍，而大学生村官一般只是名义上的驻村村官，相当于是乡镇的编外人员，工作重心在镇上，形式化的大学生村官制度难以对村级党组织建设发挥作用，这就使得精准扶贫工作中缺乏一支强有力的基层干部队伍。2、农村内生动力与对外引力存有明显不足精准扶贫主要靠产业来推动，而产业发展的关键在人，尤其是需要有能力、有技术的经济能人和致富带头人作为产业发展的“领头雁”、“排头兵”。然而这些经济能人往往因为回乡创业缺少良好的环境与扶持而选择在城市发展，向城镇转移。普通农户也因在家务农效益不明显，绝大部分选择外出务工。农村人口、乡村的空心化和乡村治理精英的流失已成为安仁县农村的一种普遍现象。调研发现，很多村虽然已经给贫困户提供了到户的产业扶持政策，但由于没有足够的劳动力来实行，造成到户项目难以落实。3、农村扶贫产业与项目选定科学性亟需改善贫困户通常会选择养牛、养猪、养鸡、养鸭、养鱼，种植蔬菜、水果、药材及其他经济作物等种养殖业作为脱贫致富的产业，政府也会按规模大小提供种苗和给予补助。然而种养业产品市场行情的可预见性不强，种养产品市价相对不稳定，难以形成可靠的市场预期，从投产到收益周期也相对较长。这些矛盾给扶贫产业的选定带来较大困难，什么产业能给贫困家庭带来可持续的效益难以判定。再者，部分村支两委在领导开发、选定扶贫产业与项目方面存在严重的盲目性，既不经过专家学者的科学论证，又不广泛征求民意，出现了严重的“事前决策一言堂，事后责任全村扛”的问题，导致该村在有资金、有项目、有人力的情况下却无力脱贫。（三）干部层面1、思想上存在偏差一些干部（包括县、乡、村三级干部）眼光不够远，思路不够宽，责任心不强，作风不过硬，甚至认为精准扶贫和建档立卡是搞形式，扶贫到户不一定能兑现。所以在之前的干部“一进二访”活动中，做实事的少，走过场的多。尤其是帮助农户进行产业和项目筛选，谋划致富路径时，更是心思不足，既没有经过深入调查研究，又没有合理科学的思考和论证，难以达到精准帮扶的效果。2、方法上缺乏创新一些机关帮扶队沉醉于老模式、老方法、老传统上。在“一进二访”、干部驻村等帮扶活动中，帮扶队给贫困户一点钱、修筑一条路、盖一幢村部等善举较多，从形式看，丰富多彩，轰轰烈烈，表面上看群众一时得到实惠，但难已真正实现脱贫致富。3、业务上还不熟练一些干部不熟悉推进精准扶贫的政策业务，不知从何处入手，下乡宣传扶贫政策讲不透，帮扶起来或是简单化，或是一股劲地满把抓。（四）政府层面1、当前扶贫成效与全面脱贫还存有极大差距精准扶贫在很大程度上主要还是政府行为，安仁县贫困户基数庞大，仅靠政府的政策和资金扶持难以形成强大的合力。当前，安仁县虽然通过多种政策和资金对贫困户进行帮扶，如建房补贴政策、雨露计划、贴息贷款、产业帮扶等等，但成效并不明显。据统计，目前安仁县仍有接近五分之一的贫困人口未脱贫，在有劳动能力的贫困人口中，能掌握一至两门技术的不到十分之一。2、扶贫资源“碎片化”现象严重亟待整合就当前扶贫项目的实施来看，直接分配与管理扶贫资金的有发改、财政、农业、水利、林业、教育、卫生、扶贫办、能源办、交通、国土、粮食等10多个部门，每个部门对各自管理的项目具有决策权，对扶贫项目各有侧重，扶贫资源极度分散，。由于部门统筹协调难，客观上很难把资金集中投向一个产业或项目，因此，难以使有限的资源发挥出最大的效益。如，农村住房建设涉及民政、财政、扶贫、国土、建设、房产等部门，农村危房改造及干打垒房改造工程主要由住建局负责，贫困户易地扶贫搬迁则由移民局负责。如果将农村危房改造资金和移民扶持资金有效整合，成效将会更佳。3、扶贫资金来源“多元化”有待发展据县扶贫部门统计，当前安仁县贫困村水电路房等基础设施建设需求资金2亿多元，贫困户需求帮扶资金3亿多元，总计需求5亿多元，目前资金缺口还相当大；农村的一些公共性项目，如水利建设、教育建设、卫生建设等，也需大量配套资金，而安仁县年财政收入仅3亿多元，根本无法满足精准扶贫过程中的基础设施建设、产业开发等多方面资金配套。目前金融扶持力度还不够，承担扶贫放贷的只有农村信用社，而农村信用社顾忌到在对贫困户放贷中要承担25%的回收风险，因而在放贷方面有些谨慎，贫困户尤其是回乡创业的产业能人贷款仍然困难。金融产业扶贫虽已出台方案，但还未全面实施。（五）政策层面1、贫困识别的可行性与动态性有待提高建档立卡户一定三年，三年内，农村贫困人口的结构会发生很大的变化。