AMC参与地方化债研究系列二：地方AMC参与地方化债的案例分析和实践建议 20241015 -中诚信

隐性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险”2024年10月刘洁jliu01@与地方化债的实践、难点与建议研究，当前“一揽子化债”效果与城投转型，与地方化债的实践、难点与建议研究，当前“一揽子化债”效果与城投转型，融资支持：湖南财信资产管理有限公司（以下简称“财信资产”）牵头设立湖南省债务风险化解基金为区域融资平台提供短期流动性支持，陕西金融资产管理股份有限公司（以下简称“陕西金资”）以轻资产模式助力陕西省内城投平台融资。债务风险化解基金对于缓解融资平台的偿债压力和化解区域债务风险起到了一定作用，但地方政府的隐性债务规模庞大，直接提供流动性支持的效果有限且存在诸多难点。相对而言，轻资产模式不仅为地方政府平台提供了融资支持、助其解决债务问题，也减轻了自身直接投入资金的压力。债务重组：内蒙古金融资产管理有限公司（以下简称“内蒙古金资”）和四川发展资产管理有限公司（以下简称“川发资管”）通过债务置换和重组策略，实现了地方政府及融资平台债务结构的优化，协助政府改善了债务状况、一定程度上缓释了当地债务压力，未来均需要持续关注政府信用变化对回收进度的影响。资产重组：苏州资产管理有限公司（以下简称“苏州资产”）充分发挥资管公司的功能优势，运用多种金融工具，联合属地政府共同开发“常熟辛庄工业载体提升改造项目”，有效推进低效资产盘活；浙江省浙商资产管理股份有限公司（以下简称“浙商资产”）落地公司首笔“两资、两非”剥离业务，发挥AMC跨周期调节与支持实体经济的作用，协助挽救主体信用、处理遗留问题，促使获得社会效益及经济效益的良好平衡。债转股：陕西金资通过债转股模式降低央国企的负债率，截至2023年末，陕西金资已与陕煤集团、陕西建工、延长石油集团、国电投等大型骨干企业签约市场化债转股，实现投资规模262亿元。由于地方AMC对于债转地方AMC资本补充压力较大，参与区域化债的能力有限且积极性不高：从资本实力来看，地方AMC实收资本中位数约40~50亿元，财务杠杆较高，业务空间有限，相对于庞大的地方政府债务规模，地方AMC参与化债的力量相对较弱。从监管政策来看，监管要求AMC回归主业，且AMC处置手段由提供融资转为难度较大的实质性重组，由于实质性重组周期较长且对地方AMC的不良资产处置能力及风险管理水平要求较高，因此地方AMC通过实质性重组参与区域化债的积极性不高。从风控要求来看，政策虽鼓励AMC参与区域化债，但大部分AMC尚处观望状态，已参与化债的AMC也以优中择优的标准开展业务，未来，地方AMC应基于本地债务的具体情况和自身的专业优势，不断探索更有效的债务化解策略。市场供需关系显著变化、资产处置盘活难度大，地方AMC面临内部体系和外部机制的调整：当前不良资产市场的项目与资金的供需关系已发生显著变化，地方AMC处置存量不良资产，不仅面临内部体系和外部性机制的调整，还亟需提高处置能力，既包括人员配比和部门权责的重构，也包括资源积累方向和自身业务倾向的调整。同时，融资平台债权债务关系复杂，底层资产良莠不齐，资产处置盘活难度大。地方AMC融资成本相对较高，融资渠道有待多元化拓展：相较于全国性资产管理公司，地方AMC由于不属于金融机构，也无法发行金融债券，且融资成本受区域经济财政实力和融资环境影响较大，整体融资成本呈现分化趋势，而政府化债业务周期或将进一步拉长，在化债过程中易出现资产与负债期限错配的情况，地方AMC当期的融资成本和融资渠道均不利于其有效筹集资金拓展政府化债业务，未来仍需探索专项化债资金、长期限债券品种或者结构化融资等创新产品来充实地方AMC融资渠道。