个人精准扶贫问题

个人精准扶贫问题个人精准扶贫问题

精准扶贫存在的问题与对策研究发布时间：2021-05-04来源：减贫与发展阅读次数：8112殷雄飞杨朝中夏智

以习近平为总书记的中央领导集体提出的“精准扶贫”，其本质要求

是扶贫开发能够实行精确瞄准、定向打击，工作的统筹性、针对性、实效性得到全面提升。可以说实施精准扶贫，是扶贫开发方式的重

大创新，代表了扶贫开发未来发展方向，引领扶贫开发体制机制创新。为了客观评价我省精准扶贫的现状，研究完善支撑精准扶贫方

略顺利实施的政策措施，省委政策研究室将《片区攻坚与精准扶贫

耦合机制研究》列为湖北省重大调研课题基金项目，并委托省扶贫办负责。本报告作为课题的子项目，

在客观评价我省精准扶贫现状的基础上，重点研究精准扶贫存在问题、模式与支持政策。

一、走向精准扶贫的湖北探索

近几年来，省委省政府始终把扶贫开发作为全面建成小康社会的重点、难点和着力点，坚持一手抓片区攻坚、一手抓扶贫到户的“两手抓”工作思路，瞄准贫困区域、贫困村、贫困户，不断加大工作力度，加大改革创新力度，探索出一条具有湖北特色的精准扶贫路子。立足于“一切为了贫困的父老乡亲”，践行核心价值理念。2021年，在新修订的《湖北省农村扶贫条例》即将颁布实施时，

《湖北日报》记者采访省人大副秘书长、法工委主任张绍明同志，

问为什么修订扶贫条例，他的第一句话就是“一切为了贫困的父老乡亲”。《湖北日报》沿用此语做了一个通栏的标题。这一句话，真正

体现了扶贫就是扶助穷人的本质要求，得到了省委书记李鸿忠署名

文章的推介认可，得到了老区贫困地区广大干部群众的热烈拥护，

从而成为扶贫开发一切思维和行为的总价值观、总遵循、总开关。“十二五”以来，省委省政府以大别山革命老区经济社会发展试验区

建设、武陵山少数民族经济社会发展试验区建设、秦巴山竹房城镇

带城乡一体化试验区建设、幕阜山区库区综合开发、脱贫奔小康试点、县乡连片开发扶贫综合项目区建设、整村推进扶贫开发、扶贫

到户等8大扶贫工程为抓手，以片区县、重点县、重点老区贫困乡镇、重点贫困村、贫困户等扶贫对象为重点，相继出台扶贫纲要、“十二五”扶贫规划，分别出台四个片区推进意见和实施规划，制订

