论督促程序电子化改革的重点及完善路径

论督促程序电子化改革的重点及完善路径目录TOC\o"1-3"\h\u25232摘要： 113727Abstract 2288绪论 220286（一）时代背景 25876（二）研究现状 37636一、电子督促程序内涵及功能 321149（一）电子督促程序的内涵 328084（二）电子督促程序功能 4284231.减轻法院负担 4139452.实现案件分流 529777二、督促程序电子化改革可行性分析 523276（一）督促程序急需电子化改革 528839（二）电子诉讼为督促程序电子化积累经验 65380（三）域外经验的借鉴 628846三、我国督促程序电子化改革的重点 622300（一）电子督促程序管辖 731868（二）电子督促程序审查标准 729581（三）当事人程序选择权保护 717722（四）当事人滥用程序 89797（五）程序衔接 820700四、我国督促程序电子化的完善路径 814372（一）实行部分法院集中管辖 87315（二）从实体审查向可信性审查转变 929214（三）保障申请人的程序选择权 913291(四）防止程序滥用 916401.违法债权和债权数额 10270562.引进真实完整义务，加强诚实守信原则 1021253.改革费用负担，允许保全申请 102311（五）与普通程序顺利衔接 113926结语 1118537参考文献 12摘要：督促程序是一种快速解决债权债务纠纷的非诉程序，仅适用于给付金钱、有价证券的案件。随着现代信息技术迅速发展和法院网上办案的开展，我国司法在原有的督促程序基础之上开始了电子督促程序改革，但改革过程存在着不少弊端和问题。本文立足于我国电子督促程序的现状，借鉴域外电子督促程序的先进理念和成功经验，为我国电子督促程序改革和完善提出一些建议。关键词:督促程序电子化支付令绪论（一）时代背景督促程序最初起源于德国，在1991年我国引入该程序。在引进之处，我国学者对其充满了期待，认为它能够繁简分流功能和减轻法院的工作负担。然而在社会实践中，督促程序与人们所预想的结果相去甚远，非但没有发挥繁简分流和司法减负的功能，反而日益边缘化，被搁置在一旁。随着社会转型、互联网信息技术的高速发展，全国各地发生的纠纷案件数量越来越多，现有的司法纠纷解决机制难以适应时代需求，人民群众对司法改革的呼声日益高涨。我国最高人民法院为了顺应时代潮流和解决民众多元司法需求，在2016年提出要建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台，促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。在此前提下，全国各地法院开始了督促程序电子化试点改革，最典型的例子就是浙江省杭州市西湖区法院试点改革。2015年5月下旬，杭州市西湖区人民法院通过电子督促程序快速处理了一起互联网借贷合同纠纷案件，整个过程仅耗费了四个多小时，这是我国人民法院首例运用电子督促程序处理互联网纠纷。6月份，西湖区人民法院收到支付令申请124件，审理完结123件。不过，在之后的六年多时间里，西湖区人民法院适用电子督促程序解决纠纷的案件数量并未出现太大的涨幅，没有真正发挥出电子督促程序繁简分流、高效便民的作用。（二）研究现状督促程序在我国面临休眠的窘境，这使得国内许多学者纷纷开始探究督促程序电子化改革。张海燕教授在《督促程序的休眠与激活》一文中从当事人和法院层面详细分析了我国督促程序休眠原因，并在此基础提出加快督促程序电子化改革；庞晓教授在《电子督促程序的管辖规则》中论述了电子督促程序的性质及管辖规则；王福华教授在《电子诉讼制度构建的法律基础》中明确提出要建立电子督促平台；周翠教授在《电子督促程序：功能承担与程序设计》、《电子督促程序：价值取向与制度设计》、《再论督促程序电子化改革的重点》中，构建了我国未来督促程序电子化改革方向。德国电子督促程序是域外电子督促程序的典型代表。1982年，德国运用电子信息技术在巴登符腾堡州开始督促程序电子化试点改革。此次试点改革极大提高了法院的工作效率，发挥了督促程序司法减负的作用。