地方AMC参与化债的风控体制尚未健全，同时存在一定合规风险：近年来监管对AMC的经营管理、风险控制、主业经营提出更高要求，由于融资平台信息透明度较低，尽调难度高，部分地方AMC成立时间尚短且参与化债实践经验不多，故尚未建立完善的化债风险管理体制，业务开展受到一定的限制。政府加大资金支持力度及业务协调，提升地方AMC参与化债的积极性：地方AMC实际控制人多为地方国资和财政，政府的资金支持是其参与化债的重要支撑，同时地方政府隐性债务化解涉及主体多，政府的业务协调可保障地方AMC同政府、国有企业等各单位、部门的顺畅沟通，是债务化解成功与否的关键。地方AMC加强人才培养和科技赋能，提升不良资产估值和综合金融服务能力：不良资产非标属性鲜明，处置及盘活难度较大，因此加强人才队伍建设，培养具备深厚专业知识、丰富实践经验的风险管理团队显得尤为迫切。由于不良资产底层资产包种类冗杂，政府化债项目亦涵盖多种实物资产，同时不良资产的尽调、监测、评估、盘活和处置亦面临多项流程，地方AMC亦需要通过科技创新，推动业务流程的数字化、智能化改造，提高资产识别、定价、处置的精准度与效率。地方AMC以轻资产模式参与政府化债业务，并探索创新业务模式：地方AMC债务重组、资产重组、提供债务化解解决方案等方面有着丰富的经验及资源，因此可通过担任资产管理人、财务顾问、重组服务商等角色参与到地方政府债务风险化解工作中，以轻资产的方式发挥金融救助和逆周期工具的功能，一定程度上可以减轻其资金占用压力，提升其参与化债的积极性。同时地方AMC可根据所在区域特性，逐步建立和完善不良资产生态圈，探索地方政府化债多元化的解决方案和金融服务，进一步提升不良资产经营能力和处置盘活效率。完善地方AMC监管制度，引导地方AMC建立相关风控体制，为其化债业务开展提供指导：由于地方AMC不属于金融机构，加上各地方金融监管局对国家金融监督管理总局的政策理解不同，所以导致各地方AMC对参与政府化债的解读亦有所差异，故地方AMC暂未建立完整的风控体系以识别相应风险，因而地方AMC监管制度的完善显得更为必要。一方面监管制度完善有利于帮助地方AMC厘清主业范围，另一方面也便于指导其业务合规有序开展，以建立不良资产处置的长效机制。债转股等多途径参与地方化债工作，在提升化债效率和创新模式上取得了一定成果，一定程与地方债务化解的主流模式和业务实践，探讨了其化债中面临的难点与风险，并提出了相关通过轻资产模式参与政府化债业务，并探索创新业务模式进一步提升不良资产经营能力和处一、地方AMC参与地方债务化解的案例较高以及业务机制体制不完善、监管制度缺失等，目前参与化债的深度仍不足，后续仍有一（一）融资支持近年来，多地政府协调国有企业、金融机构、社会资本等共同设立了区域性债务化解基金，通过过桥贷款的方式为出现流动性压力的融资平台提供短期周转资金支持，这成为地方定作用，但地方政府的隐性债务规模庞大，直接提供流动性支持的效果有限且存在诸多难点。地方AMC的资本规模相对较小，与地方政府庞大的债务体量相比存在差距，因此，地方入银行等金融机构作为合作伙伴，这不仅增加了资金的多样性，同时也提高了对资方合作的要求，要求各方在合作中展现出更高的协同效率和风险控制能力。受上述因素的影响，地方金，该基金的初始认缴规模达到了100亿元人民币，基金建立的目的是为了向地方融资平台提供短期资金，帮助其偿还现有的隐性债务本金，以缓解流动性压力。该基金由财信资产牵头，联合资金方工商银行、光大银行和增信方湖南省融资担保集团有限公司，并协同湖南省22.30亿元的流动性救助资金，其中财信资产自身贡献了2.23亿元。同期末财信资产已通过单一信托计划和委托贷款等金融工具，向湘潭、株洲、衡阳、怀化、邵阳、浏阳、湘西、永州、陕西金资面向省内城投平台积极开展信用增进和融资性顾问业务，以轻资产模式帮助地方城投平台从事融资活动。