《环境保护法学》教案

《环境保护法学》教案:::..第一章绪论一、环境和资源的概念概念是理论阐述的基础，逻辑推理的前提，思维之网的纽接。环境资源保护法以“环境”、“资源”、“环境行为”、“环境社会关系”等概念为中心，通过形成概念体系而最终形成理论体系。一般情况下，环境与资源既相互联系，但又有其区别。对它们内涵进行剖析，将有助于我们了解环境资源问题的类型、性质及其特点，明确环境资源利用、保护和改善的内容和意义。（一）环境一般而言，环境是指围绕中心事物的周围事物。不同的学科，对环境有不同的定义。1、环境科学所称的环境环境科学以人类为研究对象，环境主要是指人类的生存环境。即围绕着人群的空间，以及其中可以直接、间接影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造过的自然因素的总体。2、生态学所称的环境生态学以整个生物界(包括动物，植物和微生物)为研究对象，环境指环绕着生物界并影响其生存和发展的外部空间和无生命物质，如大气、水、土壤、阳光和其他元机物质。所以，生态学所称的环境包括人类环境，但范围要比人类环境广泛得多。3、环境保护法学所称的环境较之于自然科学而言，环境保护法所保护的环境与通常意义上所说环境有所不同。因为当人们将法律适用于某一类行为或事物时，如果对有关专门术语未在立法上作出解释，则会导致人们根据自己的理解或认识而对这些术语在法律的适用上产生歧义。所以，在环境立法中对专门术语的解释是不能含糊的。我国现行的《中华人民共和国环境保护法》第2条规定：“本法所称环境是指:影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。这个定义中的"环境"，主要有如下三层法律含义：首先，环境的范畴不是无限的，它仅相对于人类而言，特指对人类的生存与发展有影响的那些自然因素的总体，而不包括社会或经济等其他因素在内；它是有一定范围的，是能够通过法律手段来保护的环境。其次，这一定义把环境分为两大类：一类是“天然的自然因素总体”，也就是人们通常所说的自然环境。其特点是天然形成，无人工干预；另一类是“经过人工改造的自然因素总体”，即在天然的自然因素基础上，人类经过有意识地劳动而构造出的有别于原有自然环境的新环境。如人文遗迹、风景名胜区、城市和乡村等。我国环境保护法对这两类环境均予以保护。第三，在立法中列举的某些自然资源、历史文物、自然状态等，也由于其作为自然因素的属性而属于环境的范畴，所以自然资源也是我国环境保护法所调整的对象。（二）自然资源一般来说，资源是指对人有使用价值的某种东西，广义的资源包括自然资源、人力资源、经济资源等。狭义的资源仅指自然资源。中国在1987年发布的关于保护自然资源和自然环境的纲领性文件《中国自然保护纲要》中，对自然资源的解释是："在一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切物质和能量都称为自然资源"。与环境的概念相比，虽然自然资源是环境的一个重要的组成部分，但是自然资源的概念是从是否可以直接为人类利用的角度来理解的可以被人类利用的自然物质；而环境则通常是指客观存在的物质世界中同人类和人类社会发生相互影响的各种自然因素的总和，它实质上就是人类生活、工作和进行生产活动的生物圈部分。按照《中国自然保护纲要》的分类，主要的自然资源包括土地、森林、草原和荒漠、物种、陆地水资源、河流、湖泊和水库、沼泽和海涂、海洋矿产资源大气以及区域性的自然环境与资源。可见，从环境保护法的角度看，自然资源是指与人类生产和生活有关并能为人类所利用的那部分环境因素。（三）环境与资源的关系及学科名称的确定根据我国现行的《中华人民共和国环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。由此可见，环境的含义中包括了资源的内容。应该说资源是环境所包含的主要内容，一切资源无不存在于环境之中，这大概是无可争议的人们共同的认识。所以我们认为，环境是一个主概念，而资源是一个属概念，两者之间的关系无疑应该是从属关系。如果把环境与资源并列起来，就是把一个事物的整体与其部分并列起来，这样就改变了一个事物的完整性，也是不符合一般的逻辑思维的。再从保护环境与保护资源的关系来分析，也可以得出保护资源也是从属于保护环境的结论。人类为什么要保护环境？我们认为：保护环境的基本动机是要保护人类赖以生存的物质条件，简单的说就是资源，但并不是所有的资源在每时每刻都是人类赖以生存的条件而需要永恒的保护。当某一物种的数量对人类或其它物种的生存足以构成威胁的时候，就需要人们调整或改变保护这一物种的方式和规定，甚至要付诸相反的行为。因此我们应当明确保护某一物种的目的是为了维持生态系统的良性循环，避免由于生态平衡的破坏而导致自然灾害的发生从而影响人类的生存和发展这一环境保护的根本目的和基本原则。所以保护环境的根本目的不时简单的为了保护资源，而是保护人类生存和发展所需要的良好的自然环境，这种良好自然环境的标志是生态的平衡状态，包括整体的生态系统的平衡和局部的生态系统的平衡。同理，保护资源也就是由人类保护环境的目的决定的，即为了求得人类的生存和发展。所以保护资源也从属于保护环境的。因此，从严格意义上说，类似“环境与资源保护法”的命题在逻辑结构和内容上都存在着严重的问题，把这样的名称作为环境法学的命题，将会把环境法引入荒谬和伪科学的境地。说严重点，会葬送环境法学。为此我们认为，应赋予环境法以科学的命题，即“环境保护法学”，它主要包括关于污染控制理论和资源保护两方面，构成环境保护法学的整个体系。同时从生态系统保护的角度，赋予其相应的法律规范体系，也可以确立关于“生态法学”的命题。在我国是先有资源管理部门，后又环境保护行政主管部门，考虑到不同部门和行业已经形成的习惯用法，所以迫不得已还得接受这些习惯用法，如“环境资源法”、“环境与资源保护法”等，但从严格意义上说，这些称谓都是不准确的，存在着逻辑上的混乱。二、关于环境问题1、环境问题的概念环境问题：是指由于自然界或人类的活动，使环境质量下降或生态系统失调，对人类的社会经济发展、健康和生命产生有害影响的现象。根据产生原因，环境问题可以分为两类：原生或第一类环境问题:即由于自然界的运动引起的环境问题，次生或第二类环境问题:即由于人类的活动所引起的环境问题。作为环境立法控制对象的环境问题，主要是指第二环境问题。根据第二环境问题的具体表现形式，它主要又可以分为自然生态破坏问题和环境污染问题：环境破坏指由于人们不合理的开发利用活动所造成的环境破坏和自然资源浪费。即由于毁林毁草开垦荒地、过量放牧、掠夺性捕捞、乱猎滥采、不合理浇灌、不适当的水利工程、过量抽取地下液体资源和破坏性采掘、人口增长过速和都市化等所造成的水土流失、土壤沙漠化、耕地锐减、草地退化，盐碱化，森林蓄积量下降、矿藏资源遭破坏、水源枯竭，野生动植物资源和渔业资源日益减少，旱、涝灾害频繁，以至传染病，地方病流行等。环境污染是指由于人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁辐射等对环境的污染和危害,使环境质量恶化，影响了人体健康、生命安全，或影响其他生物的生存和发展以至生态系统的良性循环的现象。2、环境问题的本质环境问题是随着人类的进化发展而不断演变发展起来的。虽然在这一过程中，自然环境及其要素自身也在发生着某种改变，从而在一定程度上也可能导致环境状况的恶化，但是从事地学或生态学研究的中外学者一般都认为，环境的大多数变化主要是人为因素引起的。首先，机器的使用虽然大大地提高了社会生产力、加快了工业化和都市化进程以及增强了人类对环境的改变和控制能力，但是对自然资源和能源的消耗和浪费也大大地增多。其次，世界人口呈高度增长趋势，给环境带来极大的压力。据统计，世界人口在罗马帝国灭亡时期只有4亿，然而经过约1000年到了1600年则开始超过10亿，再经过300年到1900年增加到20亿，又经过50年到1950年达到了30亿。