第9章-城市土地的开发经营与储备

城市土地管理

第9章城市土地的开发经营与储备本章要点本章介绍了城市土地开发的概念和特点，城市土地开发模式和城市土地开发用地的选择与获取。重点是城市土地经营的模式和城市土地储备基本知识。通过本章学习，掌握城市土地开发、经营与储备的基本理论，了解各种模式的主要特征和实施的运作过程。9.1城市土地的开发9.1.1城市土地开发概述1.城市土地开发的基本概念及特点从1978年改革开放后，我国城市土地使用制度、城镇住房制度和房地产生产方式也进行了相应的改革。20世纪80年代末90年代初，为加快浦东开发、开放，上海市政府批准设立陆家嘴、外高桥、金桥3个开发区，在土地出让前，将开发区内土地批给指定的土地开发企业实施统一规划、成片开发后，以熟地的方式出让土地使用权，政府收回土地收益。（1）城市土地开发的内涵目前，我国正处在城市化的快速发展时期，城市建设用地规模迅速扩张是其显著特点。城市土地资源的有限性和城市建设用地的快速增长的矛盾,使得城市发展中必须节约用地，必须关注城市的可持续发展；城市规模的扩张要求政府妥善处理好提供更多的公共品和农地转用中的“三农”问题等经济、社会问题。我国的土地产权制度决定了土地既是政府提供公共产品的重要资金来源之一，又是政府实施城市规划、产业规划、促进城市社会经济发展的重要工具之一。城市土地开发可以使城市政府实现对土地利用的高效管理，有利于解决城市化进程中出现的社会、经济和环境问题。城市土地开发涉及面广泛、综合性强是复杂的系统工程，需要城市政府具备良好的行政管理能力和市场运作能力，需要政府与市场有效的结合。在我国不断推进经济体制改革的同时，政府机构改革、职能转变是我国改革开放的另一主线。经多年的理论探讨和改革实践，政府规范市场环境、提供公共产品、实施必要的宏观调控等职能已成为全社会的共识。政府职能转变和管理能力的提高是实施土地开发具备的基本条件。城市土地开发是指城市土地开发主体，在遵循国家法律法规和建设规范的条件下，按照国民经济和社会发展规划、城市规划和土地利用规划的要求，统一规划，对开发项目所要达到的社会、经济、环境、市政基础设施和公共配套等各种相关内容进行综合策划，并按照项目管理的原则对开发项目的质量、进度、成本、安全等进行全面管理，按照国家规定的标准进行市政基础设施建设和其他配套设施建设的过程，以实现开发项目的经济合理性、市政和公共配套的完备性、社会影响的协调性、项目发展的可持续性和项目形态与环境的宜人性等目标。城市土地开发既包括政府为使城市国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划的顺利实施对城市土地开发所做总的安排，也包括了政府对具体的土地开发项目的组织实施，兼具宏观与微观层面，两者结合使得城市土地开发得以有序进行。如果仅有宏观而无微观，土地开发的效率得不到体现；如果仅注重具体项目的实施而忽视对整个城市土地开发的宏观把握，则不利于城市各类规划的实施、影响城市内部的协调发展、易于造成城市内部的恶性竞争和不均衡发展。为保证城市土地开发的规范、有序，并保证项目建成后的持续发展，必须坚持“政府主导、统一规划、策划先行、综合开发、市场化运作”的原则。从城市空间拓展来看，城市土地开发可分成两种开发形态：土地初始开发和土地再开发。城市土地初始开发也叫土地增量开发，或拓展式土地开发，是指城市初始开发阶段，对土地进行有目的地利用，从而改变土地的原形态和用途的行为。通常为新城区范围内土地初始开发利用的过程，即称为新城开发。而城市土地再开发也叫土地存量开发，是建立在城市土地初始开发的基础上，从效益最大化的角度，对原有的用地类型、结构及空间布局等进行升级置换，尤其是对城市建成区中衰退地区进行改造重建等，即称为旧城改造。（2）城市土地开发的基本特点a.实现三个效益的统一传统的土地开发模式，由于利益驱动造成了许多地区对城市土地掠夺性开发，致使城市环境趋于恶化、交通拥堵、地价爆涨。为了克服这一弊端，政府在规范城市土地开发时，首先要明确“社会效益、环境效益、经济效益的和谐统一”是土地开发目标。