据估计，每年脱贫户约占所有贫困户的20％左右。一方面，由于没有新的识别工作安排，一些新出现的贫困农户无法进入贫困户名单，难以得到扶持。另一方面，已建档立卡的贫困户或许在三年内得到扶持实现了脱贫，但也可能在三年内未获得任何扶贫资源的情况下就在当前的统计系统中“被脱贫”了。因此，贫困识别进出机制还有待进一步完善。2、扶贫考核科学性与指向性还需优化精准扶贫实行目标考核，考核结果与干部选任、资金使用紧密联系，这样的考核方式本无可厚非。然而，安仁县精准扶贫的计划目标是要在四年内分别实现30%、30%、20%、20%贫困人口脱贫。这种在“短期内出效益”的政绩诉求在一定程度上会导致扶贫精准度的偏离。一些扶贫干部为了尽快见到扶贫效果，往往会将有限的扶贫资源集中到经济发展相对较好的村打造示范，这样就会造成扶贫资源分配不均、分配不公的现象。在到户项目中，村干部害怕项目失败的心理也促使一些村将条件稍好的农户作为扶贫对象。另外，在基层干部考核中，维稳是一个非常重要的指标。一些扶贫干部在识别贫困户时常常是以老百姓认可，不上访、不闹事为原则，这样就极有可能把一些贫困户指标给一些经常到县、乡政府“跑”的非贫困农户。3、专项扶贫与实际需求仍存有“两张皮”的困境精准扶贫到户项目原则上应与农户发展意愿保持一致，但在政策实践中却难以实现。在对农户产业进行专项扶贫中，常常忽略农户自身的发展能力和发展需求以及市场等多方面风险因素，导致扶贫资源不能与之配套。一些扶贫项目提供的扶持资金和实施成本之间也存在差距，在一定程度产生了自动排挤穷人受益的机制或者导致贫困户债务负担加重。以危房改造项目为例，危房改造总费用远远高于扶持资金，一些贫困户或许会负债建房，则因此返贫；一些贫困户或许会考虑自己的经济困境而放弃受益机会。三、推进精准扶贫的对策和建议（一）绘制一张攻坚蓝图“谋定而后动”。推进精准扶贫工作，必须通盘考虑、全面布局，以上率下统筹行动，系统安排，才能有效贯彻上级政策措施，承上启下推动攻坚活动。安仁县如何打赢精扶贫攻坚战，至为首要的是要尽快精准编制“十三五”扶贫规划，以便更好地指导以后五年的扶贫工作。1、以目标为引领。“脱贫奔小康”是新时期扶贫开发的首要任务。安仁县“十三五”期间的扶贫攻坚目标，就是要从2015年开始每年按建档立卡贫困人口比例的30%、30%、20%、20%予以脱贫。2017年前推进40个贫困村脱贫解困，贫困地区和贫困人口人均可支配收入年均增幅高于全县平均水平，到2019年力争全县贫困人口全部脱贫，贫困村全部摘帽。我们在编制“十三五”扶贫规划时，一定要围绕既定目标谋划项目、工作，要以实之又实、行之有效的方法和态度对待，要突出减贫计划落实，不要搞出一个看起来耀眼夺目，实际上与具体工作“两张皮”、难以实施的规划。2、以问题为导向。编制“十三五”扶贫规划，目的是补齐短板，推动如期实现整体脱贫。贫困对象家庭情况千差万别，致贫原因各不相同，贫困程度深浅不一，如果看不到这些问题，或者不能根据看到的问题提出解决办法，“自说自话”、“闭门造车”编规划，付出再多努力都是徒劳。贫困对象经常反映的、急盼急需的，就是他们面临的实际问题，要注重对这些问题和数据的收集。在做规划时要围绕这些数据和问题，谋划有针对性的措施、项目、工作。例如：打破当前扶贫政策与实际情况存有严重“两张皮”的困境、在建档立卡的基础上，结合“一进二访”活动，进一步核清贫困对象信息，进一步搞准搞实“五个一批”、“五个突出”数据表格，提炼分析贫困问题，专题研究解决方案，为规划编制提供支撑。3、以项目为重点。编制“十三五”扶贫规划，一定要在项目筛选上下功夫，不论重大项目还是散小项目，都要做到情况真实、要素齐全、具备实施条件。特别是到村到户的打捆项目，每个项目要有详细清单，能够查到地点、具体内容、扶持对象。减贫计划和申报的项目都是省级扶贫规划的重要内容，一定要认真研究、核实，及时上报。（二）强化二大要素保障1、强化组织保障调研小组在比对安仁县数十个村级经济社会发展优劣差异，尤其是扶贫政策落地实施好坏情况的数据之下。发现当前农村基层党组织建设优劣情况对该村经济社会发展与脱贫情况已然起到了一锤定音的作用，即“党组织越强，村民越富。党组织越弱，村民越穷”，“党建推动脱贫”的发展要求必然成为安仁县推进全面小康建设的重要保障和趋势。