德国督促程序电子化的成功对欧洲产生了重大影响，奥地利、法国等其他欧洲国家纷纷效仿德国开启督促程序电子化改革。2006年，欧盟内部颁布《欧盟支付令程序》，明确了电子督促程序，之后电子督促程序得到了欧盟成员国普遍承认和支持。一、电子督促程序内涵及功能（一）电子督促程序的内涵所谓电子督促程序，就是在传统督促程序的基础上，运用互联网技术，实现支付令的网上申请、网上提交证据材料、网上审查、网上送达、网上询问、网上生成支付令的一系列流程。REF_Ref20934\w\h[1]其主要利用现代电子信息技术来解决那些案件事实清楚，争议性不大的合同债权请求权民商事案件，尤其是涉网民商事案件。想要深入理解电子督促程序的内涵，那就需要区分电子督促程序与电子司法、电子法院、电子诉讼三者之间的关系。在电子督促程序和电子司法这组内涵中，电子司法是上位概念，主要是指在传统的司法活动基础之上充分运用现代的电子信息技术手段进行司法活动。从两者之间的概念看，电子司法的适用范围要比电子督促程序广，而电子督促程序只是电子司法其中的一部分。然后是电子法院和电子督促程序之间的关系，王福华教授将我国电子法院划分为内外两部分，内部电子法院主要负责开发电子诉讼软件、电子通信技术等基础设施建设，外部电子法院主要负责案件登记、案卷数字化等和当事人密切关联的诉讼活动。电子法院由内部向外部拓展,是一个以电子方式由法院内部管理到社会服务的过程REF_Ref28187\r\h[2]。电子督促程序的运行需要电子法院基础设施建设的支撑，同时电子督促程序是外部电子法院解决当事人纠纷重要的一环。最后是电子督促程序与电子诉讼二者之间的关系，电子督促程序与电子诉讼是并列关系，债权人可以自由选择是利用电子督促程序还是电子诉讼实现债权。不过，两者的定位不一样，电子督促程序注重效率层面，高效解决纠纷，而电子诉讼更多注重的是公平层面，保障当事人的实体权利。（二）电子督促程序功能电子督促程序采用统一电子格式，当事人在网上法庭平台填写相关信息，在线提交支付令申请，法官在线审查并答复。从整套流程来看，电子督促程序可以提高效率，节约成本。和传统的督促程序比较，督促程序电子化有以下功能；1.减轻法院负担随着时代的进步和发展，人民群众许多日常活动都与互联网紧密联系在一起，商品买卖、借贷服务等与互联网相关的民事纠纷在今天屡见不鲜，而且此类纠纷正在呈现逐年增长的趋势。相比于实地发生的民事行为，互联网的民事交易行为不受实际地域限制，民事双方当事人的距离相对遥远且纠纷的标的较小。如果使用传统的督促程序解决，这会使得当事人因物理空间的隔隙产生的诉讼成本增加，同时也加重了法院的司法负担。而电子督促程序流程简单，耗费的时间短。债权人登录电子督促程序平台，填写个人信息，提交相关材料，即可申请支付令，等到平台审核通过，如果债务人未在法定期限内提起异议，法院就会发出支付令。这一整套流程下来，省略了法庭调查、质证等一系列审理环节，减轻了司法负担。REF_Ref2567\r\h[3]2.实现案件分流2007年，德国境内提起的支付令申请数量大约在730万件，其中95%的案件进行了电脑全自动处理，仅有95万的督促程序转入诉讼程序。REF_Ref21168\r\h[4]由此可知，电子督促程序在德国纠纷处理案件极大发挥了繁简分流的功能。当下我国社会正处于产业结构升级调整时期，在这一个时期内，各行各业产生的矛盾和纠纷日益增多，尤其是互联网纠纷。如果处理不及时，这将会影响我国市场经济的健康平稳运行。显然，从实际情况来看，我国传统的督促程序不能很好及时处理这些纠纷。督促程序需要进行改革，而督促程序电子化则是一条很好的路径。督促程序电子化不仅可以高效解决这些纠纷，同时也能繁简分流，减轻司法工作人员的压力和负担。3.提高诉讼效率电子督促程序不仅可以起到司法减负、繁简分流的作用，而且也能高效解决案件纠纷。依照《德国民事诉讼法》第689条规定，若采用自动化手段处理督促申请，法院必须在申请到达的第二天完成处理REF_Ref27090\r\h[5]。这可以为债权债务关系清晰，争议性不大的民商事纠纷提供高效便民的法律支持。而且，电子督促程序可以节约当事人诉讼费用支出，降低诉讼成本，电子督促程序的费用仅是普通程序费用的1/6。