【我国食品安全自我规制的成因探析综述5800字】

我国食品安全自我规制的成因分析综述目录TOC\o"1-2"\h\u246821.1必要性 1228281.1.1政府职能的转变 1227991.1.2食品安全知识的专业性与监管环节的多样性 2291481.1.3监管重心的转变 264701.1.4私主体具有自我规制动力 3235592.2正当性 3321232.2.1参与正当性 3240392.2.2责任承担正当性 6近代以来，各个国家都在食品安全领域中广泛采纳使用自我规制手段，作为政府监管的补充来提升监管效能。我国也不例外，《食品安全法》的修订对自我规制作出了较为详尽的规定，建立了食品安全领域自我规制体系基本架构。2019年颁布的《食品安全法实施条例》在原有架构基础上进一步进行补充和完善。本章主要对我国食品安全自我规制的成因进行论述，主要从必要性和正当性两个层面加以论证。前者回答了为什么我国食品安全需要自我规制，而后者回答了为什么可以将自我规制纳入到食品安全法律体系之中。1.1必要性本节主要讨论食品安全自我规制必要性即为什么我国食品安全需要自我规制。主要从政策环境的变化，食品安全监管自身特性以及私主体动力几个方面进行论证。1.1.1政府职能的转变在推进全面深化改革过程中，党中央国务院提倡“简政放权，放管结合”。强调政府任务的转变将权力外放，创新和强化社会管理，发挥市场应有的调节作用，在法治基础上构建多元主体共同治理体系是改革的要求。王名，蔡志鸿，王春婷：《社会共治:多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，载《中国行政管理》2014年第12期，第16-19页。王名，蔡志鸿，王春婷：《社会共治:多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，载《中国行政管理》2014年第12期，第16-19页。1.1.2食品安全知识的专业性与监管环节的多样性首先是食品安全知识专业性的提升。近代以来，随着科技与生产力的发展，食品加工与生产模式产生了翻天覆地的变化。现代化技术如食品添加剂，农药等在为食品生产经营带来了便利的同时也带来了新的问题与风险。如农药过度使用带来的环境污染，现代食品添加剂带来的风险。而处理和预防这种技术性风险，需要具备多方面的专业性知识，仅靠政府的能力来进行监管很难进行有效监管与风险预防。其次监管环节的多样性。现代的食品生产行业相比较传统食品生产行业的粗加工模式，已经形成了原材料生产、采购、食品生产、加工、储藏、销售的产业链，环节多样且构成复杂。参见高凛：《我国食品安全社会共治的困境与对策》，载《法学论坛》2019年第34卷第5期，第96-104页。参见高凛：《我国食品安全社会共治的困境与对策》，载《法学论坛》2019年第34卷第5期，第96-104页。1.1.3监管重心的转变在传统的作坊式食品生产销售模式中，受到技术和体量的影响食品生产经营者生产出的产品数量、销售的范围有限，传统的政府监管模式尚能做到有效监管。但在现今已经形成产业链的现代食品生产销售模式下，加之技术的进步使得食品生产经营者尤其是大型食品生产企业的生产能力和销售范围得到大幅度提升。此时一旦爆发严重的食品安全问题后果不堪设想。这就使得风险预防成为规制的重心，而传统政府监管模式不再适应于食品安全领域风险预防为主的方向。因为传统的政府监管侧重于对于既往问题的监管和处理而非对于风险的预防，但在食品安全领域，一旦出现食品安全问题尤其是大型食品生产企业出现食品安全问题，造成危害的范围以及程度较之以往大幅度提升。同时信息时代的来临，信息传播的速度与广度大幅度，食品安全问题对于行业信用信誉造成的危害也更为严重。因此此种后发性的传统监管模式已不再适宜于食品安全领域。如2008年的三鹿奶粉事件，充分暴露了传统政府监管模式的弊端。虽然问题爆发后对于涉事企业进行了严厉的处罚，但该事件对于消费者身心健康所造成的伤害以及对于国内奶粉行业信誉造成的伤害却难以弥补。1.1.4私主体具有自我规制动力自我规制虽然存在一定程度的政府介入，但归根到底需要依靠私主体的自愿。因此，私主体需要具有进行自我规制的动力才能使得自我规制顺利进行。而食品行业的私主体具有进行自我规制的动力，具体原因个人认为有以下两个：首先，自我规制的重要手段之一就是设立企业标准，而一旦企业标准被广泛接受从而成为行业和公众所认可接纳的标准，作为标准制定者的企业在行业内就掌握了话语权，成为行业内部的主导者会为其带来诸多便利。其次，现代社会公众对于食品的安全问题极为重视，进行自我规制有助于维护商誉，规避信誉风险。一旦食品生产企业及相关第三方平台出现关于食品安全方面的重大问题，不但会受到严厉的行政处罚同时会严重影响其信誉口碑从而失去消费者的信任被市场所淘汰。如三鹿奶粉事件，不仅三鹿企业受创严重导致破产，同时也对国内的奶粉生产行业带来严重的信誉危机，至今消费者对于国内奶粉的安全质量仍心存怀疑。而良好的商誉可以树立良好的口碑赢得消费者的信任，受到消费者的青睐。