因此，如何在当前情况下将基层党组织建设日益做强、做精就成为安仁县无可回避的重大问题之一。（1）农村党组织建设需要县级领导成为“领路人”由于安仁县贫困的特殊情况，安仁县一直都不缺少省、市、县各级扶贫工作队的驻点帮扶。据调查，安仁县各乡镇现驻有省级扶贫小组两个，市级扶贫小组八个，而县级常驻乡镇的扶贫小组与领导干部却较为少见。这一现象的出现也就促成了当前村组扶贫过程中“过分依靠上级”的尴尬局面，这样情况的继续衍生就是在省、市级驻村小组一旦撤离之后，该村组可能会陷入无人管理负责的返贫困境。这一问题曾在永乐江镇冷水村省农业厅驻点扶贫过程中表现突出。2012年——2014年省农业厅共投入三百万对该村开展“整村推进”扶贫，并派工作组驻点两年。然而在2014年1月省扶贫工作组撤离后，该村扶贫项目管理就陷入了混乱，甚至在2015年出现了“二次扶贫”的现象。为什么已取得的扶贫成果保不住，就是因为县相关部门在组织扶贫工作中出现了缺位现象。因此，安仁县有必要加强领导干部下乡扶贫责任，培养领导干部“自己扫好门前雪”的责任思维。譬如，重新划分扶贫责任片区。由县领导兼任扶贫片区的第一党支书记，县直机关领导干部兼任扶贫村第一村支部书记。这样就能实现安仁县扶贫过程中机关与基层的上下联动机制，在“精准”扶贫的同时实现“整体”推进。（2）农村党组织建设必须让村支两委“找对人”“火车跑的快，全靠车头带”，当前部分产业发展快、规划好、脱贫希望大的村组，都有一个优秀村支书起着“领头羊”的作用。如羊脑源田村村支书段华、排山高陂村村支书谢金科、华王东桥村村支书罗贱森都是其中的代表人物。因此要想在安仁县农村发展过程中实现“扶真贫，真脱贫”的目标，关键在于选优增强村支“两委”班子。如何培养出一批群众满意、干部服气、领导放心的村支书队伍，有必要注重以下几点：一是村支书选拔必须“精准化”破地域、身份、职业、经历等条件限制，突出年纪轻、有文化、致富带富能力强。在现任村干部中“拔”，从本地种养专业大户、退伍军人、回乡大中专毕业生、现任大学生村官中“选”，从外出创业的“能人”中“引”，从返乡农民中“找”，经公开演讲、群众投票、综合考察等环节，择优选用，由党员大会直接选举产生，群众公认度要达到90%以上。二是村支书管理培训必须“规范化”一方面要加强培训。继续加大技术与理论培训力度，充分利用省、市、县三级培训平台，通过外出参观，党校学习，外聘知名专家学者讲课等方式，确保新支书知道怎么干，老支书知道怎么干得更好。另一方面要强化约束。要求村支书每年年初必须做出竞职承诺、创业承诺、廉政承诺、辞职承诺等“四项承诺”，并在户外公开栏公开，接受群众监督；严格财经纪律，实行村账镇管，防止村支书犯错误。三是村支书绩效考核必须“标准化”严格执行日常考核、月底考核、季度考核、年度考核制度，确保考核标准统一、过程公开，考核结果做为年终评先奖优的依据。一是工作上给压力。按照工作业绩占50%、群众测评占20%、领导测评占30%的比例，实行百分制考核，考核结果与年终奖挂钩，作为奖罚的主要依据。二是生活上给关心。对村干部经济待遇和养老保险作具体规定，村支书报酬由“固定补贴+浮动补贴+奖励补贴”构成，村支书、村委会主任“一肩挑”的村干部，每月给一定的生活补助。三是选拔上给机会。鼓励符合条件的村支书可报考乡镇公务员，对因年龄等原因无法报考的，可通过公开选拔的方式，从中选出特别优秀的，进入乡镇领导班子。（3）农村党组织建设必须让外来帮扶干部成为“本地人”驻村干部作为外来扶贫帮扶力量的主要代表，在安仁县各个贫困村都得到了应用，可以说在这种“外力”的帮扶之下扶贫脱贫工作确实有了长足发展。但是当前驻村干部机制存在不少问题。譬如，一些驻村干部在到村一段时候后，仍然与当地村组存在不适应、不理解的“两张皮”、“外来人”思想。再者，一些干部在驻村工作中，有着不负责、不关心的“逃避”心理现象。这两者现象的出现，看似是个人思想因素所导致的，实质上是“外地人”与“本地人”文化意识冲突的表达。如果驻村干部始终无法与当地情况融合，就非但不会在扶贫过程中产生推动作用，反而会成为扶贫工作的阻碍力量。因此如何实现驻村干部“本地化”发展要求则显得尤为迫切。一是加强思想教育工作。驻村干部的工作目的是为了“走地头”、“接地气”，深入基层、走近群众，切实问政于民、问需于民、问计于民才到贫困中去的。