二、督促程序电子化改革可行性分析（一）督促程序急需电子化改革按照程序设计，督促程序应该在我国的司法实践中发挥节约诉讼成本和繁简分流的作用，然而令人大跌眼镜的是督促程序在司法实践中日渐式微，被束之高阁。督促程序在我国的境遇引起了国内不少学的注意，甚至提出了改革建议。但截止到目前，督促程序改革并未取得实质性进展，反而在《诉讼费用交纳办法》颁布生效后使用率更加低。而德国、奥地利等不少欧洲国家在互联网高速发展的背景下，借助电子信息技术开始了督促程序电子化改革，并取得了显著的成果，与我国督促程序适用现状形成强烈反差对比。督促程序本身的定位是解决债权债务关系清楚，争议性不大的民商事案件。督促程序电子化完全契合本身的定位，并可以高效便捷解决这些纠纷，减轻法院和双方当事人的负担。按照传统的督促程序运行流程，申请人提供的送达地址不明，终止督促程序，这不仅会降低债权人使用督促程序解决纠纷的意愿，也会浪费司法资源。电子送达地址的增加可以减少司法资源的浪费，为督促程序注入新活力。（二）电子诉讼为督促程序电子化积累经验近些年来爆发的新冠疫情不仅阻碍国家经济的发展，也给法院的工作带来了更大的挑战。法院审判工作的开展是建立在送达程序程序基础之上。在法院工作普遍存在送达难的问题，而疫情的爆发使得法院送达更加雪上加霜，法院无法按时组织双方当事人开庭。在此背景下，各地人民法院向“互联网法院”转化，借助电子信息技术送达电子诉讼文书，线上进行诉讼活动。从某种意义上来说，疫情加快推进了电子司法、电子诉讼、电子法院的进程，提高了司法系统信息化运用程度。（三）域外经验的借鉴法国是督促程序性质诉讼化设计的典型代表，法官对书面证据进行实质审查，如果债务人未在法定期间内提出异议，债权人可以申请法院在支付令上盖执行印，这时支付令产生对席判决效力。根据法国司法部统计,2006-2010年法国的督促程序案件每年保持在60~70万件,而法国的债务清偿案件每年在100万左右,使用督促程序的案件占到2/3REF_Ref11101\r\h[6]。德国则是督促程序非诉化设计的代表，申请人只要申请程序合法，法院就会对债务人发出支付令，并不进行实质审查。根据德国司法部统计的数据，2010年，德国共审结158.67万件民商事案件处理643.04万件督促案件，仅有10%左右的督促案件债务人对法院发出的支付令提出异议REF_Ref13494\r\h[7]。而督促程序电子化主要是利用计算机电子系统对督促申请材料进行机械化处理，不需要法官在线进行实质审查。从法国和德国督促程序处理案件的数量来看，督促程序电子化高的国家更能提高法院效率、利于纠纷的快速解决。我国各地法院应该立足我国的实际情况，参考法国和德国的经验，将其中的精华灵活运用到我国督促程序电子化中，打造适合中国的电子督促程序。三、我国督促程序电子化改革的重点互联网时代，司法电子化是时代发展的潮流。西湖区法院、蜀山区法院、湖里区法院等督促程序电子化试点法院在改革进程取得的成就显著，但也存在着许多问题，而这正是督促程序电子化改革的重点。（一）电子督促程序管辖我国案件管辖原则采取上“原告就被告”。按照这一管辖原则，督促程序管辖法院是债务人所在地的基层法院。如果是传统的督促程序，其管辖法院设置有一定的合理性，但却与电子督促程序不太匹配。我国对地域管辖采取“原告就被告”原则，主要是出于防止债权人滥用程序，方便传唤被告及利于案件的审理和执行考量。然而，我国督促程序电子化改革主要目的是鼓励、倡导债权人利用电子督促程序高效解决纠纷。如果电子督促程序还是和传统督促程序采取“原告就被告”管辖原则，那其整套电子督促程序就会显得不衔接、不协调，例如电子送达制度。在电子送达制度中，诉讼文书是送达到当事人虚拟的网络地址，不是真实地址，因此电子督促程序采取一般的管辖原则意义不大。还有，互联网纠纷中被申请人的物理位置难以确定，法院送达不便。电子督促程序的管辖应该突破传统地域管辖规则的限制，由债权人所在地的基层法院管辖，并将一定区域内的电子督促程序案件集中交由部分法院管辖，这样方便当事人参与司法活动，提高法院的工作效率。