到90年代初，世界人口已达52亿。另外，据世界银行编写的《1992年世界发展报告--发展与环境》的资料显示，1992年世界人口为53亿，而且还在以每年9300万人的速度增长。据联合国统计，到1999年10月，世界人口已经达到60亿。第三，科学技术的进步为人类文明的发展作出了巨大贡献，但是也同时给人类带来了灭顶之灾的隐患。火药的发明和核裂变的发现使战争武器的杀伤力、破坏力大幅度提高；猎捕工具的改良导致大量自然生物资源濒临灭绝；农业的化学物品使用不仅造成土地的侵蚀，而且给人类和生物造成积蓄性化学物质危害。3、当代全球环境问题全球气候变化，臭氧层破坏和损耗，生物多样性减少，土地荒漠化，森林植被破坏，水资源危机和海洋资源破坏，酸雨污染。4、当前我国的环境问题环境污染：大气污染；水污染；固体废弃物污染；噪声污染生态恶化：林资源贫乏；草地退化严重；耕地质量下降；荒漠化现象严重；生物物种减少。自然灾害：地震灾害；干旱灾害；洪涝灾害；水土流失灾害；滑坡灾害；泥石流灾害；生物灾害。三、环境保护1、环境保护的概念环境保护，就是指采取行政、经济、科学技术、宣传教育和法律多方面的措施，保护和改善生活环境与生态环境，合理地利用自然资源，防治污染和其他公害，使之更适合于人类的生存和发展。20世纪中叶以前，人们并末提出环境保护的概念。20世纪50年代以后，随着环境污染的加剧，日、美等国家出现了反污染运动，但仍比较狭义地把环境保护理解为只是对“三废“的治理，是局部的问题。没有把环境污染与整个生态危机联系起来,对其危害性与复杂性认识不足，也没有把环境问题与社会因素联系起来，所以未能提出解决的根源。后来，美国的R.卡逊在《寂静的春天》一书中指出，农药污染会导致生态危机；70年代初期出版的别一本书《只有一个地球》，提出环境问题不是局部总是，而是全球性问题，不仅是技术问题，更主要的是社会经济问题。1972年联合国人类环境会议把人们对环境问题的认识提高了一大步，指出人类面临着各种环境污染和生态破坏，揭示了两者的内在联系，并提出了解决的途径。会议所发表的《联合国人类环境宣言》庄严宣布：“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切愿望和各国政府的责任。”从此，环境保护开始得到世界人民和各国政府的重视。1992年的联合国环境与发展会议所提出的“可持续发展”战略，使人们对环境保护的认识有了一个新的、飞跃的发展。2002年8月26日至94日可持续发展世界首脑会议再次在约翰内斯堡召开。主要议题是消除贫困和保护环境。会议全面审议了1992年里约会议等文件的执行情况，讨论了今后工作的战略和措施行，为推进全球可持续发展成了一些成果。2、我国环境保护的意义环境保护是我国的一项基本国策，是由于我国的国情决定的。第一、我国人口众多，人均资源相对短缺。第二、为了避免走浪费资源和先污染后治理的路子。第三、环境问题直接关系到人民群众的日常生活和身心健康，“保护环境的实质就是保护生产力”。3、我国政府非常重视环境保护工作。1972年以来国务院召开了六次全国环境保护工作会议。1979年9月13日，我国颁布了《环境保护法(试行)》。1992年党中央、国务院批准了《中国环境与发展十大对策》，国务院发步了《中国21世纪议程》，强调实施可持续发展战略。第二章环境保护法概述一、环境保护法的概念环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。理解定义需把握三点：环境保护法是调整人们在环境保护中的社会关系的法律规范，不能把环境保护法说成是调整人与自然的关系的法律。环境保护法调整的社会关系有特定的范围，只调整环境保护关系。环境保护法是指一切调整环境保护关系的法律规范的总称。二、环境保护法的任务和目的1、环境保护法的任务⑴保护和改善生活环境与生态环境、合理利用自然资源⑵防治环境污染和其他公害2、环境保护法的目的“保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”。“保障人体健康”和“促进社会主义现代化建设的发展”是辩证的关系。把两者对立起来、割裂开来的观点是不正确的。3、环境保护法在环境保护中的地位。环境保护法是环境管理中较为有效的手段。环境保护实质上就是环境管理。其主要手段是行政、经济、科学技术、宣传教育和法律手段等。而法律手段较为有效。这是因为，法律具有强制性特点。此外，具有较好的宣传教育的作用。环境保护法和客观规律。环境保护法必须以生态规律为依据。环境保护法必须反映社会主义经济规律的要求。环境保护法必须反映价值规律的要求。三、环境监督管理体制1、环境监督管理体制的概念环境监督管理体制指国家环境监督管理机构的设置，以及这些机构之间环境保护监督管理权限的划分。我国的环境监督管理体制，可概括为统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。2、我国环境监督管理机构的职责3、我国环境监督管理体制的特点⑴环境监督管理部门是环境保护方面的行政部门。环境监督管理部门是中央或者地方人民政府中主管环境保护监督管理的行政部门，即“人民政府环境保护行政主管部门或者其它依照法律规定行使环境监督管理权的部门”它们依法实施的执法行为属于具体行政行为。⑵统管部门与分管部门的执法地位平等。“统管”部门是指国务院环境保护行政主管部门(即国家环境保护局)和县级以上人民政府环境保护行政主管部门。它们之间存在着行政上的隶属关系，并分级对本辖区环境保护工作实施统一监督管理。“分管”部门是指依法分管某一类自然资源保护，或某一类污染源防治的监督管理工作的部门。统管与分管部门之间不存在行政上的隶属关系，在行政执法上都是代表国家行使行政执法权，其地位是平等的，而只有分工的不同。四、环境保护法的适用范围适用范围指环境保护法在哪些地方和什么时间对哪些人有效力的问题。包括环境保护法在空间的适用范围、环境保护法对人的适用范围、环境保护法在时间上的适用范围。1、环境保护法在空间的适用范围在空间的适用范围指环境保护法在哪些地方、区域有效力。可分为“域内效力”原则和“域外效力”原则。“域内效力”原则：指法律的效力及于国家主权所管辖的领域的规定。我国不同的环境保护法律、法规，在空间上的适用范围是有区别的，但一般都在所辖区内有效。全国人大及其常委会制定的环境保护法律、和由国务院制定的环境保护条例、决定、命令等，一般均在全国范围内有效。但环境保护单行法律、法规，虽然在全国范围内生效，但其效力只在特定的范围有效。地方国机关依法制定的地方性环境保护法规、规章(包括少数民族地区)，只在该辖区内有效。由于实行一国两制，环境保护法律、法规效力也不及于香港、澳门特区。我国签订和参加的国际环境保护条约，与国内环境保护法具有同等效力，但国际环境保护法有不同规定时，适用国际环境保护法的规定。对跨行政区域的环境保护纠纷案件，除遵循在全国生效的环境保护法律、法规之外，原则上应以环境保护违法行为发生地的法律规范为依据。“域外效力”原则即可在本国领域以外生效的原则。“域外效力”一般都以有关国家缔结的国际条约为依据，才得以顺利贯彻实施。2、环境保护法对人的适用范围对人的适用范围是指环境保护法对哪些人发生效力，包括对哪些自然人和法人有效力。属人主义指凡是本国人(包括自然人和法人，下同)，不论在国内或国外，均适用本国的法律，但对在该国领域内的外国人不适用。属地主义指一国的法律对其管辖领域内的一切人,不论本国公民或外国公民以至无国籍人都具有同样的效力,但在国外的本国人则不受该国法律的约束。保护主义指本国法律对任何损害该国利益的人都有约束力，而不问此人的国籍或所在国。综合型的原则即以属地主义为基础,把属地主义、属人主义和保护主义三者结合起来的原则。这是当今世界各国法律比较普遍的做法，我国也是如此。根据我国《宪法》和环境保护法的规定，环境保护法对人的适用范围如下:⑴对本国人的效力一律适用于在本国境内的我国公民和法人。对于在我国领域外的我国公民和法人，原则上仍受我国环境保护法的保护，同时也有遵守我国环境保护法的义务。