而不是混混日子、避重就轻，只想着下乡镀金、游山玩水，对驻村任务无目标、无思路、无主动性，工作“三天打鱼，两天晒网”。因此，开展驻村干部下乡帮扶之前的思想教育、业务培训工作必须更为深入和彻底，提高驻村干部自身的思想觉悟与理论水平。二是做好干部选派工作驻村干部的选派应做到广泛动员，优中选优。在充分动员党政机关、人民团体、民主党派、企事业单位参与驻村帮扶工作的同时，优先选派那些有工作激情、充满创新精神，有较高政治素质、能力较强的刚参加工作的大学毕业生和可提拔任用的年轻后备干部参加驻村帮扶工作，争取在充分发挥他们现有思想理论优势的同时，通过农村生活工作的历练，得到实践与理论相结合的锻炼，为安仁县基层干部做好储备工作。三是明确驻村工作责任驻村干部既是农村工作“调研员”，又是党的政策“宣传员”，还是生产发展“指导员”，矛盾纠纷“调解员”，基层党建“监督员”，乡风文明“传播员”。在这样关键和复杂的工作岗位上，要想提升驻村干部的工作效率和效果，就必须先明确驻村干部的具体责任与义务。一要明确考评标准。建立组织督查考评、驻村监督员协助考评、群众评价考评协同机制，坚持明确“四看标准”：看到岗情况、看帮扶措施、看工作实绩、看群众评价。二要明确考评环节。开展自查分析，驻村干部每月按时召开工作例会，邀请村干部、驻村工作监督员及群众代表参加，及时掌握工作动态，提出推进工作的措施办法；三要明确考评导向。对驻村工作落实情况好、成效明显、群众满意度高的驻村干部进行通报表扬，对认识不到位、工作落实不力、驻村工作期间无故脱岗、应付检查的驻村干部进行通报批评。驻村工作满一年以上，年度考核为“优秀”等次的，可作为干部选拔任用优先条件之一。2、强化资金保障政府投入在扶贫开发中发挥着主体和主导作用，安仁县作为一个年财政收入只有3亿元左右的经济体，根本无力在资金方面独自负担起精准扶贫的投入与建设。因此，如何整合安仁县扶贫资源合理协调投入以及吸引金融和社会资金实现“外力”帮扶，才是解决当前所面临的资金问题核心所在。（1）扶贫财政投入机制需要继续“深加工”一是要建立与县域经济发展水平相适应的县级财政扶贫投入机制。在足额落实上级财政扶贫资金投入的基础上，不断增加县本级财政投入，县级财政从每年新增财力中至少安排10%的扶贫专项资金，集中用于扶贫综合开发，重点投向贫困区域和贫困群体。二是要建立多元化扶贫投入机制。首先，要积极争取上级扶贫开发及支农项目。扶贫项目主管部门和财政部门密切配合，按照上级财政支农的有关政策，结合安仁县优势产业和农业项目，建立县级财政支农项目储备库，将符合政策投向，对农业增效、农民增收且辐射带动作用明显的项目纳入储备库管理，为项目申报做好充分准备。再者，要引导和鼓励金融信贷和社会资金投入。充分发挥财政扶贫资金的引导和杠杆作用，用好用活财政贴息、以奖代补、民办公助、先建后补、以物代资等政策手段，采用抵押、担保等多种方式，鼓励金融和社会资本积极投入扶贫综合开发，逐步形成稳定增长的投入新格局。最后，要建立和完善村级扶贫互助资金组织。此举可借鉴陕西省白水县的成功做法。该县共有34个行政村成立了社区发展基金协会、扶贫互助资金协会等，都是由农民自己组织，自己管理，自己监督，为解决本村农民的小额贷款问题提供了便利。农民都把这些协会爱称为自己身边的“银行”。社区发展基金协会的基金主要由CDD项目和各级的资助资金组成。每个协会的会长、会计等组织管理人员都由村民选举产生，并经县扶贫办培训后上岗。每个协会都有自己的章程，按照章程规定,协会所在村的村民只要交纳100元的注入资金,就可成为会员。该县还有10个行政村成立了扶贫互助资金协会，以推动农村产业发展为主，不同的是，互助资金协会在民政局有注册，形式上比社区发展基金会要更规范。县里对每个扶贫互助资金协会的财政配套资金是15万元。每个村民入会的互助基准金按协会章程为每股500－1000元不等，一人最多入两股，年底有分红。会员从协会贷款，手续简单，只要递交贷款申请,经公示，村民没有异议，不用出村就把贷款解决了。买种子、化肥、猪仔等，虽然只需要几千元，但对农民增收来说却是雪中送炭的大事。由于所需资金少，过去信用社无暇解决，现在，这些资金在协会就可以贷到了。三是要建立扶贫开发与其他支农资金的有效整合机制。