（二）电子督促程序审查标准我国现行法律并没有对电子督促程序审查作出统一标准，这也导致在司法实践中，各地法院审查的标准不同，有的法院会要求申请人提交电子证据和其他材料，却没有明确说明被申请人异议时需要提交哪些电子证据和材料。还有，不同地区的法院审查标准不一致会给法院工作带来严重挑战，法院可能需要再次审查债权人申请支付令时提交的材料和证据同时，我国法律也并未明确督促程序的审查标准。有些学者认为我国督促程序是形式审查标准REF_Ref24546\r\h[8]，也有一些学者学者认为我国督促程序审查采取的是严格证明标准REF_Ref24948\r\h[9]。从电子督促程序利用的条件来看，电子督促程序审查标准应该采取形式审查，通过电子信息技术进行机械化和智能化审查，符合申请条件自动生成支付令，不符合则驳回申请，这显然能在更大程度上发挥电子督促程序的优势。（三）当事人程序选择权保护督促程序电子化改革也需要保障当事人的实体权利，不能因督促程序电子化使当事人程序选择权得不到保护。在实践中，法院一般很少会引导当事人运用督促程序解决问题。对于那些债权债务关系清晰，争议性不大的案件，法院经常会促使当事人调解了事。如果调解不成，法院会建议当事人起诉，而不是通过督促程序解决纠纷。其次，律师作为申请人的委托人，自然是希望高效快捷为当事人解决纠纷。不过，令人惋惜的是司法实践中督促程序耗时耗力。如果债务人提出异议，则督促程序终止，案件转入普通程序，这无疑会浪费先前的时间和精力，同时专业水准也会受到申请人的质疑。最后，大多数债权人并非是专业人士，产生纠纷首先想到的是去法院起诉债务人，通过法院判决解决纠纷，不了解也不知道电子督促程序的存在。哪怕申请人知道电子督促程序的存在，但其对于电子督促程序的流程不熟悉，在线申请过程可能会出现操作错误，从而导致电子支付令申请失败，欧盟电子督促程序的实践证明这是有可能发生的。（四）当事人滥用程序我国民事诉讼法和司法解释明确规定，督促程序中如果债务人异议成立，则终止该程序转入普通程序。法律设置异议权本身的目的是出于公平正义考虑，但司法实践中通常会出现债务人滥用异议权，在督促程序转入普通程序这个空隙接机转移财产。此外，债权人也可能会利用督促程序恶意诉讼以获取不法利实现违俗债权。为了防止当事人滥用程序，应限制违俗债权和债权数额，引进真实完整义务，加强诚实守信原则，改革诉讼费用负担，允债权人在提起支付令的提起财产保全申请。（五）程序衔接根据民诉法规定，债务人如果在15日限期内提出有效的异议，督促程序自动转入普通诉讼程序。督促程序的申请条件与普通程序的立案条件不同的是，普通程序立案证据所需要的证明力更高，法院将两者衔接的目的是提高督促程序实现无争议债权效用性。另外，电子督促程序对电子信息技术依赖性很强，同时排斥传统的督促程序管辖规则。如果电子督促程序管辖适用债权人基层所在地法院，且债务人提出有效异议，电子督促程序程序转入普通诉讼程序，还是由原来法院管辖的话，可以更多保障债权人的利益，但这对于债务人而言管辖会存在异议。不过，我国现成法律并没有对电子督促程序转入普通程序这一问题作具体的规定。四、我国督促程序电子化的完善路径（一）实行部分法院集中管辖督促程序电子化能够发挥繁简分流、高效便民的作用，在管辖规则可以得到充分体现。德国就在其《民事诉讼法》条文明确规定，由申请人的普通审判籍所在地的初级法院专属管辖，各联邦州在本国境内指定督促程序统一行使管辖权的督促法院。截止到当前，德国已经设立了12个初级法院，由它们集中管辖本国境内的督促案件。我国的电子督促程序管辖可以参考德国的做法，突破传统法律的限制，由申请人所在地的基层法院管辖，并在此基础上进行区域集中和优化，有部分法院集中管辖。（二）从实体审查向可信性审查转变我国现行法律没有规定督促程序的审查标准，但从我国司法实践来看，我国督促程序的审查范围具有一定的实体性色彩。对督促申请进实体性审查，违背了最初督促程序司法减负的理念，尤其是在电子督促程序方面，目前互联网现有的技术其实也不具备实体审查金钱债权请求权的功能，因此督促程序电子化改革要对督促程序的审查范围做出一定的调整。域外国家的电子督促程序审查，德国采取的是形式审查。奥地利仅需申请人提交证据名称，无须提交证据手段，法院对申请人在统一标准格式电子支付令表填写的内容是否前后一致进行可信性审查。