土地流转政策解读手册

土地流转政策解读手册TOC\o"1-2"\h\u17055第1章土地流转政策概述 4187411.1土地流转政策背景 4291851.2土地流转政策意义 4258331.3土地流转政策发展历程 57036第2章土地流转相关法律法规 511032.1相关法律概述 5135362.1.1《中华人民共和国宪法》 5286702.1.2《中华人民共和国土地管理法》 5282602.1.3《中华人民共和国农村土地承包法》 5249292.1.4《中华人民共和国物权法》 514222.1.5《中华人民共和国合同法》 526962.2相关法规解读 6113382.2.1《土地承包经营权流转管理办法》 6259522.2.2《农村土地承包经营权流转合同示范文本》 635162.2.3《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》 6199072.2.4《农村土地承包仲裁法》 616762.3法律法规在土地流转中的适用 6176712.3.1土地流转合同的签订与履行 653182.3.2土地流转纠纷的处理 6294202.3.3土地流转市场的监管 6254722.3.4土地流转政策的落实 622301第3章土地流转方式及程序 7145653.1土地流转方式分类 7306293.1.1出租 73363.1.2转让 7317383.1.3互换 7185983.1.4入股 7249863.1.5债权转股权 7151133.1.6其他流转方式 777523.2各类流转方式的特点 7206343.2.1出租 7259573.2.2转让 791983.2.3互换 7125513.2.4入股 7126233.2.5债权转股权 8298713.2.6其他流转方式 8279223.3土地流转程序及注意事项 8201793.3.1土地流转程序 8208643.3.2注意事项 830616第4章土地流转合同签订 8187264.1土地流转合同要素 8241704.1.1合同主体 8165214.1.2土地基本情况 9136574.1.3土地流转方式 9170394.1.4土地流转期限 9246814.1.5土地流转价格及支付方式 9238374.1.6权利义务 9123284.1.7违约责任 9142684.1.8合同解除和终止条件 9190304.1.9争议解决方式 9215634.2合同签订程序及要求 9308134.2.1谈判与草拟 9291104.2.2审核与批准 948354.2.3签订合同 931664.2.4登记备案 9150584.2.5合同公告 922964.3常见合同纠纷及解决途径 10213614.3.1土地使用权争议 10207254.3.2土地流转价格争议 1037274.3.3土地使用与维护争议 1032024.3.4合同解除和终止争议 1089164.3.5其他合同纠纷 1021010第5章土地流转价格评估与交易 10178315.1土地流转价格评估方法 1079775.1.1市场比较法 1034145.1.2成本法 10195585.1.3收益法 10177575.1.4基准地价法 10325615.2价格形成机制 10199665.2.1市场供求关系 11280135.2.2政策因素 11106355.2.3土地利用条件 11112935.2.4社会经济发展水平 11115385.3土地流转交易流程 11184065.3.1交易意向 11141495.3.2交易评估 1178785.3.3签订合同 11102025.3.4合同备案 11277825.3.5交易鉴证 11252735.3.6土地交付 11183475.3.7交易结算 11314695.3.8产权变更 1227737第6章农村土地承包权与经营权的流转 12183126.1承包权与经营权的关系 12158926.2承包权流转政策及实践 12160896.3经营权流转政策及实践 1222845第7章城市土地流转政策 1356747.1城市土地流转背景及意义 13216447.1.1背景分析 13116747.1.2意义 13191387.2城市土地流转政策体系 1329457.2.1土地使用权流转政策 1333407.2.2土地市场管理政策 13224707.2.3土地收益分配政策 14310967.3城市土地流转实践案例 14325037.3.1案例一：某城市商业用地流转 1477227.3.2案例二：某城市工业用地流转 1490057.3.3案例三：某城市住宅用地流转 1422331第8章土地流转中的权益保护 14289288.1农民权益保护 14174958.1.1保障农民土地承包权：土地流转不得影响农民的土地承包权，保证农民在土地流转过程中享有稳定的土地承包关系。 