加大扶贫资源整合力度，用好用活财政支农政策，充分发挥各部门的优势，以新农村建设、扶贫开发整村推进及移民搬迁为平台，以扶贫资金为“粘合剂”，按照“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则，将发改委、财政、扶贫、农业、水利、交通、林业、民政、教育、卫生等部门涉农项目资金整合起来，集中用于扶贫开发工作。首先，县里成立涉农项目资金整合领导小组，由常务副县长任组长，分管扶贫副县长任副组长，发改委、财政、扶贫、农业、水利等部门主要负责人为成员，领导小组下设办公室，由县发改委主任任办公室主任，具体负责处理日常事务。其次，将整合的资金集中用于解决贫困村的基础设施、产业增收项目。最后，规范资金拨款方式，工程正式启动时，由项目实施单位提出申请，送主管部门审查并报经扶贫开发领导小组审批后，县财政局拨付资金。（2）扶贫金融帮扶机制需要大胆“换换血”根据湖南省上级组织管理与政策的要求，安仁县扶贫支农项目金融投入管理与发放责任是由农村信用社专门监管和承担的，其他银行较少或者并没有直接参与到扶贫资金发放与管理过程中来。调研结果显示，在安仁县农村信用社的大力推广和各个政府部门的跟进之下，安仁县的金融帮扶确实有了长足的进步，就近五年来农村信用社就发放了1亿8千多万特色产业帮扶资金，预计今年还将发放8千万元。并预计在未来五年继续投入6亿元左右。同时还成功推广了以贫困个人产业扶贫贷款与合作社集体帮扶贷款多个创新金融帮扶项目。然而在这些成果之下，调研小组也发现了一些问题，譬如农村贫困个人产业扶贫，安仁县农村信用联社预计今年发放4000万贷款（后根据安仁县实际需求分析又力争了1000万额度，最终为5000万），结果截止到11月末，该贷款项目总共只发放了279户，共计1800万余元，与实际发放计划有巨大差异。而造成这一情况的主要原因，就在于安仁县贫困农户普遍存在怕风险不敢贷、没项目不想贷的情况。再者安仁县农村信用社推广的合作社集体帮扶贷款进展缓慢，到现在虽然没有具体的数据统计，但实质上成效并不明显。而这一情况之所以出现，除去县扶贫办对农村扶贫经济组织的认定及评级授信工作进展较慢之外，还存在着金融帮扶主体的农村信用社与政府各个部门存在信息不对称的问题，即安仁县农、林、渔、牧在对于扶贫项目的推荐上远远赶不上金融扶持的需求。因此面对以上的一系列问题，调研小组建议一方面要加大信贷政策倾斜力度。进一步加大对贫困村组支农再贷款发放力度，力争该项贷款规模逐年提高，并按照各地方法人金融机构扶贫工作投入水平匹配支农再贷款额度。运用差别准备金动态调整原则，对扶贫成效显著的地方法人金融机构适当降低存款准备金率，提高金融机构对贫困村组信贷投入的积极性。采取差异化监管政策，适当放宽贫困地区不良贷款率容忍度，提高贫困地区金融机构不良贷款核销效率。另一方面要大力改善金融生态环境。强化社会信用体系建设，不断充实和完善信用信息数据库，扩大征信记录使用范围，建立信用信息披露机制、共享机制和失信惩戒机制，形成全社会“重信守信”的良好氛围。强化不良贷款清收，坚持机构主体、政府推动的原则，加强对企事业单位、行政事业人员不良贷款的清收力度，建立预防不良率反弹的长效机制，切实增强金融机构支持贫困地区发展的信心。加大对金融案件的办理力度，逐年提高已判决金融案件执结率和执行案件资金回收率，有效保护金融主体产权。（3）社会资金帮扶机制需要“拓宽路”面对当前在扶贫脱贫过程中的资金缺口，去除金融保障机制之外，拓展社会资本尤其是民间资本投资的渠道和领域就成为安仁县增加扶贫资金有效来源。这就要求安仁县政府大胆“拓宽”企业下乡的经营模式，即凡属政府主导规划建设的基础设施等领域项目，依法依规能够实行社会资本融资的，均可通过相关方式投资、建设、经营。对农村基础交通、水利、环保、等准经营性领域项目，可合理选择建设—移交（BT）、建设—经营—移交（BOT）、公共私营合作制（PPP）、股权投资等方式，并通过建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资人获得合理回报创造条件。而作为对财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）贯彻实施，安仁县应该优先采用公共私营合作制（PPP）方式作为企业下乡发展的主要模式，即“企业资金和PPP工程”。