其中增信业务主要由陕西金资子公司陕西信用增进投资股份有限主体同时包含省内城投平台和非城投类省属国企），显著增强了地方融资平台的融资能力。另外，陕西金资还针对省内城投公司开展融资性顾问服务，为客户的投融资、资本运作、资陕西金资的上述中间业务均不涉及实际出资，具有不占用资金成本、收益集中等特点。通过这种轻资产的金融服务模式，陕西金资不仅为地方政府平台提供了融资支持、助其解决债务问题，也减轻了自身直接注入资金的压力。在增信业务方面，陕西金资采取了严格的准入机制，审慎选择客户和项目以确保风险可控，给业务拓展带来一定的限制。尽管如此，增信业务的固有风险性质意味着，如果被增信单位遭遇经营困境、无法按时偿还增信债务，陕西金资可能面临代偿的风险。融资性顾问业务的开展则是依托于不良资产清收的专业能力和专业化投行团队，对自身专业性要求较高，未来这类综合性金融服务的大力发展将依赖于不（二）债务重组政策性银行债务展期置换一致。政府债务重组及融资平台债务置换对当地债务平滑起到了一定帮助，但相对于地方政府债务规模而言，以时间换空间，发挥化债的作用仍十分有限，地务重组项目的主体资质要求较高，且限制单笔投资规模以及设定债务重组周期、抵质押物等安全垫，所以能到达设定标准的融资平台有限，对于实质需要化债的区域和平台难以获取有力的支持；另一方面，政府债务重组业务的回款进度很大程度上受当地财政状况、政策导向的影响，部分区域财政收入水平较低，投放的政府债务重组项目可能出现阶段性二次逾期，内蒙古金资自成立以来致力于参与内蒙古政府债务的化解工作。根据债务人类型，公司政府债务重组业务主要为两类。第一类债务人为内蒙古各市（盟）、区县（旗）的财政局，债权出让人为政府基础设施项目的建设方，公司从债权人手中购买政府债权后与债务人签订展期重组协议，明确债务还款计划。第二类债务人为内蒙古自治区内从事基础设施建设的国有企业，这些企业因基建项目向金融机构借款，形成地方政府的隐性债务，公司与这类企业签订债务重组协议，代为偿还债务，成为新债权人，并按协议回收款项。2023年公司共开展政府债务重组业务6笔，均为平价收购，资金来源以自有资金和银行贷款为主，项目计划回级财政、各盟市财政及社会资本共同出资设立，委托财信集团通过市场化运作，专项用于化兴业银行和光大银行等金融机构申请授信资金，尽力放大基金规模。根据公开报道，2019年12月内蒙古政府债务平滑基金首单平滑项目正式落地，用于平滑乌兰察布市内蒙古国源投资集团公司2笔合计6,572万元的非标债务。内蒙古金资化解政府债务风险得益于政府有力的协川发资管作为四川省首家持牌省级地方AMC务重组服务。公司采用多样化的业务模式，利用债务置换基金、委托贷款和信托投资等多种金融工具，对目标企业的存量债务进行置换或重组，以此优化目标企业的债务期限结构，并在债务存续期间减少其财务成本。在开展政府平台债务重组工作时，公司秉持严谨审慎的筛选标准来选择业务对象，原则上业务对象的主体信用评级原则上不低于AA级，单户投资金额不超过业务对象最近一期净资产的10%以内，以确保风险控制与投资安全。债务重组周期设定为12~36个月，项目均通过抵质押担保及保证担保进行增信，公司对各类抵质押物的折价率实行严格控制，其中房产、土地抵押率一般控制在60%以内，若采取保证担保方式，担险，但是由于川发资管的筛选标准较高，涉足的债务风险化解区域和个体有限，化债的力度（三）资产重组层投资、过桥融资、阶段性持股等方式，对问题机构的资金、资产、资本、人才、技术、管理等要素进行实质性重组。