综上所述，城市土地开发的目标是“实现社会效益、环境效益、经济效益的和谐统一。”b.城市土地综合性开发城市土地的价值与土地的区位、投入量、区域整体环境和基础设施密切相关，区位地段好的土地，其价值就高；土地投资越大，区域环境越好、基础设施越完善，其土地的价值就越大。城市土地开发从开发初期就摒弃了分散建设、见缝插针的小生产方式，而选择了统一规划设计、统一生产建设、统一经营管理的综合开发方式。通过城市土地开发对城市基础设施进行综合建设，形成城市土地的水、电、燃气、通信、排水、集中供热、集中供冷等市政配套能力和道路交通网络及环境景观体系。通过综合开发，使得土地开发的长期效益和短期效益得以兼顾互补，从而实现城市土地的优化、激发土地资源巨大的增值潜力。c.城市土地开发应具备完善的规划体系城市土地开发过程中，“统一规划、综合策划、规划与策划先行”是其核心之一。土地是城市开发最为宝贵的资源，而规划是优化土地资源配置、提高土地资产价值的重要技术杠杆。城市土地开发中“统一规划、规划先行”机制，充分体现了在大规模土地开发中“善待土地、惜土如金”的原则。由于城市土地开发负责开发区域的基础设施建设，因而传统孤立、分散的各个专业规划互不协调的模式不能适应城市土地开发的要求。城市土地开发涉及城市总体规划、土地利用总体规划、市政综合规划、园林景观规划、地下空间开发规划、交通系统规划等诸多专业，因此城市土地开发首先要编制一套高水平、系统、完善的规划，系统的规划设计是实现城市土地开发效益最大化的基础。国际上先进的规划理念是以景观环境设计完成总体规划设计，建筑师和规划师及其他专业的规划设计人员完成下阶段的工作。城市土地开发采取的这种全新的规划设计体系可以全面提升项目设计的质量，建设自然和谐的城市区域。d.城市土地开发是社会物质文明与精神文明成果的积淀城市土地开发是城市发展到一定历史阶段社会物质文明与精神文明发展成果的集中体现。把人类现代的物质文明和精神文明的成果，通过土地开发进行最大限度的整合，发挥社会各个方面的优势、智慧和经验进行城市土地开发。城市土地开发吸收了人类在城市经济学、城市规划学、环境科学、工程技术等领域的最新成果，对土地开发模式、融资模式、经营管理模式等软环境的创新使城市管理水平得到进一步的提升。城市土地开发工程规模巨大，只有当一个社会的物质文明发展到一定的水平才有可能实现城市土地开发，从这个意义上来说城市土地开发也是人类物质文明发展的成果。2.城市土地开发模式城市土地开发模式是指城市政府在国家法律体系下对土地开发与利用所建立的一系列管理体系、程序和规范，是土地开发主体根据国家法规政策规定，对土地项目实施开发的组织方式。涉及到政府在土地开发中确定的管理体系、相关职责和管理原则，管理的流程和标准，开发主体的资格和行为规范，开发的内容、程序、规范和标准以及开发过程中各类市场主体的法律地位和权能及相应的市场建设。（1）城市土地开发模式的历史沿革城市土地开发模式是一个随历史发展渐进的变化过程，与城市土地使用制度、城镇住房制度和房地产生产方式改革相适应。1978年以后，在我国经济体制改革的背景下，城镇土地使用制度经历了由无偿、无期限、不流动到有偿、有期限、可流动的变革；1982年广州等城市开始实施国有土地有偿使用；1987年深圳市采用协议、招标和拍卖的方式出让国有土地使用权；1988年修改《中华人民共和国宪法》规定“土地使用权可以按照法律的规定转让”；1990年5月国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以行政法规的形式确定了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。逐渐形成城市土地有偿使用制度基本框架，以出让方式进入土地市场的国有土地使用权数量激增。在市场化运作的方式下，开发商以协议出让或划拨的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设房屋，土地一级开发和二级房屋开发由一家开发商完成。