而核心开发项目有必要集中在农村基础水利建设、生活垃圾和固废处置、道路交通建设、医疗、养老等领域。建议对社会资本投资公共设施项目，符合条件的可实行核准或备案制，并可进入审批“绿色通道”，实行先容缺受理、容缺审查，再转正式审批、正式办理；项目立项和规划方案初步审查可同时进行。同时加强风险监管。政府主管部门和投资者应对可能产生的政策风险、商业风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决机制和风险防范机制。（三）健全三大扶贫机制1、建立完善贫困户动态进退机制对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口定期进行全面核查，建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理。同时还要根据安仁县实际上的致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类扶持，杜绝对上级扶贫标准“生搬硬套”以及为了完成阶段扶贫任务而出现的“数字”脱贫现象。还必须建立贫困户脱贫认定机制，对已经脱贫的农户，在一定时期内让其继续享受扶贫相关政策，避免出现边脱贫、边返贫现象，切实做到应进则进、应扶则扶。2、建立完善结对帮扶机制

一是把结对帮扶工作列入党建工作的议事日程明确责任人，确定工作目标，制定长期的工作计划，建立专项台帐。

二是落实帮扶工作责任与要求按照“一个乡镇一名县级领导、一个贫困村一支帮扶工作队、一个贫困户一名帮扶干部、一个贫困户一个扶持措施”的“四个一”驻村帮扶方案，落实好干部结对帮扶工作，一名县级领导进驻一个贫困村对口帮扶4户以上贫困户，一个县直单位包驻一个贫困村。工作队要结合所驻帮扶村实际，制定帮扶方案，驻村时间为三年，不脱贫不撤队。三是开展分类帮扶对无能力、无条件脱贫致富的贫困户，进行物质和资金等帮扶；对有能力但无技术、无信息、无项目的贫困户，采取及时送技术、送信息，帮助选好项目等措施，使其尽快致富；对有能力、有技术、有项目但无启动或周转金的，要通过提供信用担保、项目论证，帮助解决资金问题，使他们依靠项目、技术尽快致富。

四是建立考核与奖励制度这方面可借鉴衡阳市的试点经验。即对指定帮扶任务的单位年度减贫率达标且考核排位前6名的，各奖励3000元；年度减贫率未达标且考核排位后6名的，各罚3000元。年度考核减贫率未达标的单位，在年度目标管理绩效考核中不得评为“优秀”和“良好”等次，党政主要负责人和分管领导当年不得评奖评优；连续两年未达标的，单位班子集体向县委常委会或县委全会作书面检查；贫困户没有全部按期脱贫的，党政主要负责人和分管领导当年年度考核评定的“不称职”，不得提拔调动，直到本乡镇贫困户全部脱贫为止。3、建立完善考核督查机制。尽快出台对贫困乡镇、贫困村扶贫绩效考核办法，以贫困村、贫困户年度稳定脱贫为主要考核依据，严格进行考核，纳入对各乡镇、县直各部门的综合目标考核内容。建立年度精准扶贫工作逐级督查制度，选择重点部门、重点乡镇进行联合督查，奖优罚劣。（四）推进四项脱贫措施1、发展“精准”特色产业推动脱贫。精准扶贫的核心是产业扶贫，产业发展不上去，扶贫成果也不会巩固。在安仁县产业发展成果斐然的同时，调研小组在企业与乡镇的走访过程中却发现了一些问题。例如当前安仁县产业发展与扶贫脱贫工作存在一定的“脱钩”现象，安仁县虽然拥有了一批有实力、有能力的农产品龙头企业，但实质上对于脱贫扶贫工作的带动力却收获甚微。以温氏猪业为例，该企业虽然在农村经济发展中产生了直接的带动效果，但由于成为专业合作养殖户的“门槛费”较高，实质上推广范围与效果并不如预期，农村贫困人口极少能够成为其带动对象。再以生平米业、清生菇业为例，作为安仁县最为基础性的农业产业，其对安仁县农业产业的发展以及贫困人口就业等方面所产生的带动力量和效果毋庸置疑。但由于规模较小、资金有效、缺少支持等一系列问题，这类企业所能产生的带动脱贫扶贫效也是极其有限的，并没有真正成为安仁县扶贫脱贫产业带动的主力军。因此在面对这样的问题和困境之下，调研小组觉得有必要从以下几个方面完善安仁县扶贫特色产业的发展模式。