⑵对外国人的效力在我国领域内的外国人、外资企业、与外国合资、合作企业等，都必须遵守我国环境保护法。3、环境保护法在时间上的适用范围在时间上的适用范围是指环境保护法在什么时间生效和何时终止效力，以及在环境保护法颁布以前对破坏或污染环境的行为是否有效力的问题。⑴生效时间一般有三种形式：立即生效即自颁布之日起生效。公布之日至一定期限后才生效之所以公布之后不立即生效，而另行规定生效时间，是因为这些法律的贯彻实施，需要有一定时间进行准备。例如思想准备─通过广泛的宣传教育；又如业务准备─包括由国家有关行政部门制订实施条例、细则和标准，建立各种必要的监督管理手段等；再如组织准备─包括设立执法机构，组织监督管理队伍，以适应执法、司法的要求，等等。公布之后经过试行再正式生效在试行阶段该法是具有约束力的。之所以采用试行的形式公布，主要是针对技术性比较强，需要在实践中积累经验的立法⑵环境保护法的失效时间一般也有以下三种形式：经修订的法律明文规定该法施行之后相应的原法律同时废止。例如《环境保护法》第四十七条规定：“本法自公布之日起施行。《中华人民共和国环境保护法(试行)》同时废止。”规定与新法相抵触的原法律规范失效有两种情况：一是采用该法实施之日起与该法相抵触的法律规范立即失效的形式；二是采用与该法相抵触的原法律规范，必须在该法公布之日起依据该法的规定予以修订，超过一定限期则自行失效的失效形式。随着新法的施行原有同类法律自动失效上述三种失效形式中，前两种是属于“明示废止”的情况，是“以法废法”的做法，当今世界各国所普遍采用；后一种是“默示废止”。⑶环境保护法的溯及力问题指环境保护法对其生效以前的行为和事件是否有效力的问题。从旧原则指新法对其生效以前的行为和事件没有溯及力。从新原则指新法对其生效以前的行为和事件有溯及力。从轻原则指新法与旧法比较，以对行为人惩罚较轻的法作为处罚的依据。从旧兼从轻原则指新法原则上不溯及既往,但新法对行为人惩罚较轻时,从新法。从新兼从轻原则指新法原则上溯及既往,但旧法对行为人惩罚较轻时,从旧法。我国法律一般是无溯及既往的效力。但也有例外，有的法律明确规定有溯及力，如环境保护法中的《野生动物保护法》的个别法律规范具有溯及既往的效力。五、环境保护法体系1、法律体系的概念(1)法律体系的定义一个国家的法律体系，是指由本国现行全部法律规范组合为不同的部门法所形成的有机联系的统一整体。(2)部门法的定义是指调整同一类社会关系的法律规范的综合体，也称法律部门。每一个法律部门又是一个子体系。(3)划分部门法的标准法律部门的划分标准主要是根据所调整的不同社会关系（或主要的社会关系）来划分。一般地说，同一类型的法律规范调整着同一类社会关系。其次，根据其调整方法来划分。所谓调整方法，是指调整社会关系时，用以影响社会关系的手段。如刑法、民法、行政法等。调整方法在划分部门法中是次要和派生的标准2、我国环境保护法体系包括以下几个方面的环境保护法律规范。(1)《宪法》中有关环境保护的规范宪法是国家的根本大法，任何法律规范都必须首先符合宪法规定。目前，各国宪法有关对环境条款的规定主要有两种模式，一是宪法直接规定国家的环境保护责任，从而为政府环境行政确立依据；二是在宪法的基本权利规定中，确立或派生出公民的环境权。我国《宪法》明确规定保护环境和防治污染是国家的根本政策，是国家机关、社会团体、企业事业单位的职责和每个公民的义务。1982年宪法第26条规定："国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害"。这是环境行政权的最基本的依据。从法理上推演，其结果就是保障人民在健康、安全、舒适的环境中生活和生存的权利。附：中华人民共和国宪法(摘录）(1982年12月04日第五届全国人民代表大会第五次会议通过全国人民代表大会公告公布施行)第九条矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第十条城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。第二十二条国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。第二十六条国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。(2)综合性环境保护基本法中的环境保护规范在我国一般将现行的《中华人民共和国环境保护法》称为环境保护基本法。所谓的"基本法"，是指国家制定的包含某方面综合性政策、目标规定的整体性综合性法律。它处于国家基本法的地位。环境保护法体系中这一层次的法律规范，是适应环境要素的相关性、环境问题的复杂性和环境保护对策的综合性而出现的，是国家对环境保护的方针、政策、原则、制度和措施所作的基本规定，其特点是原则性和综合性的法律规范。其效力仅次于《宪法》和国家基本法中的环境保护规范，是制订自然资源保护和污染防治单行法、环境保护法规、规章的基本依据。综合性环境基本法属于对国家环境政策的宣示性法律，它在整个环境法律体系中所起到的作用相当于一国法律体系中"宪法"的作用，因此也有"环境宪法"之称，它不对具体的环境保护事务规定具体的控制措施。有关具体的权利义务及其实施需要靠制定这些环境与资源保护单行法来规定和完成。(3)自然资源保护单行法律、法规中的环境保护规范这一层次法律规范，在世界上出现得比较早，其特点是以保护某一环境要素为该法律文件的基本内容之一，同时包含对某自然资源管理(如对该资源的权属、经营管理)的法律规范，甚至还含有防治污染的法律规范(这部分法律规范在该法律文件中的占极少数)；其立法目的具有双重性，既是为了保护作为环境要素的自然资源，也是为了经营管理作为财富的自然资源。所以说，这种法律文件，既属于环境保护法中的自然资源保护法，也属于经济法中的资源管理法。如《土地管理法》(4)防治环境污染单行法律、法规中的环境保护规范这一层次的环境保护规范，其特点是以防治某一污染源为主，同时含有一些自然资源保护的规范，体现了污染防治为主、污染防治与资源保护相结合的立法思想。如《水污染防治法》(5)环境保护纠纷解决程序法律、法规中的环境保护规范即有关追究破坏或污染环境者的行政责任、民事责任或刑事责任的程序性法律规范如《环境保护行政处罚办法》(6)环境保护标准中的环境保护规范环境保护标准是环境保护法体系的重要组成部分。截至1995年底，我国已颁布了364项各类国家环境保护标准。包括环境质量标准，如《大气环境质量标准》。(7)地方环境保护法规、规章中的环境保护规范迄今为止，全国各地依据《宪法》和国家环境保护法律法规，结合本地区的具体情况，先后共公布了1020多项环境保护地方性法规。这些地方性环境保护规范，弥补了国家环境保护法的不足，对保护和改善地方环境正在起着积极的作用。(8)国家立法机关对适用环境法律的解释由于国家环境与资源保护立法在内容上过于原则和抽象，并且国务院环境与资源保护行政法规又没有专门对此作出规定，因此许多条款在具体适用时还需要由国家立法机关予以具体解释以利于法律的适用。80年代以来，中国全国人大常委会以及有关的专门委员会分别就环境法律的适用问题作出了多方面的解释。例如，1991年1月31日由全国人大法制工作委员会专门就《环境保护法》第41条第二款的理解和执行所对国家环境保护局所作的答复就属于此类。国家立法机关的解释属于立法解释，其效力应当等同于法律。(9)其他部门法中的环境保护规范如《民法通则》关于使用自然资源者有保护、合理利用的义务的规定；《刑法》关于破坏环境罪的规定；经济法中关于防止污染转嫁的规定等。⑽我国参加的国际法中的环境保护规范包括我国参加并已对我国生效的一般性国际条约中的环境保护规范和专门性国际环境保护条约中的环境保护规范。前者如《联合国海洋法公约》中关于海洋环境保护的规范；后者如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《保护臭氧层维也纳公约》及其《议定书》、《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》等。