14248478.1.2维护农民土地经营权：土地流转双方应尊重农民的土地经营权，不得擅自改变土地用途，保证农民在土地流转后仍能按照约定方式经营土地。 1473278.1.3保护农民土地流转收益：土地流转收益应归农民所有，流转双方应按照合同约定支付流转费用，保证农民在土地流转过程中获得合理收益。 14294268.1.4保障农民参与决策权：在土地流转过程中，应充分尊重农民意愿，保障农民参与流转决策的权利。 14231378.2土地流转双方权益保护 1552618.2.1合同权益保护：土地流转双方应签订书面合同，明确双方的权利和义务，保证合同的合法性和有效性。 15178108.2.2土地使用权权益保护：土地流转双方应按照合同约定使用土地，不得侵犯对方的土地使用权。 15166648.2.3土地流转费用权益保护：流转双方应按照合同约定支付流转费用，保证双方在土地流转过程中的经济利益。 15233568.2.4土地增值收益权益保护：土地流转期间，如遇土地增值，双方应按照合同约定分享增值收益。 15320948.3特殊情况下的权益保护 15167008.3.1土地征收：如遇土地征收，应依法保障土地流转双方的合法权益，保证农民获得合理的补偿。 15171538.3.2土地污染：如土地在流转过程中出现污染，应依法追究责任，保障受污染土地的修复和农民的合法权益。 15125458.3.3流转合同解除：如土地流转合同解除，应按照合同约定处理双方权益，保证双方利益不受损害。 15150438.3.4农民工权益保护：在土地流转过程中，应保障农民工的合法权益，防止因土地流转导致农民工失业。 1522826第9章土地流转政策监管与调控 15261429.1监管体系与职责 15300079.1.1国家层面 1668459.1.2省级层面 1650369.1.3市级层面 1616779.1.4县级层面 1616189.2政策调控手段及效果 16270059.2.1经济手段 1654999.2.2法律手段 16230879.2.3行政手段 1657539.2.4社会参与 16217889.3监管与调控中的问题与对策 17180799.3.1问题 1746089.3.2对策 176028第10章土地流转政策发展趋势及展望 171473210.1政策发展现状及挑战 171601610.2政策改革与创新方向 17964010.3土地流转市场前景展望 18第1章土地流转政策概述1.1土地流转政策背景我国是一个农业大国，土地是农业生产的基础资源。长期以来，我国农村土地实行集体所有制，农民对土地享有承包经营权。但是受限于家庭联产承包责任制的束缚，土地资源配置不合理、利用效率低下等问题逐渐显现。为解决这些问题，我国开始摸索土地流转政策，以期提高土地资源配置效率，促进农业现代化。1.2土地流转政策意义土地流转政策具有以下重要意义：（1）优化土地资源配置。土地流转可以使土地从低效利用的农户转移到高效利用的农户或农业企业，提高土地资源配置效率。（2）促进农业规模经营。土地流转有助于实现农业规模经营，降低农业生产成本，提高农业竞争力。（3）增加农民收入。土地流转可以使农民从土地上获得稳定的收益，拓宽农民收入来源，提高农民收入水平。（4）推动农业产业结构调整。土地流转有助于优化农业产业结构，促进农业向优势产业和特色产业发展。（5）提高农村金融服务水平。土地流转为农村金融服务提供了更多抵押品，有助于缓解农村融资难题。1.3土地流转政策发展历程我国土地流转政策发展历程可以分为以下几个阶段：（1）摸索阶段（19781994年）：这一阶段，我国开始实行家庭联产承包责任制，土地流转政策在部分地区进行试点。