实施加强贫困户能户建设的意见，每年以两办名义印发全省扶贫开

发工作要点，凝聚各方力量，高位引领、深层推进扶贫开发，形成

了针对各类扶贫对象的多层次、全方位的政策法规支持体系，为我

省扶贫开发工作走向精准提供了制度保障和组织保证。近3年，全

省老区贫困地区区域发展步伐明显加快，农村贫困人口生产生活条

件持续改善，重点县农民人均纯收入增幅连续三年高于全省平均水平，全省共解决约186.75万贫困人口的脱贫问题，扶贫开发工作继

续走在全国前列，2021、2021年中央组织开展扶贫开发工作考核，

我省连续两年获得a级。

全省贫困地区各级党委政府认真践行“一切为了贫困的父老乡亲”核

心价值理念，勇做穷人的代言人。宜昌市筹集4.35亿元资金，启动

实施30个特困村脱贫攻坚计划，开展贫困村综合治理，推动贫困人

口全面发展。恩施州以扶持特殊困难群体为实施精准扶贫的突破口，整合部门资金，出台特惠政策，向贫困人口提供“10个大礼包”。十

堰市组成1000支市县直单位工作队，动员10000名党员干部、

1000家企业和1000名科技特派员，按照“双包双建双带双促”的要求，进驻贫困村，实行驻村帮扶。各地的实践证明，只要按照“一切

为了贫困的父老乡亲”这一核心价值理念思考问题、推进改革、强化

管理，大扶贫开发格局才能真正形成，工作效果就能达到最优。立足于把扶贫开发的基本对象找准，开展贫困建档立卡。扶

贫开发的基本对象包括贫困区域和贫困群体两类。贫困区域由各级

党委政府主要依据贫困程度和贫困发生率来确定，一般分片区、县、乡、

村等四个层次，其确定相对容易。贫困群体则由基层根据扶贫标准

来确定，而扶贫标准往往用上年度家庭年人均纯收入来衡定，由于

现阶段农民收入来源多样化和不可测性，贫困群体的识别就显得十

分困难。近

5年，我省分别于2021年、2021年、2021年，开展了三轮农村贫

困人口建档立卡，各地结合实际，因地制宜，创造了许多行之有效

的对象识别方法。一是在识别的组织上，大多数地方充分发挥村级

民主评议小组的重要作用，扎实开展贫困人口的民主识别。要求评

议小组必须有村干部和党员代表、妇女代表、贫困户代表、残疾人

代表、一般户代表以及村“两代表一委员”，确保民主评议小组的公

信力。二是在识别的步骤上，严格按照“五步法”的程序，区分识别对象。群众申请为“一报”；民评小组

初评和党员群众再评为“二评”；查收入、查资产和查户情为“三查”；村民小组审、村委会审、乡镇审、县领导小组审为“四审”，初步确

定名单一榜公示、村民小组户主评议名单二榜公示、党员群众评议

名单三榜公示、乡镇审核名单四榜公示、县级审核名单五榜公示为“五公示”，做到贫困对象瞄准到户、识别到人、严防出现“关系户”、“人情户”，确保识别对象不错位，不缺位。三是在识别的方式上，

采取“排除法”和“比较法”。在申请对象比较多的村，评议小组提出“几不评”，将在城镇有商品房、家庭有贵重家用电器及农业机械和

有好逸恶劳、赌博酗酒等恶习，或违反计划生育等九种情况的农户

排除在外；对收入和家庭状况相近的农户，采取“五比五看”的办法，即比家庭收入，看经济来源；比家庭资产，看消费水平；比家庭劳力，看劳动观念；比生活环境，看居住环境；比贫困程度，看致贫

原因，将瞒报或少报收入的农户排查出来。三轮建档立卡分别识别

出农村贫困人口670.9万人、819.61万人、588.53万人，为实施精准

扶贫方略奠定了较好基础。

立足于推进专项扶贫项目精细管理，分类完善管理办法。我

省扶贫开发工作经历了一个从不规范到规范、从粗放到精细化管理

的阵痛过程。2021年2-4月，省审计厅对29个贫困县2021-2021

年扶贫资金管理使用情况进行了全面审计，发现扶贫资金被骗取、

截留挪用、违规使用、滞留等达25995.37万元，占审计资金总额的8.5%，一批违法违纪线索被移交，一批失职渎职干部被问责处理。

针对审计暴露的问题，省扶贫办按照省委省政府“推行扶贫开发精细

化管理”的要求，于2021年9月出台《湖北省整村推进专项扶贫项

目管理试行办法》、《湖北省扶贫搬迁项目管理试行办法》、《湖

北省雨露计划转移培训项目管理试

行办法》、《湖北省扶贫贴息贷款项目管理试行办法》、《湖北省

小额贷款扶贫贴息项目管理试行办法》、《湖北省老区和插花贫困

地区专项扶贫项目管理试行办法》等六个办法，系统完善了专项扶

贫项目管理工作流程。六个办法契合了扶贫改革方向，是对我省扶

贫开发工作的超前谋划。这些办法体现了“下放权力”，将项目审批权、备案权下放，项目审批权下放到县，项目备案权下放到

市；体现了“明确责任”，根据省《纲要》提出的“省负总责、

市州主导、县抓落实”的管理体制，通过完善项目管理办法及流程，

进一步明确省、市、县三级扶贫部门在项目管理上一些主要

环节上的职责分工；体现了“规范程序”，通过完善制度办法和流程，规范项目管理和实施行为和操作程序；体现了“强化监管”，权力下

放不等于放手不管，省、市扶贫部门工作重心，由项目审批、审核，转变为重点加强项目实施监管；体现了“提高效率”，改变工

作习惯，提前时间节点，确保项目实施按备案计划如期启动实施和

完成；体现了“确保安全”，通过完善制度办法和流程，促进项目资

金管理使用安全、干部履职办事制度环境安全。六个办法尽管试行

还不到两年的时间，但其积极意义已经逐步显现，它们成为推进扶

贫工作精细化管理的重要遵循，成为检查审计工作的重要依据。从2021年对全省29个重点贫困县2021-2021年扶贫资金审计情况来看，违规问题主要表现在资金使用偏离了贫困对象，这一方面表明，落实六个办法、增强扶贫工作的瞄准性任重而道远，另一方面也表明，我省扶贫工作的导向已经转向精准，向专业化扶贫、精准化扶贫、科学化扶贫迈出了关键一步。