除我国声明保留的条款之外，其效力优于国内法，任何单位和公民都必须严格遵守。六、环境保护法的产生和发展大体经历了三个发展阶段第一阶段即资产阶级产业革命以前这个时期，人类对环境的影响的能力不大，具有保护环境作用的法律规范，往往是夹杂在其他法律文件中，谈不上现代意义上的环境保护法。第二阶段即从资产阶级产业革命到第二次世界大战结束前的阶段随着大工业的出现，社会生产力得到了极大的发展，人类对环境的影响也越来越大。特别是进入20世纪以来，环境污染和破坏日益严重，为了对付这些环境问题，一些国家先后颁布了环境保护单行法。单行法的出现是这个阶段的环境保护法个特点第三阶段即从第二次世界大战结束以来的阶段这个时期，现代工业生产迅猛发展，人口膨胀，大城市急剧增多，人类向环境排放的污染物大大超过自然的净化能力，大规模的开发活动消耗了地球上有限的淡水、耕地、森林和矿藏。环境问题的影响范围不断扩大，形成了大区域以至全球性的环境污染和破坏，也成为许多国家双边或者多边有争议的问题。总之，环境问题已严重威胁到人类的生存和发展，成为当今世界突出的社会问题。为了解决这些问题，环境科学应运而生。反映到法律上，不但各种环境保护单行法大量出现，还制定了综合性环境保护基本法，这是环境保护法第三个发展阶段的最大特点。在国际环境保护领域中，也产生了一些国际环境保护条约。一些国际环境保护组织还制定了各种环境保护标准。一些国家的环境保护法已成为该国一个独立的法律部门。这些，表明了环境保护法作为环境保护的基本手段的地位已为人们所公认。随着环境保护法的出现，也诞生了一门生机勃勃的环境保护法学。环境保护法发展史的简要概括：从零散的夹杂在其他法律中的环境保护规范，到侧重某一方面的环境保护单行法，再到一个自成体系的独立的法律部门。第三章环境保护法的基本原则一、环境保护法基本原则概述环境保护法的基本原则，是指在环境保护法中规定或体现的，对环境保护实行法律调整的基本指导方针。它是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的基本准则，是环境保护法本质的集中表现。⑴环境保护法的基本原则不是随意确定的。而是应该由法律确认，在环境保护法中有所体现。⑵不能把它同一般的立法和司法原则混为一谈。如立法原则中的实事求是、群众路线，司法原则中的以事实为依靠，以法律为准绳，适用法律人人平等等原则。⑶它也不同于一般的法律规范，它是环境保护的基本方针、政策在法律上的体现，是贯穿于整个环境保护法的，具有普遍意义和指导性的规范。二、我国环境保护法有那些基本原则？（1）环境保护与经济、社会发展相协调的原则。（2）预防为主、防治结合、综合治理的原则。（3）开发者养护、污染者治理、利用者补偿、破坏者恢复的原则。（4）依靠群众保护环境的原则。三、协调发展原则1、概念协调发展原则:是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。协调发展原则非常概括地阐明了环境与发展的相互关系，是环境保护法的一项重要的原则。关于环境保护与经济发展的关系，国际上曾出现过两种截然不同的观点：一种主张:先发展经济，然后再治理环境----即“先污染,后治理”。很多工业发达国家就是走了这条道路，我国也曾经历过一段“先污染后治理”和严重浪费资源的道路。另一种主张停止发展论----主张应强调环境保护，抑制经济发展。认为环境污染和破坏既然是由于经济、社会发展造成的，那么，要解决环境问题的出路就只有停止发展。其著名代表是罗马俱乐部于1972年发表的研究报告《增长的极限》，该报告有如下基本观点：人类社会的发展由人口激增、加速发展的工业生产、农业生产、资源消耗和环境恶化五种相互制约的因素构成。这五种趋势都按一定的指数增长。五种增长的启动因素是人口的增长。人口增长要求提供更多的粮食和工业品，进而使耕地和工业生产量也以指数增长，工业增长使资源的消耗量越来越大，排入环境的废弃物也越来越多。它们是人口增长和工业增长的双重产物，因而其增长速度比人口增长和工业增长更快。当时通过计算机模拟，五种增长趋势到本世纪会达到极限。由于人类与环境系统存在着发展的无限性和地球的有限性这一基本的矛盾，如果增长不停止而达到极性时，便会导致全球性危机和人类社会的突然瓦解。因而，他们提出“必须把经济增长限制到零”，即所谓“零增长论”。两种观点显然都不妥当。“先污染后治理”论，实际是只重视经济发展，而不顾环境保护，以牺牲环境为代价谋求经济的发展。如果说"先污染后治理"是对过去发达国家在没有认识到生态规律的状况下经济和社会发展模式的和种总结的话，那么在今天，各国特别是发展中国家和地区则应尽量避免再走这样的弯路。而《增长的极限》虽忽视了人类社会的能动性，但它指出了五者之间的相互制约的关系，提出增长超过极限将导致全球危机的警告是具有科学意义的．虽然两者完全相反，但有一个共同的错误：都把发展与环境看成是互不相容的对立关系。反映到环境立法中，就是的“环境优先论”或“经济优先论”片面认识的根源。我国早在70年代初，中国就在国家计划工作提出了"要把防治污染，保护环境列入国民经济计划中去"的国家在发展经济的进程中协调环境保护的政策。1979年，在中国制定的《环境保护法(试行)》中，第一次对该原则作了法律规定。该法在第5条规定："国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实作好环境保护工作；在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排，并认真组织实施……"。为了贯彻和落实该原则，1981年国务院发布了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，其中特别规定了要加强对环境保护的计划指导，并且各级人民政府在制订国民经济和社会发展计划时，要求必须把保护环境和自然资源作为综合平衡的重要内容，把环境保护的目标、要求和措施，切实纳入计划和规划，加强计划管理。1983年12月，第二次全国环境保护会议召开，会议进一步总结我国环境保护的基本经验，制定了环境保护与经济建设统筹兼顾、同步发展的方针。原国务院副总理李鹏代表国务院在大会报告中提出了环境保护是中国的一项基本国策，是现代化建设中的一项基本保证条件和战略任务。在这次大会上，该原则得到了进一步的解释，这就是"经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一"。1989年12月，新修改颁布的《环境保护法》第四条在总结了该原则的立法和实施经验的基础之上，重新对该原则作了明确规定："国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。国家采取有利环境保护的经济政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调"。"三同步、三统一"方针的核心思想和理论基础是"协调发展"，这与国际环境组织提出的指导思想完全一致。2、意义⑴是社会经济规律和自然生态规律的客观要求社会主义生产的目的，是为了保证最大限度地满足整个社会不断增长的物质和文化的需要。自然生态规律是处理好人与自然关系的重要规律，必须遵循。⑵是社会主义现代化建设的需要。⑶是保障人体健康、发展社会生产力的需要。3、贯彻⑴加强环境与发展的综合决策涉及经济、社会发展的重大决策，必须全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要考虑环境和资源的承载能力。要正确处理经济增长速度和综合效益的统一、生产力布局与资源优化配置、产业结构调整与解决结构性污染、资源开发利用与保护生态环境等问题。从源头就控制可能对环境的污染和破坏。