（2）规范阶段（19952002年）：这一阶段，我国出台了一系列政策文件，对土地流转进行规范，明确土地流转的原则、条件和程序。（3）推广阶段（20032013年）：这一阶段，土地流转政策在全国范围内得到推广，加大对土地流转的支持力度，鼓励农民进行土地流转。（4）深化阶段（2014年至今）：这一阶段，我国进一步深化土地流转制度改革，完善土地流转市场体系，推动土地流转与农业现代化、乡村振兴等战略深度融合。第2章土地流转相关法律法规2.1相关法律概述土地流转是我国农村土地制度改革的重要内容，涉及的法律体系较为复杂。本章主要概述与土地流转密切相关的法律，为读者提供法律层面的基本了解。2.1.1《中华人民共和国宪法》宪法为土地制度的根本法律依据，其中规定了国家保障农民的土地承包经营权，并允许土地承包经营权的流转。2.1.2《中华人民共和国土地管理法》土地管理法明确了土地的所有权、使用权、收益权和处分权，为土地流转提供了法律依据。2.1.3《中华人民共和国农村土地承包法》农村土地承包法对土地承包、流转、管理等进行了详细规定，是土地流转的重要法律依据。2.1.4《中华人民共和国物权法》物权法对土地承包经营权、宅基地使用权等进行了规定，为土地流转提供了法律保障。2.1.5《中华人民共和国合同法》合同法为土地流转合同提供了法律依据，规范了土地流转双方的权利义务。2.2相关法规解读以下对与土地流转相关的法规进行解读，以便读者更好地理解土地流转的法律规定。2.2.1《土地承包经营权流转管理办法》该办法对土地承包经营权的流转进行了详细规定，包括流转方式、程序、合同签订等。2.2.2《农村土地承包经营权流转合同示范文本》该示范文本对土地流转合同的条款进行了规范，为流转双方提供了合同范本。2.2.3《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》该意见明确了土地流转的政策导向，鼓励发展农业适度规模经营，规范土地流转市场。2.2.4《农村土地承包仲裁法》该法规定了农村土地承包仲裁的程序和效力，为解决土地流转纠纷提供了法律途径。2.3法律法规在土地流转中的适用在土地流转过程中，相关法律法规的适用。以下阐述法律法规在土地流转中的具体应用。2.3.1土地流转合同的签订与履行土地流转双方应遵循合同法、农村土地承包法等法律法规，签订书面流转合同，明确双方的权利和义务，保证合同的合法性和有效性。2.3.2土地流转纠纷的处理土地流转纠纷应依法通过农村土地承包仲裁法等途径解决，保证纠纷处理的公正、公平。2.3.3土地流转市场的监管有关部门应依法对土地流转市场进行监管，规范流转行为，保障流转双方的合法权益。2.3.4土地流转政策的落实各级应依法落实土地流转政策，引导和鼓励农民进行土地流转，促进农业现代化和农村经济发展。第3章土地流转方式及程序3.1土地流转方式分类土地流转是指土地使用权在不同主体之间的转移。我国土地流转方式主要包括以下几种：3.1.1出租出租是指土地使用权人将土地使用权出租给他人使用，收取租金的行为。3.1.2转让转让是指土地使用权人将土地使用权出售给他人，土地使用权发生转移的行为。3.1.3互换互换是指土地使用权人之间相互交换土地使用权的行为。3.1.4入股入股是指土地使用权人将土地使用权作为出资，与他人共同设立企业或者增加他人企业的注册资本。3.1.5债权转股权债权转股权是指土地使用权人将土地使用权作为债权转为股权的行为。3.1.6其他流转方式除上述流转方式外，还包括土地托管、土地信托等流转方式。3.2各类流转方式的特点3.2.1出租出租的特点是土地使用权不发生转移，承租人仅获得土地使用权，出租人仍保留土地使用权。3.2.2转让转让的特点是土地使用权发生转移，受让人取得土地使用权，出让人丧失土地使用权。3.2.3互换互换的特点是土地使用权双方相互交换，各自取得对方的土地使用权。3.2.4入股入股的特点是土地使用权作为出资，参与企业的经营和收益分配。3.2.5债权转股权债权转股权的特点是将土地使用权转化为股权，土地使用权人成为企业的股东。3.2.6其他流转方式其他流转方式的特点在于灵活多样，根据实际情况，结合当地政策，实现土地资源的合理配置。