一是扶贫特色产业项目定位必须“选的准”“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。”众所周知，这是水土不服的缘故。产业建设必须坚持水土相服、因地制宜的原则。要全面分析各贫困村的实际情况，充分利用当地优势特色资源和产业基础，合理布局、科学规划，因村因户分类指导，实施产业建设，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，大力发展有资源、有市场、有比较优势的特色产业。要深入实地调研，广泛听取专家和群众意见，尊重当地种植习惯，为贫困村量体裁衣制定产业发展规划。要坚持把产业规划与基础设施建设规划、旅游开发规划等专业规划结合起来，把产业规划与“十三五”规划编制结合起来，把产业建设落实到具体项目上。每一个贫困村要突出一个主导产业，高标准制定产业发展规划，努力形成“一村一品”的产业格局；每一户贫困户要制定到户产业规划，每户一本产业建设台账、一个脱贫计划、一套产业帮扶措施，使每户贫困家庭都有一个脱贫致富的产业。在产业选择和新品种引进方面，要克服盲目跟风的现象；在产业扩面和基地扩规方面，要克服一哄而上的现象。就当前而言，安仁县要做强药材、劳务、特色经济作物、畜牧“四大产业”，并形成良好的产业布局。同时，要把农业产业建设与生态文化旅游、生态环境建设结合起来，大力发展农业观光旅游、田园休闲游、生态养生游和开心农场、自摘果园等乡村生态休闲观光农业，加强规划衔接配套，推进绿色产业、生态产业发展，力促产业扶贫走上可持续发展的路子。二是特色产业发展方式必须“走对路”调研小组归纳对安仁县数十个村组走访的调研成果，将当前安仁县扶贫特色产业发展较为成功的模式归纳为两种。第一是“火车头”拉动模式。以永乐江镇高陂村为例，该村在县扶贫办的大力支持下，在致富能人的带领下，产业项目如雨后春笋般涌现。目前全村有各种农民专业合作社4个，有荷花园400多亩，苗木基地100多亩，烤烟基地100多亩，油菜基地600多亩，枳壳基地275亩，葡萄园30多亩，火龙果基地30多亩。其中木林森苗木基地是退伍军人回乡创业所建，火龙果基地是打工青年回乡创业所建，这些基地一共可安排贫困家庭就业200多人，每人每天可获得80元的劳务收入。同时大面积的土地流转也提高了村民的家庭收入（其中水田流转金为400—500元／亩，荒山100—200元／亩）。再如坪上曹婆村的清生菇业农民专业合作社是市级龙头企业，2004年成立。就2015年来看，该企业带动当地37户菇农（其中贫困户5户）帮基地种菇，种植面积近200亩，带动贫困农户就业100余人。全部食用菌皆由公司保底收购。2007年至今举行了3届残疾人食用菌种植技术培训班，为本地及周边县市培养了1000多名食用菌种植能人。这种“公司+农户+基地”产业扶贫模式有效带动了农村经济的发展，在帮助贫困户脱贫起到了一定的作用。这种“火车头”拉动扶贫产业发展模式，通常可以应用在一些有相关产业能手、技术人员或者产业基础的村组中，通过能人以及龙头企业的带动，以多元化的标准对产业项目进行产业开发，在产业项目的发展过程中自主或者规划产生一定的扶贫带动效应。第二是“捆绑式”带动扶贫产业发展模式。最具代表性的是安仁县重点贫困村华王乡东桥村及羊脑源田村。为尽快摘去贫困村帽子，东桥村利用山林本地丰盛的优势，经专家科学论证后，因地制宜，将流转的荒山开发为药材种植基地，引进老板在该村成立安仁县华王神和药材产业园，种植枳壳为主，套种何首乌，隔离带种殖黄桅子，并作为农业休闲旅游公园来打造。在村支书罗贱森的带领下，全村通过统一意见，以18元／亩的价格一次性流转4370亩林地给神和药材产业园。该村成立东桥村农民种养合作社，利用国家对有产业的贫困户每人投入1500元的扶贫政策，将本村已评级授信的贫困户487人及周边村如华王村、茶叶村等六个村的877户3075个贫苦户共同入股药材产业园（其中该产业园出资605万，占股份51%，扶贫部门出资582万作为贫困户的入股资金，占股份49%）。年终，从利润中先提取5%作为村集体经济发展资金后，再按51:49的比例由产业园、贫困户进行利润分成。双方通过股份帮扶的利益联结机制，形成资金汇聚、产业汇聚、效果汇聚的三重效应。羊脑源田村则由村委会牵头，成立合作社，将全村土地统一流转，统一管理，部分土地外包给产业能人，部分土地由村集体种植牧草等，销往各地。