⑵把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划，即明确一定时期国家在经济社会发展中如何同时进行环境保护建设，针对经济社会的发展规定环境保护的基本政策目标和实现该目标的政策、法律措施或方法以及资金的投入，等等。“六五”以前，我国实际上都没有把环境保护列入五年规划。这是造成我国环境污染和破坏严重的总根源。在“六五”计划中，开始列入了环境保护的目标、要求和措施；在“七五”计划中，继续列有环境保护专章，规定了“七五”期间环境保护的基本任务和主要措施；“八五”计划中的环境保护有了加强。1996年3月，在《中华人民共和国国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要》中，将实施"可持续发展"规定为中国现代建设的一项重大战略。⑶制订国家环境保护计划在已制订的国家国民经济和社会发展计划的经济基础上，制订国家环境保护计划。环境保护计划，是指由国家制定的与国民经济和社会发展计划相配合和相衔接的、全面反映国家环境保护目标、任务和措施的有关计划指标和统计指标体系的规定。中国从"七五"计划时期已开始制定国家环境保护计划。为了保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分并参与综合平衡，国家计委和国家环保局于1994年发布了《环境保护计划管理办法》，从而使编制环境保护计划的工作有法可依、有章可循。⑷采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施环境保护的经济、技术政策，是为了解决一定历史发展阶段的环境问题，落实环境保护战略方针、实现预期的环境保护目标，保障环境保护与经济、社会协调发展的有力手段。它对于环境保护工作具有诱导、约束和协调的功能环境经济政策主要有：奖励综合利用政策，经济优惠政策，征收环境资源费政策等。⑸强化环境监督管理在我国,许多环境污染和生态破坏问题，是由于监督管理不严和管理不善造成的。通过强化监督管理可以解决许多环境问题。协调发展原则并不能为正确处理经济与环境的关系提供具体的行为模式，它只是一种指导思想。通过该原则可以矫正人们破坏环境的具体行为，所以各级人民政府在经济建设工作中是否真正贯彻该原则并没有法律保障，目前大多数是取决于政府的执政水平高低和环境意识的强弱。为了真正使协调发展原则发挥其功能，有必要设置政府环保责任制，考核其政绩不能仅看经济指标，还要综合考虑环境指标，如达不到法律要求就要追究相应的法律责任。四、预防为主、防治结合的原则1、概念预防为主、防治结合的原则：是指采取各种预防措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。预防为主、防治结合的原则是针对环境问题的特点和国内外环境管理的经验和教训提出来的。20世纪60年代到70年代，经济的发展是以牺牲环境为代价的。1980年《世界自然资源保护大纲》在环境和资源保护方面实现提出了"预期的环境政策"。同一时期的经合组织的环境委员会也提出建议：各国环境政策的核心应该是预防为主。我国在70年代开展环境保护工作时，便将预防为主、防治结合作为防治工业污染的方针政策。1978年将"防治污染和其他公害"写进《宪法》第11条。在1979年制定《环境保护法（试行）》时，将防治污染和其他公害作为立法指导思想之一，并且为之规定了环境影响评价和"三同时"制度以及防止自然资源破坏的措施。在此之后中国制定的所有环境法律也均将预防为主、防治结合作为立法的指导思想。预防为主、防治结合的原则明确了预防和治理的关系，确定了治理环境污染和破坏的途径和方式。它要求将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上，做到“防患于末然”；同时，应采取各种措施，积极综合治理和恢复已经产生的环境污染和自然破坏，以保护生态系统的安全和人类的健康及其财产安全。实行预防为主原则是由环境问题的本身的特点决定的：⑴环境问题一旦发生，消除危害需要时间长，有些甚至是不可逆转性；⑵治理代价高，在经济上不合算；⑶如果重视环境保护，许多环境问题是可以解决的。2、意义⑴可以获得投资省、收效大的效果环境问题产生的原因是多方面的，由于国家财力有限，不可能拿出很多资金用于治理环境污染和破坏。实行这一原则，可以起到事半功倍的作用。⑵可以使我国的环境保护工作由消极的应付转为积极的防治3、贯彻⑴全面规划、合理布局全面规划就是对工业和农业、城市和乡村、生产和生活、经济发展与环境保护各方面的关系作统筹考虑，进而制定国土利用规划、区域规划、城市规划和环境规划，使各项事业得以协调发展。合理布局主要是指在工业及其发展过程中，要对工业布局的合理性作出专门论证，并且对老工业不合理的布局予以改变，使得工作布局不会对周围环境和人民生活环境造成污染和破坏的不良影响。环境污染和生态破坏同生产的不合理布局有重要的内在联系。其中：农业生产和资源的开发布局(直接以自然资源作为劳动对象，如农、牧、采掘业)同自然环境破坏有直接关系；工业生产布局(不直接依赖环境，但生产中排放废弃物)同环境污染有直接的关系。生产部门的分布，又影响居民点的分布，从而影响城镇分布、人口密度及交通、文化设施分布。⑵严格控制新的环境污染和破坏。增强公民尤其是决策者和管理者的环境风险意识。对于大型建设项目、改造自然项目(如在河川筑坝、发展核电、兴建大型工业、农业、水利、交通等项目)，更应将可能造成的长久不良环境影响放在首位考虑。在对环境具有影响的重要政策和大型建设项目的决策中，要充分听取科学家、经济学家和法学家的意见。通过执行环境影响评价制度和“三同时”制度，把环境问题解决在建设之前或建设过程之中。⑶积极治理老的环境污染和破坏。对已经产生的环境污染和破坏，要采取综合措施积极治理；对严重污染环境的企业、事业单位，要限期治理，对逾期末完成治理任务的，应依责令其关闭、停产或转产。⑷实行城市环境综合整治。把环境保护规划纳入城市总体发展规划，调整城市产业结构和工业布局，改善城市能源结构，减少污染物排放总量，不断完善城市环境综合整治定量考核制度。⑸加强环境监测。通过环境监测，掌握环境质量状况及发展趋势，为加强环境监督管理和治理提供科学依据。五、开发者养护、污染者治理的原则1、概念（环境责任）开发者养护、污染者治理的原则是中国在借鉴国际社会普遍采用的“污染者付费原则(PolluterPay'sPrinciple)”的基础上，结合中国的实际提出的。污染者付费原则是1972年由经济合作与发展组织(OECD)在其通过的一项决议中提出的。这项决议规定，禁止各成员国对该国就企业污染防治工作所采取的措施予以资金上的补助，要求排污者（即污染者）负担由政府部门决定的减少污染措施的费用，以保证环境处于一种可被接受的状态。这项原则现在也与国际社会提倡的“受益者付费原则”相吻合。我国在参照“污染者付费原则”的基础上，于1979年在《环境保护法(试行)》第6条规定了"谁污染谁治理"原则，即"已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁"。这一原则在当时主要是为了明确污染单位有责任对其造成的污染进行治理。在1989年修改《环境保护法》中，删去了"谁污染谁治理"的字样，改为由具体的制度和措施规定来隐含这一基本原则。污染者治理是指对环境造成污染的组织或个人，有责任对被污染的环境进行治理。在法律上进一步明确"污染者治理"的原则，目的就在于明确污染者的责任，促进企业的污染治理，保护环境。开发者养护是指对环境与自然资源进行开发利用的组织或个人，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源的义务。有责任对其进行恢复、整治和养护。自然资源的开发与保护是互相联系、互相制约的。开发的目的是为了利用，而保护好环境资源，就可以使开发获得最佳的经济效益和生态效益，并为更好地持续利用创造条件。所以开发利用环境资源的单位和个人，不仅有依法开发利用的权利，同时还负有保护的义务。