在此过程中注重剥离融资平台“两非”（非主业、非优势）、“两资”（低效、无效）资产，重构新的生产及管理模式，以提升资产价值、恢复生产经营号文），强调在“重点领域”、“重点区域”加快存量资产以通过不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活存量资产。19号文为地方提升资产价值，恢复生产经营能力；同时地方资产管理公司还可以搭建专业化的平台，通过资管与常熟市辛庄镇人民政府签署了战略合作协议，充分发挥资管公司的功能优势，运用多种金融工具，联合属地政府共同开发“常熟辛庄工业载体提升改造项目”（暨常熟辛庄星润智谷产业园项目），对进一步盘活辛庄镇低效存量资产，加快产业升级和城市更新发挥出重项目，打造信息及数字经济产业聚集的高端特色园区，预计整个项目盘活建成后，可实现销老旧工业区不良资产转变为优质资产，为存量资源提升改造提供了标杆示范，也是地方资产求尽快剥离其非主营业务资产。浙商资产精准获悉相关业务信息，积极协调各方主体，设计合理交易方案，最终促使达成合作。该项目底层为大城市核心区位棚改及城中村改造，涉及浙商资产将协同投资人，加快完成历史问题处理，协同为数百户购房人办理产权证，助力城调节与支持实体经济的作用，化危机、盘存量、积极助力国有企业聚焦主责主业，协助挽救（四）债转股抵债、股债结合等债转股方案，采用基金、直接投资等方式筹集资金，参与企业市场化债转股，主要面向银行、保险等金融机构及大型国有企业募集资金。从目前签约和落地的项目来看，“发股还债”模式已成为主要业务模式。债转股业目前主要标的集中于能源及基础设施建设行业的央国企，债转股后融资平台财务杠杆和偿债压力有望降低，融资平台资本实力有望进一步增强，而后再通过改善公司经营等多种方式提高企业资产价值。实践中，设立私募的投资标的有一定的门槛设置，且预期收益率要求较高，故能顺利开展此项业务且实现央国2016年末，陕西金资与陕煤集团联合外部资本共同设立陕煤集团转型发展基金，基金总西金资以债转股标的企业财务顾问和险资方独立监督人双重角色，协助国寿资管完成延长石投放。同时，陕西金资积极推广险资入陕模式，促成平安资管与陕煤债转股合同签署；创新采取优先股、类永续债权模式推进陕煤集团、省交建集团、省高速集团债转股；积极与西安城投、高新控股和陕西交投等企业沟通交流，挖掘和培育市场化债转股业务潜在客户。2021年以来，陕西金资响应“双碳”发展战略，成功开展陕西某环保集团债转股项目、国电投某新能源债转股项目，以股权投资方式直接助力环保企业稳健发展，为陕西省经济绿色低碳转型发展提供了金融保障。同时通过支持国电投集团新能源战略，助其实现国资委下达央企“双碳”目标，标志陕西金资债转股业务向超高信用等级客群和绿色低碳领域倾斜的高质量转型。截至2023年末，陕西金资已与陕煤集团、陕二、实践中存在的主要问题时，化解地方政府债务风险、推动地方政府融资平台转型发展，具有独特的专业优势和功能。（一）地方AMC资本补充压力较大，参与区域化债的能力有限且积极性不高当地政府支持力度影响较大，经济下行及房地产景气度不高背景下，地方财政承压，地方资产收购与处置的主业，严禁代持债务、变相融资要求，且周期较长，地方AMC通过实质性重组参与区域化债的积极性不高。从风控要求来优中择优的标准，采取“试点”制严格筛选底层债务人的主体评级、增信方式、还款资金来（二）市场供需关系显著变化、资产处置盘活难度大，地方AMC面临内部体系和外部机制的调整相较于早期，当前不良资产市场的项目与资金的供需关系已发生显著变化。一方面，曾经活跃的社会投资人活跃程度下降，其中多数者亦面临资产去化难而现金流紧张的情况；另一方面，资产包价格下行趋势业已显现，无论是基于自身不良压力或市场投资人参与度降低不仅面临内部体系和外部性机制的调整，还亟需提高处置能力，既包括人员配比和部门权责的重构，也包括资源积累方向和自身业务倾向的调整。