这种传统的开发模式存在以下主要问题：①开发商直接征地，与《宪法》和《土地管理法》对土地征用的规定不符；②原用地方与开发商私下转让土地，突破了原用地方土地使用权权能；③企业代替政府修建市政设施，政企职责不分；④不符合市场经济公平竞争原则，不利于降低土地开发成本和房价。可见，为了规范城市土地开发市场，提高政府宏观调控城市土地开发市场的能力，保障城市土地使用及城市建设的可持续发展，我国城市土地开发必须采取规范的开发模式，它是保证土地储备制度的实施，保证政府有计划地供应熟地的根本措施。这种开发模式与传统土地开发模式不同是坚持政府对土地出让与开发的主导与管理，坚持统一规划，由开发主体采用市场化运作的方式进行综合开发，通过政府对土地利用的严格管理确保政府确定的经济与社会综合协调发展目标的实现，规范开发行为，通过统一规划和规划先行，确保项目功能的实现和市政配套设施的完善，使土地开发项目真正能够实现社会效益、环境效益和经济效益的高度统一和协调发展。（2）根据投资主体划分开发模式①完全政府投资模式该模式土地开发发生的一切费用均由政府承担，同时政府承担土地开发的全部收益。这类模式一般由政府的土地储备机构（如广州市、苏州市）或政府所属的国有企业（如上海市）负责土地开发项目的实施。模式的特点是：a.在政府财力雄厚的情况下，可以迅速集中资金对土地进行开发；b.有利于城市规划和产业结构的调整；c.需要政府加强监管；d.政府土地开发投资的成功依赖于政府招商引资的能力。②企业投资模式该模式政府仅制定城市规划、土地利用规划、土地利用政策，具体的开发项目由企业通过市场竞争获取，并按照规划和其他政府制定的规章实施。（如厦门翔安新城的建设就是由政府组织编制规划、制定开发计划，通过招标等方式选择土地开发企业承担具体的开发任务，开发资金完全由企业自行解决）。这种模式的特点是：规划体系完备、规划深度可以指导具体的开发项目、政府不需投入巨额资金，但要向企业支付一定比例的土地收益。③政府和企业共同投资模式该模式政府和企业双方共同出资参与土地开发的过程，此种投资模式实质上为双方共同入股参与土地开发，并按照各自股份所占的比例分享相应的开发收益和风险，如苏州新加坡工业园区的开发。这种模式的基本特征为：政府和企业共同出资、企业建设、政府主导、分别核算。（2）根据政府付费时间划分开发模式①发包式开发该模式土地开发组织者就土地开发中的征地、拆迁和市政设施建设进行发包，可选择总承包方式或者与承包征地、拆迁和市政设施施工的企业直接签订相关合同，并按各项开发内容的工程进度拨付开发款。承包土地开发的企业其外部风险只来自于政府按进度付款的支付能力，与开发地块的增值与否无关。政府与土地开发企业是发包方与承包方的关系。土地开发风险由政府全部承担，土地开发带来的增值全归政府所有收益，政府向土地开发企业支付一定的管理费用，模式要求政府有充足的资金，组织者有良好的管理能力。②委托式开发该模式土地开发的组织者就土地开发中的征地、拆迁和市政设施建设通过一定的方式委托土地开发企业实施，在土地开发验收合格后再向土地开发企业支付开发费用。承包土地开发的企业其外部风险只来自于政府的支付能力，与开发地块的增值与否无关。政府与土地开发企业除了发包方与承包方的关系外，还存在资金的借贷关系，即政府借用企业的自有资金及企业为开发项目的对外借款。土地开发风险由政府全部承担，但政府风险小于发包式开发模式，土地开发带来的增值全归政府所有收益，政府向土地开发企业支付一定的管理费用和开发资金成本，模式要求政府有充足的资金，组织者有良好的管理能力，实施者有较强的管理和融资能力。③联合开发该模式土地开发的组织者就土地开发中的征地、拆迁和市政设施建设通过一定的方式委托土地开发企业实施，在土地开发验收合格、土地出让后再向土地开发企业支付开发费用。承包土地开发的企业其外部风险除来自政府的支付能力外，还有市场风险即土地出让能否成功。政府与土地开发企业除存在发、承包关系、资金借贷关系外，还存在合作关系。土地开发风险由政府企业共同承担，但政府风险小于委托式开发模式，企业按其贡献分享一定的土地增值收益，获取一定的管理费用和开发资金成本，模式要求组织者有良好的管理能力，实施者有较强的管理、融资和抗风险能力。