3.3土地流转程序及注意事项3.3.1土地流转程序（1）双方当事人协商达成土地流转意向；（2）签订土地流转合同，明确流转方式、期限、价款等事项；（3）向当地土地管理部门提出土地流转申请；（4）经土地管理部门审查批准，办理土地流转登记；（5）办理土地变更手续，领取土地使用权证书。3.3.2注意事项（1）流转双方应具备完全民事行为能力；（2）土地流转不得改变土地的农业用途；（3）流转期限不得超过承包期的剩余期限；（4）流转双方应签订书面合同，明确双方的权利和义务；（5）流转双方应按照合同约定履行义务，如有纠纷，可通过协商、调解、仲裁或诉讼等方式解决；（6）流转双方在流转过程中，应遵守国家法律法规，不得损害他人合法权益。第4章土地流转合同签订4.1土地流转合同要素土地流转合同是指土地使用权人将土地使用权转让给他人使用，并约定双方权利义务的协议。一份完整的土地流转合同应包含以下要素：4.1.1合同主体合同主体包括出让方和受让方。出让方为土地使用权人，受让方为愿意取得土地使用权的一方。4.1.2土地基本情况包括土地的坐落、面积、四至、土地用途、土地使用权性质等。4.1.3土地流转方式明确土地流转方式，如出租、转让、抵押等。4.1.4土地流转期限合同应明确土地流转的期限，自合同签订之日起计算。4.1.5土地流转价格及支付方式明确土地流转价格，包括固定价格、浮动价格等，以及支付方式。4.1.6权利义务合同应详细约定双方在土地流转过程中的权利义务，包括但不限于土地使用、维护、环境保护等方面的责任。4.1.7违约责任明确双方在违反合同约定时的责任承担。4.1.8合同解除和终止条件约定合同解除和终止的条件，以及解除和终止后的相关事宜。4.1.9争议解决方式约定解决合同争议的方式，如协商、调解、仲裁或诉讼等。4.2合同签订程序及要求4.2.1谈判与草拟双方就土地流转事宜进行充分谈判，达成一致意见后，草拟土地流转合同。4.2.2审核与批准合同草拟完成后，应提交相关部门进行审核。审核通过后，双方进行批准。4.2.3签订合同双方在合同上签字或盖章，合同成立。4.2.4登记备案合同签订后，应向土地管理部门办理土地流转登记备案手续。4.2.5合同公告为保障土地流转的公开透明，合同签订后应进行公告。4.3常见合同纠纷及解决途径4.3.1土地使用权争议解决途径：协商、调解、仲裁或诉讼。4.3.2土地流转价格争议解决途径：参照合同约定，协商解决；如协商不成，可申请仲裁或诉讼。4.3.3土地使用与维护争议解决途径：依据合同约定，协商解决；如协商不成，可申请仲裁或诉讼。4.3.4合同解除和终止争议解决途径：参照合同约定，协商解决；如协商不成，可申请仲裁或诉讼。4.3.5其他合同纠纷解决途径：根据合同约定和法律规定，采取相应的解决方式。第5章土地流转价格评估与交易5.1土地流转价格评估方法土地流转价格的评估是土地流转过程中的关键环节，合理的价格评估有助于保障流转双方的合法权益。以下是常见的土地流转价格评估方法：5.1.1市场比较法市场比较法是根据同类土地在近期内的交易价格，结合待评估土地的地理位置、土壤质量、基础设施等因素，对待评估土地进行价格估算的方法。5.1.2成本法成本法是根据土地取得、开发、改良等过程中的各项成本，结合土地预期收益及折现率等因素，计算土地流转价格的方法。5.1.3收益法收益法是根据土地在预期使用年限内所产生的稳定收益，结合折现率等因素，预测土地流转价格的方法。5.1.4基准地价法基准地价法是根据公布的基准地价，结合土地的地理位置、用途、使用年限等因素，确定土地流转价格的方法。5.2价格形成机制土地流转价格的形成机制主要包括以下几个方面：5.2.1市场供求关系土地流转价格受市场供求关系的影响，当土地供应量大于需求量时，价格下降；反之，价格上涨。5.2.2政策因素土地政策的变化对土地流转价格产生重要影响。如土地征收、土地用途管制等政策调整，可能导致土地流转价格上涨或下降。5.2.3土地利用条件土地利用条件是影响土地流转价格的重要因素，包括地理位置、土壤质量、基础设施、周边环境等。5.2.4社会经济发展水平社会经济发展水平对土地流转价格具有直接影响。经济发展水平越高，土地流转价格越高。