立足于保障精准扶贫方略顺利实施，强化各项措施落实。一

是加强考核促精准。2021年，我省修订完善《地方党政主要负责同

志扶贫工作责任制考核办法》，将贫困人口数量的减少和生活质量

的提高作为主要指标，将专项扶贫瞄准率纳入考核体系。在加强财

政扶贫资金绩效考核的同时，2021年，我省又修订完善《财政专项

扶贫资金管理办法》，首次将绩效考评成绩和扶贫开发进村入户率

纳入资金分配因素，权重达到30%。考核的指挥棒指向精准，各地

扶贫开发工作的重心也转向精准扶贫。二是加强比对促精准。从

2021年开始，我省对专项扶贫项目实施情况与建档立卡信息库进行

比对，发现2021年扶贫搬迁、雨露计划、互助资金合作社贫困人口

占比分别为74.52%、32.31%、32.92%，次年

再进行比对，发现这一比例分别提高到85.51%、49.27%、65.3%。

这一系列数据显示，随着比对的开展与结果的通报，扶贫工作的精

准性有了大幅的提升。

二、我省离中央要求的精准扶贫还有多远

2021年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对建立精准扶贫工作机制提出了明确要求。

建立精准扶贫工作机制，主要包括三层涵义或三个方面的机制：建立健全科学、合理、管用的贫困村、贫困户精准识别、信息联网

和动态管理机制；建立健全专项扶贫措施与贫困识别结果相衔

接的机制；建立健全针对已识别贫困村、贫困户的帮扶工作落

实机制。对照中央关于建立精准扶贫三个机制的要求，我省在走向

精准上做了一些探索，但是离真正的精准扶贫差距还不小。

思维行为离精准扶贫有差距。精准扶贫的核心在于到村到户，本质在于扶助穷人。无论是区域发展项目还是到户项目，其落脚点

应当是增加收入、改善生活、减少穷人。但是，在实际工作中，由

于对精准扶贫理解不透、认识不深，导致扶贫政策难以到达真正的

贫困户。一是认为搞精准扶贫难以显现政绩，存在可搞可不搞的想法。一些领导干部认为只要把地方经济搞上去了，依靠“涓滴”效应，贫困村的发展和贫困户的脱贫问题也就顺利解决了，往往把主要精

力和投入放在大项目和财源建设上。认为精准扶贫工作政绩难显现，存在着可搞可不搞的想法，组建驻村帮扶工作队也仅仅是停留在文

件上、口头上，雷声大、雨点小，更不用说整合资源来推动贫困村

脱贫。对贫困户的扶持依然停留在一般的如春节“送温暖”的形式上，忽视对贫困户的持续关注和能力开发建设。二是在扶贫资金使用上，不同人存在不同想法。县上干部希望搞工业项目和财源建设；乡村

