浅析PPP项目合同履约管理

浅析PPP项目合同履约管理上海二十冶建设有限公司上海2019002．上海交通大学政府和社会资本合作（PPP）研究中心上海200240摘要本文结合PPP项目管理的要求，分析总结了PPP项目合同履约管理的特点，指出PPP合同履约具有明显的不稳定性；结合PPP合同履约的特点笔者总结了PPP合同履约管理的原则和动态管理要点，最后结合PPP合同履约管理的特点和要点，笔者描述了PPP项目公司基本的合同管理体系及动态化管理流程，同时也提出了做好PPP合同履约管理需要把握的几个要素。本文为进行PPP项目合同履约管理提供了很好的参考，具有较强的实用性。关键词PPP，履约管理，项目合同PPP合同履约管理的特点PPP项目公司的使命就是项目履约，其本身就是PPP合同履行的载体，其唯一职责就是按照PPP合同约定实施项目。PPP合同管理对于项目公司来说具有有别于普通公司的特殊意义，即一切遵循PPP合同约定、一切为了PPP合同目的和一切围绕PPP合同履约。PPP合同相关的主体特殊，结构组成复杂，涉及的内容复杂，合作周期长，其具有明显的不稳定性特点，见图一所示。1.1特殊的法人治理结构：PPP合同须参与“三会”（股东大会、董事会、监事会），需把握一权（特许经营权），需重点关注管理责任、经营成果、经营风险。1.2很强的政策性：PPP合同具有社会公益性质，其必须按照国家相关规定开展物有所值评价和财政承受能力论证，必须编制实施方案。1.3带有浓厚的行政合同色彩：PPP合同中涉及征地拆迁、土地使用、对公众的服务义务等内容，同时也涉及到政府方在合作中的规划、管理、监督等职能。1.4PPP合同的付费者、消费者、决策者三者异化。图一：PPP合同关系简图PPP合同履约管理的要点PPP项目履约是一个动态调整的管理过程，履约各方不一定也不可能对所有的合同约定都满意，但是既然能够签约达成共识，各方应该均能够接受各项条款。合同的各履约方均应保证全面履约、全过程履约，一切以实现合同目的为出发点。在合同履约过程中存在不同阶段的资源调度、权利义务的再平衡、细化合同体系、化解项目风险、提供履约保障等内容。2.1管理原则：动态、全过程管理，风险分解分担、嫁接转化。2.1.1以“PPP合同”为总纲，保持“上下游”合同的协调和统一。在PPP合同管理体系中，“PPP合同”约定的权利义务必须渗透、落实到各种性质的具体细化的履约条款中，实现项目参与各方在不同侧面和不同阶段的权利义务“传导”，故注重权利义务、项目风险在相互转化过程中的协调和配合至关重要，不能出现脱节或冲突。这要求金融投融资、政府行政管理、建设工程管理、项目公司管理各方面的管理人员要整体协调配合，把握住PPP项目体系内在的四梁八柱，建立执行流畅、高度协调的合同体系。2.1.2项目全生命周期的协调和统一，一切围绕实现合同整体目标。PPP合同履约管理要追求在设计、融资、建设、运营、保险、资产证券化、股权转让与并购等过程中的和谐统一，要时刻抓住合同的整体目标，要注意到不同项目阶段的目标的不同，防止出现阶段性目标与项目整体目标的背离。2.1.3PPP合同具有开放性特点，要关注涉及非合同签署主体的内容。在PPP合同履约管理过程中要关注签约各方履约因素，也需要关注社会公众、服务使用者、利益驱动团体、国家政策、技术进步等因素。2.2动态管理的要点PPP合同动态管理的要点主要是合同主体的适格性管理，包括投资计划及融资方案审批、调整，项目前期工作配合、政府移交资产，技术工艺选择及替换升级、工程建设管理，运营和服务管理、考核绩效管理及绩效的使用管理，收入和回报管理（价格调整、财务监管、财政承受能力评估及预算调整），项目移交管理（过程中的控制权转移、股权变更，项目最终移交清算），化解违约风险、争议解决机制管理，项目应急处置、临时接管和提前终止，不可抗力和法律变更以及项目合同变更、展期、改建扩建，合同解除等。