同时，融资平台债权债务关系复杂，底层资产良莠不齐，一方面包含大量公益性资产，经济下行阶段资产盘活难度较大，且资产质量参差不齐，影响了资产的评估和债务的偿还；另一方面城投平台的不良债权大多分布于经济落后区域，事实上近年来房地产低迷、土地财政难以为继背景下，地方财政持续承压，尤其是弱资质区域政府平台主体信用资质较弱，不良债权资产处置难度较高。此外，国有不良资产处置的公平性、效率性、透明性均可能存在问题，因此融资平台不良资产处置过程可能存在一定限制，可能较难采用二次出售、本息清收、破产清算等方式对不良资产包进行处（三）地方AMC融资成本相对较高，融资渠道有待多元化拓展险资等资金，由于不属于金融机构，也无法发行金融债券，且融资成本受区域经济财政实力政府化债业务，未来仍需探索专项化债资金、长期限债券品种或者结构化融资等创新产品来（四）地方AMC参与化债的风控体制尚未健全，同时存在一定合规风险未建立完善的化债风险管理体制，业务开展受到一定的限制。一方面，在前期扩规模、加杠杆阶段，城投平台资金需求量大，叠加相关监管制度尚未全面细化落实，因此城投平台投融重复抵押等情况，且一些项目范围广、子项目多，资金真实使用情况透明度较低，加大了AMC尽职调查的难度，导致难以全面掌握融资平求，导致实际可参与项目较为有限，故相关业务的风险体制仍在进一步完善中，由于缺乏良三、完善地方AMC参与化债的相关建议以作为后续增量化债政策的储备选项之一，但不是最优选择。如果实施，我们认为政府可通人才培养和科技赋能，提升不良资产估值和综合金融服务能力，亦可以通过轻资产模式参与政府化债业务，并探索创新业务模式进一步提升不良资产经营能力和处置盘活效率；从外部（一）政府加大资金支持力度及业务协调，提升地方AMC参与化债的积极性业等各单位、部门的顺畅沟通，是债务化解成功与否的关键。一方面地方AMC由于资本实力整体偏弱，杠杆较高，参与化债能力有限，而补充资本最为直接的方式便是政府增资以及优势，让政府协调相关部门（司法、审计和金融）的配合，争取不良资产审理绿色通道，提高相关业务的受理、判决、执行效率。对地方AMC在省内地市出资成立的子公司或者SPV争取税收优惠；对区域内变现难度大、收益价值低的抵押资产，争取相关调规变性政策，从（二）加强人才培养和科技赋能，提升不良资产估值和综合金融服务能力不良资产非标属性鲜明，处置及盘活难度较大，对不良资产从业人员的专业能力、业务短板桎梏其发展，因此加强人才队伍建设，培养具备深厚专业知识、丰富实践经验的风险管理团队显得尤为迫切。由于不良资产底层资产包种类冗杂，政府化债项目亦涵盖多种实物资产，同时不良资产的尽调、监测、评估、盘活和处置亦面临多项流程，随着大数据、人工智能化改造。通过搭建线上交易平台、引入智能估值模型、建立风险预警系统等方式，提高资价经验，但在面对地方政府隐性债务化解时，风险资产类型和风险机构等均发生了变化，这要对融资平台存量债务和资产进行甄别分类、明确债务类别和资产类型；要充分利用数字化量化模型，打造涵盖信用风险、流动性风险、现金流不确定性等在内的全方位风险定价模型，（三）地方AMC以轻资产模式参与政府化债业务，并探索创新业务模式供债务化解解决方案等方面有着丰富的经验及资源，因此可通过担任资产管理人、财务顾问、重组服务商等角色参与到地方政府债务风险工作中，负责资产的处置、运营及盘活，并协助引入战略投资人等，以轻资产的方式发挥金融救助和逆周期工具的功能，一定程度上可以减资产价值，逐步建立和完善不良资产生态圈，统筹资产运作和资本运营，同区域内其他机构合作创新、共同发力，针对化解风险、盘活资产、改善结构、并购重组等个性化需求，探索地方政府化债多元化的解决方案和金融服务，进一步提升不良资产经营能力和处置盘活效率。（四）完善地方AMC监管制度，引导