干部希望搞基础设施和公益项目；条件好的家庭希望搞不分贫富共

享扶贫资金的项目；贫困家庭迫切希望提高素质和发展产业。而贫

困人口往往缺少话语权，一些干部习惯以“大多数群众要求”的名义

反映他们个人的意愿。从我们在基层调研的情况来看，上述现象在

各地不同程度地存在，导致许多扶贫项目背离贫困人口而去，结果

是“帮助富人掏了穷人的腰包”。三是认为搞精准扶贫会增加基层工

作量，存

实施精准扶贫工作存在的问题

1、巩固脱贫成果十分不易。由于大量贫困人口发展能力不足，虽然

经过扶持可能脱贫，但是多数贫困对象抗病抗灾的能力都十分弱，

稍遇天灾人祸就会立即返贫，因此，巩固扶贫成果十分不易。

2、农村基础设施仍然十分薄弱。近些年来，国家不断加大“三农”投入，农村基础设施条件得到较大改善，但是基础依然薄弱，贫困乡

村贫困对象行的路、喝的水、用的电、用的通讯信号、看病就医、

上学读书、生产生活等各方面条件与城市的差距仍然较大。尤其是

贫困对象发展基础仍然十分薄弱，发展的起点仍然较低。

3、贫困对象发展“三缺”现象普遍。通过对贫

困对象建档立卡发现，绝大多数贫困农户发展都存在缺资金、缺技

术、缺劳力的问题。金融扶贫可以解决贫困户发展缺资金的问题，

但是缺劳力、缺技术的问题确实一个很难马上解决的问题。

4、农民外出农村空壳导致发展难。发展为了人、发展需要人。扶贫

开发为了贫困人口，但是扶贫开发同样需要依靠贫困人口。目前由

于很多农民感到仅仅靠土地已经难以维持生存的情况下，他们不得

不靠外出务工维持生存，从而导致大量的劳力资源外流。农村留下

来的人口大多数都是386199部队”，这部分

人的共性就是劳动能力不足，靠这部分人在农村发展产业难度太大。产业发展不起来，扶贫开发就难以持续。因此，这种劳力大量外出

造成的空壳是扶贫开发工作面临的现实难题，如何留住这些外出的

农民就地发展创业是扶贫开发要研究解决的一个重大课题。

精准扶贫的几点对策

精准扶贫是指运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。实施精准扶贫应该注意做好以下几个环

节工作。

精准识别是做好精准扶贫工作的基础。

底数是基础。通过科学有效的程序把贫困村、贫困人口精准识别出来，并逐村逐户建档立卡。只有准确地确定贫困村、贫困人口，才

可能避免普惠政策代替特惠政策，进而提高扶贫效果。最为重要的

就是做到五清：即“底数清”，摸清家底状况、致贫原因、收入来源、收入水平等基本情况，建立基础档案；“问题清”，摸清脱贫门路、

需要解决的主要困难，建立问题台账；“对策清”，摸清以往扶持情况、扶持效果，提出帮扶措施，制定帮扶计划；“责任清”，确定帮

扶单位、帮扶干部，实行定户定人定时定责帮扶；“任务清”，逐户

制定脱贫计划，确定脱贫时限。“一对一”帮扶及“双节双促”情况、

精准扶贫的主要措施等内容，这样为建立“一户一档”、“一户一策”

的措施提供准确的数据档案。年终根据扶贫对象发展实际，对扶贫

对

象进行调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对

象及时纳入，从而实现扶贫对象有进有出，扶贫信息真实、可靠、

管用。

精准措施是做好精准扶贫工作的关键。

实施精准扶贫，关键在于突出扶持重点，改“大水漫灌”为“滴灌”，

提高扶持效果。对精准扶贫户，逐个分析致贫原因，号准“脉”、找

准“症结”，选好“药方”，提高精准帮扶的针对性和实效性。比如

我们按照精准扶贫计划的实施方案，计划重点从以下方面开展工作：一是建档立卡，建立精准扶贫对象数据库。对贫困户建档立卡实行

一户一档台账管理，有村情档案、有问题台账、有需求清单、有村

级规划、有领导联系、单位帮扶、干部驻村工作台帐等。二是整合

资源，突出产业发展，实施生态建设。三是劳务创收扶贫。对有劳

动能力的贫困户进行摸底登记，分类施策，做好富余劳动力转移创收。

精准管理是做好精准扶贫工作的保障。精准管理就是要突出

精准扶贫主体的作用，建立监督管理工作机制。

一是成立以村“两委”班子为主体，乡镇包村领导、住村工作组参与

的监督机构。二是要明确主体责任，村“两委”班子要有“舍我其谁”

的担当意识，住村工作组要树立“授人以渔”的帮扶理念，帮扶要有

针对性，帮扶措施要与帮扶对象发展需求和发展能力相适应，要能

促进贫困群众长远发展，要能发挥帮扶效果，要能真正帮助贫困群

众脱贫致富。

三是各级帮扶单位要有相应的干部住村管理办法和考核机制，尤其

是干部下乡驻村开展精准扶贫增收管理办法要科学合理，切实可行，要有利于各级领导干部开展帮扶工作。

精准扶贫到户林果产业富民

习近平总书记强调，“扶贫要实事求是、因地制宜、分类指导、精

准扶贫”。中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村

扶贫开发工作的意见》及《甘肃省建立精准扶贫工作机制实施方案》的要求，建立精准扶贫机制，切实做到真扶贫、扶真贫。精准扶贫

是指运用科学有效程序对扶贫区域对象实施精确识别、精确帮扶、

精确管理的治贫方式。实施精准扶贫是扶贫开发方式的重大创新，

必将对我县扶贫开发产生重大而深远影响。2021年我县召开精准扶

贫工作会议，标志着清水县扶贫开发工作将步入发展快车道。我县

精准扶贫战略工程的组织与实施，不仅给全县广大贫困对象带来了

福音，也必将大大加快全县贫困人口脱贫致富的步伐，为清水早日

实现全面建成小康社会目标注入强大动力。这项工程不仅需要我们

全社会共同参与，也需要我们每个党员干部共同思考与探索，因为

我县精准扶贫毕竟是一次大胆的创新与实践，没有现成的经验可以

借鉴。我认为，加强对精准扶贫工作的理解与认识，对于做好这项

工作具有十分重要的意义

一、林果业现状

按照县委、县政府对林业工作的总体要求，以落实好“责、诺、评”