《环境保护法》第十九条规定，开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境；第二十条规定：各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化，防治植被破坏，水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。“利用者补偿”，是指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任在传统的计划经济体制下，认为环境资源不是劳动创造的，没有劳动价值；随着环境保护工作的发展和理论研究的深化，人们认识到环境资源是有价值的，其价值表现在自然再生产能力上，人类为维护、恢复、增殖自然资源及开发替代资源应付出的必要劳动时间。所以，国家作为环境资源的所有者，实行环境资源有偿使用是理所当然的“破坏者恢复”，是指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人，对其负有恢复整治的责任。2、意义⑴可以促使企业、事业单位加强环境管理，防止环境污染和生态破坏⑵可以为治理环境污染和恢复生态环境积累资金3、贯彻该原则的贯彻实施方面，我国目前主要实行了资源有偿使用制度、排污收费制度、企业环境保护责任制度以及限期治理制度等，通过具体的环境与资源保护单行法来明确各种强制性环境与资源整治措施和养护责任。⑴结合技术改造、治理工业污染这是从我国国情出发，解决我国工业污染的一条根本途径。1983年国务院发布了《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》，要求所有工业企业及其主管部门在编制技术改造规划时，必须提出防治污染的要求和技术措施，并在年度计划中作出安排，组织实施；技术改造方案，必须符合经济效益和环境效益相统一的原则，通过采用先进的技术设备，提高资源，能源利用率，开展综合利用，把污染物消除在生产过程之中。⑵对超标排放污染物的单位，加大限期治理力度实行限期治理是分期分批解决我国环境污染问题的一项重要制度和措施。⑶开发利用环境资源的单位和个人，必须按照建设项目环境管理的规定，严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，防止在开发建设活动中对自然资源和生态环境造成污染和破坏。⑷运用经济手段，促使污染、破坏者积极治理污染和保护生态环境。主要有：征收排污费；征收资源费和资源税；征收生态环境补偿费。六、依靠群众保护环境的原则1、概念依靠群众保护环境的原则，是指各级人民政府应当发动和组织广大群众参与环境管理，并对污染、破坏环境的行为依法进行监督。环境质量的好坏，直接影响到工农业生产的发展和城乡人民的身体健康，关系到千家万户。《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。执行这一原则，就是把对环境的国家管理和群众监督相结合，把依法保护环境和人民群众的自觉维护相结合。2、意义⑴有利于调动各行各业和广大群众的自觉性和积极性，共同搞好环境保护工作环境保护是一项公益性的全民事业。挖掘群众中蕴藏着的保护和改善环境的巨大潜力，是搞好环境保护工作的重要条件。⑵有利于吸收群众参加环境管理每个公民都有享受清洁、优美、安静的环境的权利，同时也负有保护和改善环境的义务。国内外环境保护实践证明，广大群众有保护和改善环境的强烈愿望，有参与环境管理的迫切要求。3、依靠群众保护环境原则的贯彻⑴加强环境保护宣传教育通过各种形式宣传让每个公民了解环境保护的方针、政策和法律、法规，懂得环境科学基础知识，从而提高全民的环境意识和法制观念，这是搞好环境保护工作基础。⑵定期发布环境状况公报，切实发挥人民群众的监督作用《环境保护法》第11条第2款规定，国务院和省级人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。通过发布环境状况公报，使广大群众了解环境污染和破坏以及环境保护方面的情况，了解环境问题的严重性及保护环境的迫切性，增强基保护环境的责任感。⑶建立公众参与环境保护的制度公众参与环境保护是搞好环境保护工作的群众基础和社会保证。如《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》关于环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见的规定，是公众参与环境保护一种体现。我国公众参与环境保护的程度有待提高。４、国外环境权理论近年来国外有学者提出"环境公共财产理论"、"公共委托理论"和"公民环境权理论"。环境公共财产理论是经济学家基于公共物品经济学提出的。这种观点认为：空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，不能想古典经济学的观点那样，认为它是一种取之不尽、用之不竭的自然物，任何人无需任何代价既可任意占有和处置。环境污染的根源或环境质量之所以会恶化，关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全所致。作为人类赖以生存的基本条件的环境要素在当今受到严重污染和破坏，以致威胁人类的正常生活的情况下不应该视为"自由财产"，不能成为所有权的客体。公共信托理论认为：环境资源应该是人类的共同资源，是全人类的"共同财产"，任何个人不能任意占有、支配和损害。为了合理支配和保护共有财产，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托行使管理权，因而不能滥用委托权。以"环境公共财产理论"、"公共委托理论"为依据，一位美国教授提出了"公民环境权理论"。他认为：每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受法律保护。并由此引出了公众参与环境管理的各种权利。从法律上说，环境保护是公民的一项基本权利，也是公民应尽的义务。我们应该把环境保护事业建立在更加广泛的民主基础上，把政府、企业的环境管理活动和法律的执行建立在人民群众广泛支持、参与和监督的基础上。５、我国公民的环境权⑴公民的法律权我国现行的法律没有明确规定公民的环境权。但在《宪法》、《环境保护法》、《民法通则》等法律的有关规定中，体现了维护人民良好生活环境的精神。例如：《宪法》第26条规定："国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。"《环境保护法》第1条关于立法的目的规定："为了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，..."这实际上规定了公民应该享有的环境权。⑵我国公民有参与国家环境管理的权利《宪法》规定："中华人民共和国的一切权利属于人民。...人民依照法律规定，通过公众途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。"根据这一规定，我国公民可以有广泛参与国家的环境管理。⑶公民有对污染破坏环境的行为进行监督、检举和控告的权利我国的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等都对公民享有监督、检举和控告的权利作了规定，充分体现了环境管理的民主原则。但在实践中，公民如何真正有效地参与环境管理，参与监督以及检举，还存在许多困难，如缺乏具体行使权利的形式、程序和具体的法律规定。第四章环境保护法的基本制度一、环境影响评价制度1、环境影响评价制度的概念狭义的环境影响评价---是指在一定区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策和措施，为项目决策提供科学依据;广义的环境影响评价----是指进行某项重大活动（如经济发展政策、规划、重大经济开发计划等）之前，事先对该项活动可能给环境带来的影响进行评价。