9.1.2城市土地开发用地的选择与获取1.城市土地开发用地的类型根据土地的自然属性和城市土地的特点，从不同的角度，可以把城市土地分为各种不同的类型。（1）按照土地区位划分区位原是地理学的一个概念，指某块（片）土地所处的地理位置。由于人们研究土地的角度不同，形成土地的自然地理区位、经济区位、行政区位、社会区位、区域区位等区别。城市土地区位是指城市中不同地段的土地，由于长期受自然、经济、社会、文化等因素的影响而形成的特殊地域环境和地段环境。一般而言，不同的城市土地区位，其功能、作用、效益也不尽相同。影响土地区位的因素主要有：城市规划、商业和服务业繁华程度、交通条件、城市基础和配套设施、土地开发成本、生态环境、人文环境及有关政策法规等。按照土地区位不同可将城市土地划五种类型①闹市区（商业中心区）土地位于市中心地带，这里交通便捷，已有的商业和服务业门类齐全、集中分布、市政设施配套完善。对收益性房地产来说，该类土地区位最优，其经济效益也最好,主要用于商业、金融、信息服务业等第三产业，不适合作为工业用地和居住用地。②副中心区土地特大城市和大城市每个行政区都有副中心区,该区域交通方便、商业和服务业门类比较集中，市政设施配套较完善，对城市居民购物和发展第三产业吸引力较大。此类土地区位仅次于闹市区，经济效益较高。适合用于发展商业、各种服务业等。③闹市区边缘地带（亚中心区）土地该土地由于靠近闹市区，距离市中心较近，一般交通条件较好，水、电、路等基础设施也较为完善，人口密度低于闹市区，土地区位较优。此类土地主要用于发展商业和无污染工业，部分可作为住宅、学校、医院及机关用地等。④城市边缘区土地位于亚中心区和城区边缘之间，土地面积较大。这里一般距市中心较远，交通尚通畅，但交通线路较少，人口密度也较低。该类土地主要用于工厂、大专院校、住宅建设以及集贸市场建设等。⑤城市郊区土地位于城市建成区的周边地带，土地面积大。区位特点是：距市中心远，交通条件一般，人口密度低，市政设施不完善，是城市中土地区位较差的一部分。这类土地一般现状是用于蔬菜生产和农副产品生产。在交通干线附近，适合作为经济开发区用地和居住区用地。（2）按照土地使用的性质和功能来分类按照土地使用的性质和功能来分类主要应用于城市规划和城市建设管理部门。按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90），根据土地使用的主要性质，采用大类、中类和小类三个层次的分类体系，可以将城市土地分为10大类，46中类，73小类。以上分类中，城市土地包括十大类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地、水域和其他用地。通常，房地产开发用地主要涉及城市土地中居住用地（居住区、居住小区、居住组团）和公共设施用地中的商业金融业用地（如写字楼、购物中心、商铺）。（3）按照对土地人为投入的形式及程度不同划分按照对城市土地进行人为投入的形式及程度的不同，城市土地可分为两类：生地和熟地。①生地生地有二种形式：一种是未经任何投资建设的自然土地，它基本属于农村用地，如种植地，包括陆生种植地和水生养殖地、沼泽地、滩地、山地等。这些自然土地，大多属集体所有，但往往已规划作为城市土地，经征用后，可用于城市建设用地。另一种是虽进行过建设投资，但不能满足现时城市建设需要的城市土地。这种土地一般是指城区中须进行再开发的土地。此种土地大多属国家所有，也有部分属于未征用的集体所有土地。使生地转变为城市建设用地，必须做大量的前期工作，如拆迁、补偿与安置、地基处理、城市基础设施建设工作等。②熟地是指经过了开发方案的选择、规划与设计、场地平整、附属构筑物及基础设施建设阶段的土地。它能满足城市建设所确定的土地用途的建设要求，已进行城市土地“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”建设，将生地转变为满足城市建设需要的城市土地—熟地。熟地一般具备如下基本条件：a.地平条件满足建筑物建设的场地平整要求，包括地上、地下障碍物已清除，场地的标高、场地填方的密实度达到要求。b.