绩效考核为统领，以“兴林、强果、富民”的发展思路，

-1-

以打造天水市生态旅游后花园为目标，围绕“12368”总体工作思路，

即围绕林果产业强县富民这1中心，抓住创建全省核桃大县和全国

生态示范县2个目标，新建白沙汤浴河流域、新城四合梁、秦亭李

岘3处5000亩以上核桃示范基地，巩固提升西灵山、三湾梁、铁炉梁、水清梁、石沟河流域、响水河流域6个五万亩干鲜果示范基地

建设成效，采取发展果品产业增收、发展林下经济增收、引导农民

育苗增收、落实惠民政策增收和依托项目造林增成效、强化资源管

护巩成效、建设绿色屏障显成效、狠抓后续管理提成效8大措施等

方面的新跨越，有力地推进了全县林业生态建设又好又快发展。目

前完成退耕还林26.18万亩；“三北”防护林四期、五期造林14.6万亩；天保工程造林1.8万亩、封山育林5.16万亩；德援造林11.8万亩，试点补贴造林2.4万亩，完成小泉峡造林绿化区域面积1.9万亩，庄天二级路栽植柳树18000株，柿子5300株，塔柏13500株，县

乡公路绿化12条706公里，完成了产业路绿化220公里；完成邽山绿化工程6500亩，其中：建设2300亩的森林公园一处等国家林业

重点项目。

二、实施精准扶贫工作存在的问题

1、巩固脱贫成果十分不易。由于大量贫困人口发展能力不足，虽然

经过扶持可能脱贫，但是多数贫困对象抗病抗灾的能力都十分弱，

稍遇天灾人祸就会立即返贫，因此，巩固扶贫成果十分不易。

2、农村基础设施仍然十分薄弱。近些年来，国家不断加大

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“三农”投入，农村基础设施条件得到较大改善，但是基础依然薄弱，贫困乡村贫困对象行的路、喝的水、用的电、用的通讯信号、看病

就医、上学读书、生产生活等各方面条件与城市的差距仍然较大。

尤其是贫困对象发展基础仍然十分薄弱，发展的起点仍然较低。

3、贫困对象发展“三缺”现象普遍。通过对贫

困对象建档立卡发现，绝大多数贫困农户发展都存在缺资金、缺技术、缺劳力的问题。金融扶贫可以解决贫困户发展缺资金的问题，

但是缺劳力、缺技术的问题确实一个很难马上解决的问题。

4、农民外出农村空壳导致发展难。发展为了人、发展需要人。扶贫

开发为了贫困人口，但是扶贫开发同样需要依靠贫困人口。目前由

于很多农民感到仅仅靠土地已经难以维持生存的情况下，他们不得

不靠外出务工维持生存，从而导致大量的劳力资源外流。农村留下

来的人口大多数都是386199部队”，这部分

人的共性就是劳动能力不足，靠这部分人在农村发展产业难度太大。产业发展不起来，扶贫开发就难以持续。因此，这种劳力大量外出

造成的空壳是扶贫开发工作面临的现实难题，如何留住这些外出的

农民就地发展创业是扶贫开发要研究解决的一个重大课题。

5、我县林果产业不容乐观。针对精准扶贫这一富民工程的要求与目标，一是因群众思想认识不到位，一些群众在干鲜果基

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地建设上有抵触情绪；二是果园管理比较粗放，龙头企业的拉动作

用小，致使果品业的效益未能真正凸显，要实现县委、县政府提出

的人均两亩园，收入过万元的目标在部分乡镇未能实现，有些群众

积极性不高，不想管也不会管，远门乡单魏村、郭川乡的宋川村的

苹果产业使农户走上了小康路，其它乡镇部分村的苹果产业管理粗放，病虫害严重，甚至只栽不管，效益低下；草川乡的黄崖村、陇

东乡的安儿等村核桃产业管理艰难爬行，干鲜果产业的效益拉动力

不强。三是在林果业建设中大部分群众重栽轻管现象还比较突出。

四是退耕还林抚育管理不到位，除草、施肥、修冠等抚育措施落实

不力，一些退耕还林地未能发挥应有的效益，