所有农民以土地入股，年终由村合作社按股分红。这种“捆绑式”带动产业扶贫发展模式，可以应用在村组严重缺乏产业或技术能人，无力寻求到相关龙头企业帮扶的情况下，通过集中全村所有资源与人力共同开发核心项目，将扶贫任务与产业发展在起点上实现“一元化”，在发展扶贫特色产业的同时完成村组脱贫的任务。三是特色产业深化发展必须“靠得住”安仁县的特色扶贫产业在选准及开发出来以后能否经历的市场浪潮的冲击，蜕化为“靠得住”的龙头企业是至关重要的。而要想使得安仁县特色产业能够“靠得住”，关键就在于两点。首先，推进产业扶贫必须坚持走农业品牌化、营销市场化的路子，注重品牌农产品的培育和打造。因此，要加强对农产品采后服务指导，精心搞好分散、包装技术服务，按照统一标准、统一分级、统一包装、统一标识、统一价格的要求，逐步实现农产品商品化处理“五个统一”。要狠抓品牌宣传，积极组织参加各类农业博览会、优质水果评比会和展览洽谈会等会展，充分利用广播、电视、报刊、新媒体等各种方式和途径，加强农产品宣传和推介，打造一批有影响力、有带动力的品牌农产品。要加强农村经纪人队伍建设，培养一批农村经纪人、营销大户；积极支持龙头企业、农民合作组织、营销大户带领当地群众闯市场、搞销售，政府在政策和项目上给予相应支持。要加强当地农产品销售市场建设，建立一批特色农产品批发市场，逐步推行农产品质量标准准入制；要加快推进对外销售窗口建设，在国内大中城市有针对性、有选择性地建设一批农产品直销窗口，形成布局合理、点面结合、联系紧密的销售网络体系。同时，要积极创新营销服务机制，引导本地龙头企业与国内外大型农产品营销公司加强商贸对接，建立良好的“贸易伙伴”关系；要充分利用“互联网+”网络技术，逐步建立农产品网上销售平台，培育一批农产品电商示范企业，加快发展农产品销售电子商务，有效解决农产品销售难问题。通过多措并举，提升产业建设、产业扶贫的实效性，引领当地群众稳定脱贫、可持续发展。其次，扶贫特色产业仍需要政府扶贫部门的“后勤服务”。湘众药业、生平米业、清生菇业等龙头企业之所以在扶贫工作中发挥的带动作用较小，就是因为其自身规模一直处于瓶颈期（如清生菇业每年在原料与设备上让利于菇农多达10多万元），而在当前的市场经济发展环境之下，如果能得到政府部门的助力，便很有可能顺利度过瓶颈期，完成自身发展的转型。而一旦这种企业完成转型，其所能创造的资金回馈、就业几率、产业带动都是之前难以比拟的。在这样的情况下，政府部门就有必要继续做好与扶贫产业发展相关的政策、信息、技术、资金服务等各方面的跟踪服务，尽可能成为在扶贫特色产业起步阶段能“扶住”，在扶贫特色产业发展阶段能“帮住”，在扶贫特色产业发展阶段能“靠住”的关键力量。2、构建“双向”劳务流动模式脱贫。安仁县是劳务输出大县，调研小组在走访过程中发现“空心村”现象在安仁县有极具恶化的趋势，更为严重的是大量农村家庭收入“依赖”外流打工扩大化现象十分严重。这样的劳务输出模式虽然在短期内能够快速提升安仁县农村人均收入，但就安仁县自身长期发展的需要而言，人力资源长期“外流”的影响无疑是“饮鸩止渴”。因此安仁县必须大力引导劳务输出，有效的控制当前劳务资源大量“流失”以及农村家庭收入过度“依赖”现象。然而就单方面控制安仁县劳务人员外流，部分加大安仁县内在劳务用工力度是绝对不够的。可以考虑采用更为顺应市场发展需求以及安仁县现实状况的“技术人才回收”与“粗放人力输出”的“双向”劳务流动机制。即将安仁县农村现有的无劳动技术与创业能力的劳务人员进行“劳务输出”，与此同时又通过更加优厚的政策“回收”安仁县在外创业、务工的有技术、有能力人才回乡发展。这一模式如果能够得以推行，不但可以防止对当前安仁县劳务“外流”现象粗暴改造，更可以在安仁县当前培训能力与资源有限的同时，构建一个内外联通的劳务与人才循环流通机制。即安仁县将现有“无技术能力”劳务交由外地市场进行“深加工”，而又不断回收已在外“深加工”过的“科技人才”。而要构建这样一种“双向”劳务流动机制，调研小组认为有必要从两个方面开展。一是强化“内在”劳务培训与吸收能力安仁县的劳务培训必须以就业为导向，统筹使用各类培训资源，提高培训的针对性和有效性。首先，培训对象精准摸排。全面推行建档立卡和培训实名制，各乡镇在总体掌握劳动力状