REF_Ref25859\r\h[11]如果法院在对督促申请审查的过程中，怀疑申请人试图以欺诈手段获取督促决定，可以将申请发回，要求申请人补充事实、消除怀疑(《奥地利民事诉讼法OZPO》第2545条第二款）。同理，我国未来法院在进行督促程序电子化改革时过程中可以参考德国和奥地利的做法，法院对督促申请原则上采取形式审查，但当法院开展可信性审查存在疑惑时可以转化为实质审查。在这一过程中，还要引入当事人诚实信用义务。（三）保障申请人的程序选择权法院作为司法主体，应当具有引导、介绍电子督促程序的义务。通过幻灯片和宣传片等多种电子媒介推广电子督促程序，让当事人了解电子督促程序的功能和作用，熟悉操作流程。另外，法院不得强制当事人适用电子督促程序，未经当事人的同意，直接送到电子支付令。电子督促程序只是丰富当事人的救济渠道，并未实质改变当事人权利义务构造，依然遵循民事诉讼法的基本原则，法院应该给予、尊重当事人程序选择权。(四）防止程序滥用1.违法债权和债权数额依据规定，我国的督促程序适用债权债务关系清晰，双方无对待给付义务，争议性不大的合法债权，即限制违俗债权，不允许申请人利用督促程序解决违俗债权。债权的合法与否需要法院对案件进行实质审查。如果未来督促程序电子化改革，我国审查从实体审查转向可信性审查，那法院又该怎样对违俗债权进行审查？德国对于房地产借贷合同、消费者借贷合同、融资救助合同内容中的年利率超过合同订立时适用的基础利率十二个百分点合同条款直接认定无效，不得适用督促程序。我们可以借鉴德国的相关经验，在电子支付令申请表上设置合同的种类、利率、极限值。当债权人申请的数额超过规定限值的违约金或利息，系统自动认为债权违俗，驳回督促申请。此外，督促程序处理的民商事案件大多都涉及到金钱，我国目前的督促程序没有限制债权数额。在电子督促程序中，对债权数额进行限制，能够在一定程度上限制债权人滥用程序。在督促程序电子化试点改革法院中，我国可以暂时将债权数额限定在150万到200万之间，等积累到一定的经验，诚信建设相对完善时，再进一步提高债权数额或者取消金额限制。2.引进真实完整义务，加强诚实守信原则我国虽然在民诉法中明确规定了诚实守信义务和滥用诉讼侵害他人合法利益的法律后果，但现实中当事人恶意诉讼，滥用程序侵害他人合法的利益的行为仍屡见不鲜，没有得到根本遏制。针对这种情况，必须出台约束债权人申请督促程序行为时的强制性规范。为了防止债权人借助督促程序实现违俗债权，德国并没有像我国在法律条文中规定诚实守信义务，而是明确提出当事人在诉讼程序负有真实完整义务，即要求当事人真实完整陈述案件的实际情况，不得做出虚假陈述。如果当事人违反该义务有可能构成诉讼欺诈，甚至会受到刑事处罚。奥地利则对当事人滥用程序进行恶意诉讼、虚假诉讼行为给予处罚金惩罚。我国未来的督促程序电子化改革中可以借鉴德国和奥地利的经验，引进真实完整义务，加强诚实守信原则，增加违反后果惩罚性规定的法律规范，如果债权人和债务人存在对待给付义务，债权人故意申请支付令让债权时效中断，那么该债权不发生时效中断效力。3.改革费用负担，允许保全申请法院根据债权人的申请向债务人发出支付令，债务人有权在法定期限内提出异议，这是法律赋予债务人的权利。但通常情况下，债务人会滥用异议权拖延债务，甚至趁机转移财产。为了避免这种情况，可以引进德国败诉方承担诉讼费用制度，同时允许债权人提起财产保全申请。债务人在法定期限内提起异议，督促程序终结，案件转入普通诉讼程序，如果事实清楚、证据充分，法院经过审理认为是债务人滥用程序，那么这时债务人会承担更高的诉讼费用，可以有效防止债务人滥用异议权。另外，当前我国法院普遍面临着执行难的问题，只有保全债务人的财产，债权人的合法利益才能得到真正的保护和落实。不过，我国现行的法律规范不允许债权人在提出支付令同时申请财产保全申请。这条规范存在着问题，支付令本身就属于执行范畴，同样面临着执行难的问题，债权人得承受债务人在异议期间转移财产的风险。而且，这项规范显然会降低债权人利用督促程序的意愿。因此，未来的督促程序电子化改革，应该允许债权人在督促程序中提出财产保全申请。（五）与普通程序顺利衔接电子