《环境影响评价法》第二条规定：是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价有以下特点：⑴预测性。环境影响评价和环境质量现状评价不同。后者是指通过环境调查和监测，对一定区域的环境质量现状进行评定；而环境影响评价是指对拟建项目可能对环境造成什么影响进行预测和评价。⑵客观性。进行必要的环境监测，然后作出科学的预测和评价。⑶综合性。涉及到多种学科；需要由持有《建设项目环境影响评价证书》的设计、科研等单位互相协作，共同完成评价任务。根据开发建设活动的不同，可以分为单个建设项目的环境影响评价，区域开发建设的环境影响评价和宏观活动的环境影响评价，如规划的环境影响评价。环境影响评价制度-----是指有关环境影响评价的范围、内容、编（填）报和审批环境影响报告书（表）的程序等方面所作的规定的总称2、环境影响评价制度的意义⑴是贯彻“预防为主”方针,实现经济效益和环境效益相统一的重要手段。实践证明，单纯的末端治理是不可能从根本上扭转环境质量下降局面的。⑵可以为确定某一地区的发展方向和规模提供科学依据。通过环境影响评价,可弄清该地区的环境现状,及开发建设活动对环境可能产生影响的范围和程度。⑶是加强建设项目环境管理的重要内容。将建设项目的环境管理纳入建设项目管理的轨道。从而有效地防止新污染源的产生3、环境影响评价制度的建立和发展最早是由美国的柯德威乐教授提出的。1969年美国《国家环境政策法》把它作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。我国环境影响评价制度的建立和发展1979年《环境保护法》对这项制度作了原则性的规定。1981年《基本建设项目环境保护管理办法》规定了环境影响评价的基本内容和程序。(计委、建委、经委、国务院环保领导小组)1986年修改颁布《建设项目环境保护管理办法》(国务院环保委、计委、经委)1989年《环境保护法》作出建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价的规定。1989年《建设项目环境影响评价证书管理办法》对申领《评价证书》的条件和程序、职责、考核及罚则作了规定。1998年11月29日国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》对评价范围、内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定。从而确立了完整的环境影响评价制度。1999年3月30日环保总局颁布《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》目前，环境影响评价法正在制定之中。2002年10月28日《环境影响评价法》通过，2003年9月1日起施行。4、环境影响评价制度的法律规定⑴环境影响评价制度的适用范围规划的环境影响评价环境影响评价法将规划纳入环境影响评价的范围，并将规划的环境影响评价规定为编制机关的法定任务，可以促使规划编制机关站在可持续发展的高度，正确对待经济发展和环境保护的关系问题。在环境影响评价法中，把土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等一系列规划纳入环境影响评价范围，并相应规定了必要的程序和法律责任。其中将规划分为综合规划和专项规划。对于综合规划以及指导性的专项规划，在编制规划时应编写该规划有关环境影响的篇章或者说明（实施后对环境影响较大的，用“篇章”的形式，对环境影响较小的用“说明”或者“专项说明”的形式）；对于非指导性的专项规划，应该编写环境影响报告书。其中规划的环境影响评价报告书包括三个方面的内容：实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价结论。规划环境影响评价的组织者和具体评价者组织编制规划者负责组织对规划进行环境影响评价。规划环境影响评价的具体评价者既可以是组织编制该规划的政府或者政府部门，也可以是其委托的单位或者专家组。评价工作的成果是关于规划的环境影响评价报告书或者关于环境影响的篇章或者说明。规划环境影响评价的程序对规划进行环境影响评价，应当在规划形成初步方案，至上报审批之前进行。评价成果由规划环境影响评价的组织者负责审定和上报。其审批机关同为负责规划草案的审批机关。建设项目的环境影响评价建设项目对环境有较大影响的，都必须执行环境影响报告书的审批制度，进行全面、详细的评价。建设项目对环境可能造成轻度影响，应当编制环境影响报告表，分析影响或专项评价；建设项目对环境影响很小的，不需进行环境影响评价，应当填报环境影响登记表。这表明，并不是所有的新建企业都要进行环境影响评价，而要看它对环境的影响程度的大小。⑵环境影响评价的内容规划有关环境影响的篇章或者说明应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施专项规划(非指导性）的环境影响报告书的内容：实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论。建设项目的环境影响评价的内容：①建设项目概况。②建设项目周围地区的环境状况调查。③建设项目对周围地区的环境近期和远期影响分析和预测④环境保护措施及经济、技术论证；⑤环境影响评价经济损益分析。⑥环境监测制度建议。⑦结论。⑶编报、审批环境影响报告书（表）的程序规划环评与建设项目环评比较环评的时间不同。规划环评是在编制过程中进行的。对于建设项目的环评是在建设项目的可行性阶段完成的。并且对规划环评必须要有公众参与（专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。建设项目流程：可行性研究→立项→初步设计→总体设计→获批准后将进入实施阶段。如果是企业的自主行为，也必须在项目施工之前完成。法律形式不同。规划环评只有一种即环境影响评价报告书；建设项目环境影响评价成果包括环境影响报告书和环境影响报告表；内容和要求不同(环评法中明确地引入了公众参与）公众参与是规划环评的必经程序（除国家规定需要保密的情形外）。对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。）。⑷《建设项目环境影响评价证书》的管理国家对从事环境影响评价的单位实行资格审查制度。一切从事建设项目环境影响评价的单位，应当申请领取《评价证书》，凭证开展建设项目环境影响评价工作。《评价证书》设甲级、乙级两种。《评价证书》由国家环保局和省级人民政府环保行政主管部门，按照各自职责审查核发并实行监督和管理。二、“三同时”制度1、“三同时”制度的概念是指对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目、区域开发建设项目和外商投资建设项目，其中防治污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。2、“三同时”制度的意义⑴是加强建设项目环境管理的重要手段。环境影响评价制度是项目决策阶段的环境管理，而“三同时”制度是项目实施阶段的环境管理，⑵是防止产生新的环境污染和生态破坏的主要保证。⑶是防止环境质量继续恶化的一种有效措施。3、“三同时”制度的建立和发展“三同时”制度，是我国环保工作的一项创举。1972年，国务院批转的《国家计委，国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中，首次提出”工厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”的要求。