5.3土地流转交易流程土地流转交易流程主要包括以下几个环节：5.3.1交易意向流转双方就土地流转达成初步意向，明确流转土地的面积、用途、价格等。5.3.2交易评估流转双方委托具有资质的评估机构对土地进行评估，确定土地流转价格。5.3.3签订合同流转双方根据评估结果，签订土地流转合同，明确双方的权利和义务。5.3.4合同备案土地流转合同签订后，需向当地农村土地承包管理部门备案。5.3.5交易鉴证流转双方可向当地农村土地承包管理部门申请交易鉴证，保证交易的真实性和合法性。5.3.6土地交付流转双方按照合同约定，完成土地交付手续。5.3.7交易结算流转双方根据合同约定，完成交易款项的支付。5.3.8产权变更流转双方办理土地产权变更手续，完成土地流转过程。第6章农村土地承包权与经营权的流转6.1承包权与经营权的关系农村土地承包权和经营权是我国农村土地制度改革的重要内容。承包权是指农村集体经济组织成员依法享有的对土地进行承包经营的权利，经营权是指土地承包者对土地进行实际经营的权利。两者之间的关系表现在：承包权是经营权的基础，经营权是承包权的具体体现。在土地流转过程中，承包权和经营权可以分离，实现各自独立流转。6.2承包权流转政策及实践承包权流转政策旨在保障农民土地承包权益，同时提高土地利用效率。根据我国相关法律法规，承包权流转应当遵循以下原则：自愿、有偿、平等、诚实信用。承包权流转实践主要包括以下几种形式：（1）承包权转包：承包权人将土地承包经营权转包给他人，原承包关系不变，转包期限不超过原承包合同约定的期限。（2）承包权出租：承包权人将土地承包经营权出租给他人，原承包关系不变，出租期限不超过原承包合同约定的期限。（3）承包权互换：承包权人之间相互交换土地承包经营权，原承包关系不变。（4）承包权转让：承包权人将土地承包经营权转让给他人，原承包关系终止，受让人与发包方建立新的承包关系。6.3经营权流转政策及实践经营权流转政策旨在鼓励和引导农民将土地经营权流转给有经营能力的主体，提高农业规模化、集约化经营水平。经营权流转实践主要包括以下几种形式：（1）经营权出租：承包权人将土地经营权出租给他人，原承包关系不变，出租期限不超过原承包合同约定的期限。（2）经营权入股：承包权人将土地经营权作价入股，参与农业产业化经营，享有股权收益。（3）经营权抵押：承包权人将土地经营权抵押给金融机构，获取贷款支持。（4）经营权转让：承包权人将土地经营权转让给他人，原承包关系不变。在经营权流转过程中，各级应当加强监管，保证流转行为的合法性、合规性，切实保障农民的土地权益。同时鼓励创新土地经营权流转方式，促进农业现代化进程。第7章城市土地流转政策7.1城市土地流转背景及意义我国城市化进程的加快，土地资源日益成为城市发展的重要瓶颈。城市土地流转政策旨在提高土地利用效率，优化土地资源配置，推动城市可持续发展。本节将从城市土地流转的背景和意义两个方面进行阐述。7.1.1背景分析（1）城市化进程中的土地需求：我国经济的快速发展，城市化进程不断加快，城市人口规模持续扩大，对土地资源的需求日益增长。（2）土地资源紧张：我国人均土地资源较少，城市土地资源尤为紧张。如何在有限的土地资源条件下满足城市发展需求，成为亟待解决的问题。（3）土地利用效率低：长期以来，我国城市土地利用效率较低，存在大量闲置、低效利用的土地。提高土地利用效率，是城市土地流转政策的重要目标。7.1.2意义（1）优化土地资源配置：城市土地流转政策有助于优化土地资源配置，提高土地使用效益，促进城市经济持续健康发展。（2）提高城市综合竞争力：通过土地流转，实现土地资源的高效利用，有利于提升城市综合竞争力。（3）保障农民土地权益：城市土地流转政策有助于规范土地市场，保障农民土地权益，促进社会和谐稳定。7.2城市土地流转政策体系城市土地流转政策体系主要包括以下三个方面：7.2.1土地使用权流转政策土地使用权流转政策主要包括：出让、转让、出租、抵押等土地使用权流转方式，以及相关政策措施。7.2.2土地市场管理政策土地市场管理政策主要包括：土地市场准入、交易、监管等方面的政策措施，以规范土地市场秩序。7.2.3土地收益分配政策土地收益分配政策主要包括：土地出让金、土地增值收益分配等方面的政策措施，以保证土地流转收益的合理分配。