随着信息时代的来临，信息传播的速度与广度称几何式的上升，信誉危机带来的风险也极具增大，企业出现任何关于食品安全方面的问题会迅速被全国乃至全世界的消费者所知悉。2.2正当性本节主要对我国食品安全自我规制的正当性进行论证，从上文的必要性分析中可以看出，我国食品安全领域存在将自我规制纳入到治理体系之中的现实需求，但仅仅存在这种现实需求还不足以证明自我规制法律化的合理性。在此基础上，还需要从法理层面对食品安全自我规制的正当性进行论证。正当性的论证个人认为需要对两个议题加以证明，一是参与正当性即非公主体有资格参与到食品安全治理活动中，二是责任承担正当性即非公主体有义务承担部分公共责任。2.2.1参与正当性传统意义上，食品安全治理此类公共领域治理问题应当由公权力部门负责即通过政府规制进行治理。因此非公主体是否有参与到食品安全治理的资格需要加以论证。而对于这一问题正当性的证明个人认为可以《食品安全法》中确立的社会共治原则出发进行证明。社会共治原则在《食品安全法》中得以确立，食品安全社会共治格局中明确企业自律，社会协同是重要关键环节。两者之间的关系已经非常明确，社会共治原则倡导政府、市场、社会组织有效结合，相互合作，监督。其为非公主体参与到食品安全治理中提供了法律依据。而自我规制是非公主体参与到食品安全治理中的重要方式确保社会共治原则的落实。该原则是参与食品安全治理主体应当共同遵守的准则，可以作为其它一般规则的来源依据。杨小敏：《食品安全社会共治原则的学理建构》，载《法学》2016年第8期，第117-125页。杨小敏：《食品安全社会共治原则的学理建构》，载《法学》2016年第8期，第117-125页。社会共治原则的理论基础主要有三个，治理理论，公共选择理论与合作国家理论。参见陈军：《变化与回应-公私合作的行政法研究》，中国政法大学出版社2014年版，第32页。治理理论于上世纪90年代左右兴起，“市场失灵”和“政府失灵”是其出现兴起的主要原因。治理的现代定义出现于1995年《我们的全球伙伴关系》中：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”是一种采取联合行动将或不同或相互冲突的利益相互调和的动态过程，具有持续性。全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页，转引自陈军：《变化与回应-公私合作的行政法研究》，中国政法大学出版社2014年版，第32页。全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页，转引自陈军：《变化与回应-公私合作的行政法研究》，中国政法大学出版社2014年版，第32页。公共选择理论是在对传统市场理论和凯恩斯政府干预主义批判的过程中逐渐发展起来的，公共选择是指非市场的集体选择即政府选择，通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求，供给和产量，是对资源配置的非市场选择。张恒：《公共选择理论的政府失灵说及其对我国政府改革的启示》，载《广西社会科学》2001年第4期，第125-128页。张恒：《公共选择理论的政府失灵说及其对我国政府改革的启示》，载《广西社会科学》2001年第4期，第125-128页。吴群芳：《公共选择理论与公共服务市场化——西方行政改革的理论背景》，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2002年第1期，第60-64页。合作国家理论是针对20世纪70年代以来，各国对于“政府失灵”现象进行的“解除管制”和推行“民营化”政策改革的总结。大体来说，合作国家具有以下特点，首先主体上不再强调国家的中心地位，将社会组织、公民等非官方吸纳进来实现多中心治理的结构。其次规制、治理模式上不在以政府规制、治理为绝对核心，而是考虑在不同主体之间进行任务分配来实现社会管理。再次在行政行为模式上采取合意式行政行为，包括己型化的行为形式即私法上的契约和公法上的行政契约以及尚未型化的合意行为通常表现为无法律约束力的协定。陈军：《变化与回应-公私合作的行政法研究》，中国政法大学出版社2014年版，第3陈军：《变化与回应-公私合作的行政法研究》，中国政法大学出版社2014年版，第38页。通过对上述三个理论进行梳理，可以看出虽然治理理论、公共选择理论、合作国家理论在研究方法、切入点等方面存在着诸多不同。但三种理论都是在同一社会大背景下产生，是学者们在对公主体和私主体之间关系反思的基础上提出的如何解决行政效能低下问题的理论。因此三者存在共同点那就是都要求改变传统的国家、社会分立的行政治理模式，打破公主体垄断行政任务与公共服务的格局。通过公主体与私主体的合作，充分利用私主体的优势来提升行政效率。而这种转变（社会共治）其正当性个人认为可以从两方面加以论证。一方面，这种转变是符合《食品安全法》立法目的的。