场地正常、安全使用的条件已改善不良地貌、地质和水文条件，地基稳定，地基承载力达到规定要求，满足建筑物对场地的正常和安全使用要求。c.基础设施条件基础设施满足建筑物的建设和使用要求。如：完成了“三通一平”（通水、通电、通路、平整土地）的熟地或完成了“七通一平”（通水、通电、通路、通邮、通讯、通暖气、通天燃气或煤气、平整土地）的熟地。2.城市土地开发用地选择（1）城市土地开发用地来源①城区中需再开发的土地这类土地主要是指城区中一些环境恶劣、基础设施老化和缺乏地区的土地，或是一些使用性质不符合规划要求，使用效益低下的土地。②城市规划区内的建设备用地此类土地是指规划区内的一些国有的建设备用地以及市区以外尚未征用的集体所有的建设用地。③各种开发区内的土地大多数开发区依附于现有城市，也有独立新建的开发区。（2）城市土地开发用地选择城市土地开发用地选择，主要包括二个层面的工作：一是投资区域的确定；二是在投资区域内选择、确定开发地段。这里的区域通常是指城市，而地段是指所在城市的城市规划区内某地段的城市土地。①投资区域选择的因素分析投资者在选择投资区域时，应统筹考虑以下因素：a.政治环境b.经济环境c.投资环境d.特大型建设投资在具体实践中，除上述方面外，投资者还要仔细考虑以下几点：（a）相关的其他经济特征（b）地区的分散性和差异性（c）当地的合作者（d）自然条件②开发地段的选择因素分析开发企业在确定了开发地区后，应进一步做详尽的市场调查，识别市场需求，然后结合自身情况，制定投资计划，再有针对性的选择恰当的开发地段。开发企业在确定开发地段时，应统筹考虑下述因素。a.城市规划明确以下几点：（a）城市用地布局，主干交通体系；（b）允许开发的地块，使用类型及兼容性程度；（c）政府的开发计划及政策；（d）尚未出让的开发地块及出让条件；（e）已出让地块目前的状况等。b.自然环境和工程地质因素自然环境和工程地质因素包括自然景观、地势、地貌、气象、生态以及地质状况、防灾等若干方面。在不同环境、地质条件下建设房屋和设施的投入成本、建设工期以及未来的适用性等有很大不同。地块的环境、地质条件，直接或间接影响着开发物业未来的市场。c.现有的建设条件（a）地块利用状况。包括土地的所有者、使用人及合作意愿、利用现状等，它影响地段取得的可能程度，取得的途径、方式，未来建设成本，建设时间及风险程度等。（b）基础设施状况。主要指地段给水、排水、供电、路等设施以及教育、商业服务设施等的完善程度及容量。它们对非基础设施开发企业而言，至关重要。（c）现有建筑环境。主要指地段周围现有（或将有）的建筑物所形成的氛围，即现有建筑物的类型、规模、体量、造型、邻近程度等。d.地段面积与形状地段面积如果与投资者的能力（包括管理、融资等能力）不适应，显得过大，这样的地段是不恰当的。（3）城市土地开发用地选择的原则①区域优先②注重潜力③适应投资特征④综合评价3.城市开发用地的获取城市开发用地获得主要是城市土地使用权的取得。9.2城市土地的经营9.2.1城市经营1.城市经营（1）城市经营的概念所谓城市经营，就是政府通过运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生存资本、人文资源及其相关延伸资本进行集聚、重组和运营，其实质是将城市作为特殊商品，运用经营手段，实行城市资源合理配置。具体来说，就是政府通过运作城市内的土地、房产、市政设施及其延伸的无形资产等各种资源，使城市获得迅速发展。这些运作包括城市发展的各种谋划、规划、开发、建设及管理等。城市经营的要素包括：土地、景观、旅游等自然资源，城市基础设施等有形资产，城市形象等无形资产，城市文化及历史遗产资源，人力、企业、制度资源等。在城市经营的过程中，应该认识到：a.城市经营不仅要注重城市资产的经营，更要注意城市产业结构的拓展和创新；b.城市经营不仅要以经营手段建设城市，更要把经营理念贯穿到城市规划、建设、管理和发展的全过程；c.城市经营不仅要注重城市有形资产的盘活，还要注重无形资产的利用，将城市政府的长期投入最大限度地通过无形资产经营收回；d.