7.3城市土地流转实践案例以下列举几个城市土地流转的实践案例，以供参考：7.3.1案例一：某城市商业用地流转某城市商业用地流转项目，通过公开出让方式，成功引入社会资本参与商业用地的开发。项目实施后，有效提升了土地利用效率，带动了周边经济发展。7.3.2案例二：某城市工业用地流转某城市工业用地流转项目，采取引导、企业参与的方式，将低效利用的工业用地流转给优势企业。流转后，企业加大投资力度，提高了土地产出，促进了产业升级。7.3.3案例三：某城市住宅用地流转某城市住宅用地流转项目，通过市场化的方式，将闲置的住宅用地流转给房地产企业。项目实施后，满足了市场需求，提高了居民居住条件，同时也实现了土地资源的合理利用。第8章土地流转中的权益保护8.1农民权益保护农民权益保护是土地流转政策的核心内容之一。在土地流转过程中，必须保证农民的合法权益不受侵害。以下为农民权益保护的主要内容：8.1.1保障农民土地承包权：土地流转不得影响农民的土地承包权，保证农民在土地流转过程中享有稳定的土地承包关系。8.1.2维护农民土地经营权：土地流转双方应尊重农民的土地经营权，不得擅自改变土地用途，保证农民在土地流转后仍能按照约定方式经营土地。8.1.3保护农民土地流转收益：土地流转收益应归农民所有，流转双方应按照合同约定支付流转费用，保证农民在土地流转过程中获得合理收益。8.1.4保障农民参与决策权：在土地流转过程中，应充分尊重农民意愿，保障农民参与流转决策的权利。8.2土地流转双方权益保护土地流转双方权益保护是保证土地流转顺利进行的关键。以下为土地流转双方权益保护的主要内容：8.2.1合同权益保护：土地流转双方应签订书面合同，明确双方的权利和义务，保证合同的合法性和有效性。8.2.2土地使用权权益保护：土地流转双方应按照合同约定使用土地，不得侵犯对方的土地使用权。8.2.3土地流转费用权益保护：流转双方应按照合同约定支付流转费用，保证双方在土地流转过程中的经济利益。8.2.4土地增值收益权益保护：土地流转期间，如遇土地增值，双方应按照合同约定分享增值收益。8.3特殊情况下的权益保护在土地流转过程中，可能会出现一些特殊情况，以下为特殊情况下的权益保护措施：8.3.1土地征收：如遇土地征收，应依法保障土地流转双方的合法权益，保证农民获得合理的补偿。8.3.2土地污染：如土地在流转过程中出现污染，应依法追究责任，保障受污染土地的修复和农民的合法权益。8.3.3流转合同解除：如土地流转合同解除，应按照合同约定处理双方权益，保证双方利益不受损害。8.3.4农民工权益保护：在土地流转过程中，应保障农民工的合法权益，防止因土地流转导致农民工失业。通过以上措施，保证土地流转中的权益得到有效保护，促进土地资源的合理利用和农业现代化进程。第9章土地流转政策监管与调控9.1监管体系与职责我国土地流转政策监管体系主要由国家、省、市、县四级构成，各级部门各司其职，共同保障土地流转的合规、有序进行。9.1.1国家层面国家层面主要负责制定土地流转政策、法规及指导意见，对全国土地流转工作进行宏观指导和监管。国土资源部门是主要负责单位，负责监督地方土地流转政策的执行情况。9.1.2省级层面省级负责制定本行政区域内土地流转的具体政策，指导市、县两级开展土地流转工作。省级国土资源部门负责对市、县两级土地流转政策执行情况进行监督。9.1.3市级层面市级负责贯彻落实国家和省级土地流转政策，对本市土地流转工作进行具体部署。市级国土资源部门负责对县级土地流转政策执行情况进行监督。9.1.4县级层面县级是土地流转政策实施的基本单位，负责具体落实国家和省级政策，组织土地流转工作。县级国土资源部门负责对本行政区域内土地流转的日常监管。9.2政策调控手段及效果我国在土地流转政策调控中运用了多种手段，以实现土地资源合理配置，保障农民权益。9.2.1经济手段通过土地流转补贴、税收优惠等经济手段，激励农民参与土地流转，提高土地利用效率。通过设立土地流转专项资金，支持土地流转平台建设，促进土地流转市场发展。9.2.2法律手段制定和完善土地流转相关法律法规，明确土地流转的程序、范围、权益保障等，为土地流转提供法律依据。同时加大执法力度，严厉打击非法流转、损害农民权益等行为。9.2.3行政手段通过行政命令、规划指导