根据《食品安全法》第一条规定《食品安全法》第一条规定：为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全设立本法。《食品安全法》第一条规定：为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全设立本法。另一方面，这种转变符合行政效能原则，行政效能原则要求在制度构建具有正当性的前提下，需要将收益最优化以获取最大的社会效果。参见沈岿：《论行政法上的效能原则》，载《清华法学》2019年第13卷第4期，第5-25页。构建社会共治治理体系目的正是为了更好的保证食品安全法立法目的的落实。同时，社会共治治理体系下，将一部分行政任务交由行业相关的私主体完成不仅节省了行政开支也提升了治理的专业性。相比较于传统政府规制模式不仅节省了成本同时也能获得更好的社会效果。参见沈岿：《论行政法上的效能原则》，载《清华法学》2019年第13卷第4期，第5-25页。2.2.2责任承担正当性虽然理论上与政府规制相对应的是完全自愿的自我规制，其更接近于企业自律或者无规制，具有完全自愿自主性。但在“规制光谱”中，现今大多数国家（包括我国）的自我规制并非纯粹的企业自律、完全自愿的自我规制，其更倾向于一种合作规制、合作治理，强调多元主体主体之间合作与参与通过不同主体共享，聚合资源协调利益与行动来实现行政任务。宋华琳：《论政府规制中的合作治理》，载《政治与法律》2016年第8期，第14-23页。在政府立场上其为了确保非公主体不会因为追逐私利而出现规制不足的情况从而确保公共利益的实现，必然会对非公主体加以限制。这使得自我规制自愿性的内涵被进行了一定程度的拓宽，在履行规制行为时拥有部分自主性的也被认为具有自愿性。高秦伟：《社会自我规制与行政法的任务》，载《中国法学》2015年第5期，第73-98页。具体来说，通过法律法规定义规制的要求与框架，但同时非公主体可以在给定目标和框架范围内自行设置规则来完成相应的目标也被认为属于自我规制范畴。同时为保证非公主体依照相应要求开展自我规制，一般会设计正向激励（如我国《食品安全法》第136条规定的严格履行查验义务免除处罚条款《食品安全法》136条：食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。）或惩戒机制（如我国《食品安全法》第126条规定的对未进行相应自我规制生产经营者的行政处罚条款宋华琳：《论政府规制中的合作治理》，载《政治与法律》2016年第8期，第14-23页。高秦伟：《社会自我规制与行政法的任务》，载《中国法学》2015年第5期，第73-98页。《食品安全法》136条：食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。《食品安全法》126条：违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（一）食品、食品添加剂生产者未按规定对采购的食品原料和生产的食品、食品添加剂进行检验；（二）食品生产经营企业未按规定建立食品安全管理制度，或者未按规定配备或者培训、考核食品安全管理人员；（三）食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度；（四）食品生产经营企业未制定食品安全事故处置方案；（五）餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器，使用前未经洗净、消毒或者清洗消毒不合格，或者餐饮服务设施、设备未按规定定期维护、清洗、校验；（六）食品生产经营者安排未取得健康证明或者患有国务院卫生行政部门规定的有碍食品安全疾病的人员从事接触直接入口食品的工作；（七）食品经营者未按规定要求销售食品；（八）保健食品生产企业未按规定向食品安全监督管理部门备案，或者未按备案的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产；（九）婴幼儿配方食品生产企业未将食品原料、食品添加剂、产品配方、标签等向食品安全监督管理部门备案；（十）特殊食品生产企业未按规定建立生产质量管理体系并有效运行，或者未定期提交自查报告；（十一）食品生产经营者未定期对食品安全状况进行检查评价，或者生产经营条件发生变化，未按规定处理；（十二）学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位未按规定履行食品安全管理责任。在此类自我规制中，政府通过法律法规将部分公共责任分配于非公主体使其协助承担部分治理职能，非公主体的自愿性受到限制其可以选择的范围仅限于采用何种方式来进行对自我的规制。这在一定程度上增设了非公主体的义务，构成了对非公主体权益的不利影响。这样限制是否具备正当性，应当从比例原则出发就其适当性(行政主体实施行政行为必须能够实现其所宣称的行政目的，至少是有助于该行政目的的实现)、必要性(在能达成法律目的