“三同时”制度的发展1979年颁布的《环境保护法》“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时、同时施工、同时投产使用。防治污染的的设施必须经原审批环境影响报告书的环保行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。”1984年，国务院发布的《关于环境保护工作的决定》中，把“三同时”制度的适用范围扩大到可能对环境造成污染和破坏的一切工程建设项目和自然开发项目。1986年《建设项目环境保护管理办法》明确了有关部门和建设单位的职责及管理程序和审查、审批的时限要求，确立了“以新带老”的原则和“建设项目环境保护设施竣工验收报告”制度等。1996年，国务院《关于环境保护若干问题的决定》中，重申了必须严格执行“三同时”制度，在建设项目审批和竣工验收过程中，对不符合环保标准和要求的建设项目，环保行政主管部门不得批准环保设施竣工验收报告，其他各有关审批机关一律不得批准建设或投产使用，有关银行不予贷款。凡违反规定的，必须追究有关审批机关和审批人员的责任1998年《建设项目环境保护管理条例》进一步完善了“三同时”制度的规定4、“三同时”制度的法律规定三、排污收费制度1、排污收费制度的概念排污收费是指国家环境保护机关根据环境保护法律、法规的规定，对超标准排放污染物和向大气、陆地水体排放污染物的单位和个人征收一定数额的费用。排污收费制度是指有关征收排污费的目的、依据、范围以及排污费的征收、管理和使用等规定的总称。征收排污费的目的是为了促进企业事业单位加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境。排污收费的特点是：⑴强制征收。⑵征收的排污费，纳入国家财政预算，按区域实行分级管理。⑶征收的排污费，作为环境保护专项资金使用。主要用于补助重点污染源治理及区域环境综合治理；用排污费建立的污染源治理专项基金实行有偿使用。2、排污收费制度的意义⑴利用经济杠杆调节经济发展与环境保护的关系。⑵增强排污者治理污染的能力。⑶促使排污者进行技术改造，开展综合利用。⑷加强环保部门自身建设。排污费的20%由各地环保部门掌握3、排污收费制度的建立和发展1976年，德国制定了世界上第一部《污水收费法》。我国在1978年《环境保护工作汇报要点》中，首次提出排放污染物的收费制度。1979年《环境保护法》确定了这一制度，并在苏州、杭州、济南三个城市试点。1982年国务院发布《征收排污费暂行办法》，标志我国排污收费制度正式建立。1984-1991年，完善排污费的财务管理和会计核算制度。1989年《环境保护法》第二十八条规定：“排放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”1996年，国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》中提出，要按照“排污费高于污染治理成本”的原则。4、排污收费制度的法律规定注意：水污染法规定：向陆地水体排污及收费，实行的是排污即收费与超标收费并行的制度。新大气法规定：排污排污及收费；超标就违法。四、许可证制度1、许可证制度的概念许可通常是指国家行政机关根据当事人的申请，准许其从事某种活动的一种行政行为。在法律上，许可表现为认可、登记、承认等，并通常以证书的形式表现。许可证既是国家对行政管理相对人从事某种活动的一种法律上的认可，又是行政管理相对人得到法律保护的凭证。许可证的种类主要有：排污许可证；海洋倾废许可证；林木采伐许可证；捕捞许可证；采矿许可证；取水许可证；特许猎捕证；驯养繁殖许可证；建设用地许可证；进出口许可证；核设施建造、运行许可证；化学危险物品生产、经营许可证；危险废物经营、转移许可证；放射性药品生产、经营、使用许可证等。许可证制度是指有关许可证的申请、审核、颁发、中止与废止和监督管理等方面所作规定的总称。2、许可证制度的意义⑴是加强对排污者监督管理的有效手段。⑵是保护自然资源的合理利用和维护生态平衡的重要途径。⑶是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段。3、排污许可证制度的建立和发展世界上澳大利亚早在1970年就把排污许可证制度列为废物污染控制的核心。我国于1987年开始在水污染防治领域进行排污许可证制度的试点工作。1988年3月，国家环保局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，并在上海、北京等18个市（县）开展“水污染物排放许可证”试点工作。国家环保局于1991年4月决定在上海、天津等16城市进行排放大气污染物许可证制度的试点工作。4、排污许可证制度的法律规定(以污水排放许可证为例)⑴排污申报登记①办理排污申报登记手续，并提供防治水污染方面的有关资料。②如实填写申报登记表③在试产前三个月内排污申报登记。④排污有重大变化时，应提前十五天履行变更登记手续。⑵确定本地区污染物排放总量控制指标和分配污染物总量削减指标⑶排污许可证的审核和发放环保行政主管部门收到排污单位填报的《排污申报登记表》后，应当对其申报登记的内容进行审查、核实。对不超过排污总量控制指标的排污单位，颁发《排放许可证》（有效期限最长不超过五年）；对超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》（有效期限最长不得超二年）。⑷排污许可证的监督与管理①排污单位必须严格按照排污许可证的规定排放污染物，必须按规定向当地环保行政主管部门报告本单位的排污情况。②持有《临时排放许可证》的单位，必须定期向当地环保行政主管部门报告消减排放量的进度情况，经削减达到排污总量控制指标的单位，可向当地环保行政主管部门申请《排放许可证》。③违反《排放许可证》规定额度超量排污的，视情节中止或吊销《排放许可证》。新《大气污染防治法》有关许可的规定第十五条国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。五、限期治理制度1、限期治理制度的概念限期治理制度是指对污染严重的项目、行业和区域，由有关国家机关依法限定其在一定期限内，完成治理任务，达到治理目标的规定的总称。限期治理包括污染严重的排放源（设施、单位）的限期治理、行业性污染的限期治理和污染严重的某一区域及流域的限期治理。限期治理具有以下几个特点：⑴法律强制性。限期治理虽属一种行政管理措施，但对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，还可根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。⑵明确的时间要求。⑶具体的治理任务。2、限期治理制度的意义⑴可以推动污染单位积极治理污染。⑵可以推动有关行业治理污染和改善区域环境质量。⑶可以集中有限的资金解决突出的环境污染问题。⑷有利于改善厂群关系和社会的安定团结。3、限期治理制度的建立和发展1973年国家计委《关于全国环境保护会议情况的报告》中，提出“对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治好”。1978年中共中央批转的《环境保护工作汇报要点》的通知中指出：“要规定工矿企业和一切污染危害环境的单位的限期治理。”1979年颁布的《环境保护法》第一次从法律上确定了限期治理制度。4、限期治理制度的法律规定⑴限期治理的对象①严重污染环境的污染源。②位于需要特别保护区域内的超标排污设施。如风景名胜区、自然保护区内。⑵限期治理内容①限期治理目标。具体的污染源目标是达标排放；行业污染分期分批逐步达标排放；区域环境污染达到适用于该地区的环境质量标准。②限期治理期限。不宜过长。计划性限期治理项目，多为一年，也有二、三年的；随机性限期治理项目期限较短，一般从几个月到一年等。⑶限期治理决定机关①中央或省管单位的限期治理，由省级人民政府决定；②市、县及