PPP项目公司合同管理体系及动态化管理流程合同管理体系建设（见下表一所示）序号类似合同名称签约甲方签约乙方关键内容1合作协议政府实施机构中标和会资本方社会资本投资设立项目公司，提供融资、技术、管理等支持2项目投资、建设、运营维护服务协议政府实施机构项目公司融资、建设、运营、维护、收费、移交3股东协议中标社会资本方及政府出资方（如有）投资设立项目公司4公司章程项目公司股东设立项目公司及法人治理结构5融资合同项目公司债务资金提供方融资6设计合同项目公司设计单位设计7施工合同项目公司施工单位施工建设及交付8采购合同项目公司供应商货物和服务提供9保险合同项目公司保险公司相关保险施工单位保险公司建设过程中各项保险表一：常规PPP合同管理体系3.1.1法人治理结构管理体系（1）股东管理：包括股东资格审查（非社会中标人的股东资格、社会中标人的退出）、股东变更（程序）、政府方出资代表的一票否决权、财务投资人股东权利义务。（2）董（监）事会管理：包括董（监）事委派程序、董（监）事资格审查、董（监）事会议事规则。（3）经营层管理：包括总经理工作细则。（4）重大事项管理：包括股东会、董事会、经营层的管理权限划分，股东内部报批事项的审查（凡是涉及到PPP合同层面的调整，全部纳入重大事项管理）。3.1.2经营、业务合同管理体系（1）融资、资金合同体系管理：主要涉及财务管理部门。（2）前期合同管理体系：主要涉及前期项目规划、项目报建立项、土地合同、监理合同管理部门。（3）建设合同管理体系：主要涉及工程技术部门，其主要职责包括建设期绩效考核，工艺技术管理，建设施工管理，试运行、竣工验收管理等内容。（4）运维合同管理体系：主要涉及负责运维期绩效考核管理的运维部门。（5）收费合同管理体系：主要涉及到工程部门、运维部门和财务部门，其职责主要包括对绩效考核结果的应用，与政府财政预算部门的配合。（6）移交合同管理体系：主要涉及移交、清算小组。（7）劳动合同管理体系：主要包括以项目为周期的劳动合同管理，管理责任书、绩效奖励的管理。3.2合同动态化管理合同动态化管理是一个包括合同谈判、合同评审、合同签订、合同交底、履约管理等的动态过程。3.2.1合同谈判及评审

（1）合同谈判1）发出中标通知后，主责部门组织起草合同，成立合同谈判小组，结合投标文件和实际情况制定谈判方案和谈判策略。2）谈判的内容包括：合同条款是否公平、履约义务、追索权利、保证金或保函的形式、额度与返还约定、工程款回款保障、企业声誉和经济利益、合同计量计价依据及规则、工程款的支付与结算、工期、创奖要求、项目建设的合法合规性等，谈判小组填写合同谈判记录。3）谈判人员不得对合同评审通过的主要条款作更改和承诺，如：技术参数、工期、价格、付款、违约等条款，如确需对主要条款作更改，需重新提起合同评审。4）对于重大事项谈判，合同内容不能违背股东会、董事会、风控领导小组会议通过的评审内容和决策意见。5）公司法务部门对合同整体和重大事项进行把握，防止合同条款背离合同目的或出现各合同体系之间的冲突。（2）合同评审1）合同执行“先评审后签订”原则。2）所有合同（包括合同变更或补充协议）经公司合同评审小组评审后方可签订，主管部门负责为公司评审小组提供评审方案，经公司技术、财务、经营商务分管领导审核通过，总经理审批后签订。3）合同评审要填写合同评审表，反映出评审意见和要求。4）根据评审意见完成合同修改并经分管领导复核后，办理用印审批。5）各部门评审重点如下表二所示：序号涉及部门评审重点1主责部门合同相对方的资信及合同履约能力，合同文本与招标文件、投标文件、承诺、澄清或说明等要求是否一致，整体评估合约的经济风险、技术风险和法律风险等。2法务部门合同体系的整体协调统一，合同法律责任划分是否明确，是否符合国家相关法律法规的规定。3财务部门预付款及预付款保函（保证金）条件，履约保函（保证金）条件，付款条件、税负情况及税务业务合规性。4工程技术部门工期、质量、技术是否符合国家规范要求和PPP合同约定，技术的可行性，质量保证金回收条件是否明确、合理，安全管理、环境保护的内容是否明确合理。5经营部门对合同整体的经济风险（结算方式及时间约定、计价方式、利润测算）进行评估。表二：PPP合同评审重点情况表6）合同评审资料：包括但不限于招标文件、投标文件、答疑和澄清、承诺、拟定合同文本、拟签合同的收入、成本、利润测算说明、主责单位内部评审意见等。评审资料未达到评审标准的，由主责单位进行补充、完善，主责单位应对提交资料的真实性负责。3.3合同签订3.3.1合同评审通过后，责任单位向公司经营部门申请合同编号。合同文本及编号确定后，到印章管理部门（一般为办公室）用印（合同专用章、法定代表人印章）。3.3.2合同签订后10个工作日内，公司主责部门收集、汇总合同原件（附最终不可编辑电子版或扫描件文件）、调研分析报告（不限于包含对合同相对人主体资格、经营权限、偿债能力、担保情况、诉讼情况等资信履约能力等的分析）、招投标文件、谈判记录、中标通知书、答疑、澄清、承诺、合同评审表等相关资料，并向公司合同管理部门移交存档。3.3.3涉及重大事项的合同，主责部门应在合同签订次日，将重大事项有关情况汇总说明，报公司董事会办公室。3.3.4公司经营部门建立《年度合同台帐》，每月汇总并更新《年度合同台帐》及《合同发放登记表》，确保合同存放安全，保持合同整洁完整。3.3.5合同文件属商业秘密的，责任单位和参与合同评审的人员均应签署保密协议。3.4合同交底合同交底分为一次合同交底和二次合同交底，一次交底由主责部门牵头组织，向相关部门及履约责任人交底。二次交底由履约责任人牵头组织，向履约相关全体管理人员交底。合同交底应通过专题会议进行并形成会议纪要，保留交底记录。3.5合同履约过程动态化管理3.5.1风险管理主责部门及履约责任人在合同交底时负责识别风险并制定化解措施，明确责任人、奖罚措施，要制定明确的化解风险时间表。对合同履约过程中新出现的风险，履约责任人应及时报告经营部门和风险相关部门，并制定化解措施，明确责任人和完成时间。合同履约团队应对合同风险化解工作实行常态化管理，对合同风险化解情况进行检查、评价、调整、执行等闭环管理。3.5.2合同的变更在合同履行过程中，如需补充、变更、解除、中止、终止合同时，履约责任人在法律规定或合同约定期限内报告经营部门，由经营部门负责组织相关人员及合同相对方协商，补充、变更协议均执行合同评审、签订程序。3.5.3履约定期评价履约责任部门每季度对合同履约情况进行评价，填写合同履约情况季度评价表，报经营部门，并附履约偏差情况说明。评价内容主要包括合同主要目标完成情况及偏差分析、合同管理资料情况、合同交底确定的合同风险及采取措施的执行情况等。3.5.4合同后评价合同后评价包括合同履约评价和供应方履约评价。一般合同履行完成后1个月内，履约责任人填写合同履约情况完成评价表，报经营部门考核、备案。合同结算后、尾款结清前，经营部门填写供应方履约评价表，重点评价供应方的守约情况，经营部门收集后报主责部门备案。PPP项目合同履约管理的建议为了全面理解准确把握PPP合同的本质，全面实现合同目的，笔者认为项目公司在动态管理过程中，需要处理好以下四个方面：（1）充分认识公共属性，合理把握商业属性。（2）积极发挥创新性，严格把握合规性。（3）强化参与方的自律性、坚守契约性，保持管理的连续性和各管理部门的协同性。（4）客观看待对地方经济和社会发展的重要性，有效防控地方政