城市经营不仅要建立城市发展的市场经营机制，还要强化政府宏观调控监管，使城市呈现可持续发展的生机和活力。城市经营过程和目标都必须坚持社会效益、经济效益、环境效益和谐统一，充分发挥城市基础功能作用，为城市经济发展创造优越的环境空间，从而推动城市全面快速发展。（2）城市经营主体在市场经济条件下，城市经营主体既要按照市场经济规律经营城市，又要使城市资产的经营符合社会效益、经济效益和环境效益的和谐统一。为实现城市经营目标，城市经营主体应具有双重性，即市场主体和政府主体。①市场主体市场成为城市经营主体主要体现为：a.城市经营是以市场为基础，没有市场机制的城市经营是没有活力。b.缺少市场机制的引导，国家所有、国家控制和经营的公共资源配置效率就会降低，从而使城市经济缺乏动力。c.真正意义上的城市经营，应该是政府主动适应市场经济条件，从过去垄断而又无力做到或者不该做的一些投资、经营领域中退出，交由市场去配置、去完成，城市经营的本质自然具有市场行为和政府行为的两面性。d.从我国经济改革实践来看，市场经济体制正处于不断完善之中，城市作为我国国民经济重要的组成部分，它的经营必须符合市场经济体制改革的要求。②政府主体政府也是城市经营的主体之一，其原因是：a.由于政府控制公共资源的目的不是为实现经济利益最大化，而是追求经济效益、社会效益、环境效益的统一和社会福利的最大化。b.由于对公共产品和公共服务的管理与经营是城市经营的主要内容，尤其是纯公共物品和公共服务具有极强的外部性，市场并不会主动提供社会所需要的公共产品，私人部门也无法通过公共产品的供给获得收益，只能由政府供给和实施管理，这对于提高社会福利极为有利。c.市场竞争的非对称性，必须利用政府有形的手来维持某些行业竞争的有效性。比如将城市公交运营权拍卖，在获得经济效益提高的同时也使服务水平大为提高，给老百姓带来了极大的实惠。（3）城市经营的主要内容城市经营是一个复杂系统工程，其经营内容必然涉及诸多方面。根据经营对象的不同，城市经营内容主要包括有形资产和无形资产两方面。①有形资产经营有形资产是城市最直接的资产，既包括土地资源，又包括狭义和广义的基础设施项目。a.经营城市土地资源b.基础设施项目②无形资产经营城市经营不仅要重视直接收益的经营项目，更要把城市作为一个“品牌”来经营，改善城市环境，突出城市特色和文化品位，以城市特色、城市形象和城市品牌为核心来经营城市。a.城市冠名权与广告权b.设计城市形象c.树立城市品牌9.2.2城市土地经营概述1.城市土地经营的内涵和原则（1）城市土地经营的内涵所谓城市土地经营，就是在政府的宏观政策调控下，建立公开、公平、公正的有形土地市场，运用市场经济手段，将城市土地出让、转让、流转进行市场化运作，实现最佳经济效益、社会效益和环境效益，并将所获取的土地收益用于城市建设，走出一条以地建城、以地兴城的城建新路。a.城市功能的优化是城市土地经营的基础，城市土地的经济价值与城市功能的优劣呈正相关，城市功能越优化，城市土地的经济价值越大。b.城市规划是提升城市土地经营效率的基础和保障，城市土地价格受其区位的直接影响，而城市规划是影响和形成城市土地区位的重要原因。因此城市规划是城市绝对地租、级差地租和级差地价形成的条件，从而也是提升城市土地经营效率的基础。c.严格执行建设用地供应总量、阶段和区位控制制度是经营城市土地的关键，城市土地的供求关系是城市土地市场和房地产市场运行的基本关系。d.健全和完善城市土地交易制度是城市土地经营的重要条件（2）城市土地经营的基本原则在城市土地经营过程中，必须坚持以下原则：a.统一经营原则b.统一开发原则c.市场化运作原则d.可持续发展原则2.城市土地经营的模式（1）城市土地经营主体a.土地管理的主体是国务院和市县人民政府b.经营城市土地的主体是政府和土地使用者政府具有土地财产管理和行政管理双重职权，在城市土地经营中处于支配地位。而土地使用者主要行使对土地占有、使用和收益的权力，并受到政府行政权的限制。因此，政府在城市土地的经营中仍起着关键作用。（2）城市土地经营的模式政府在城市土地经营中处于支配地位。根据政府对城市土地经营的干预模式、干预力度和干预目的，可将土地经营模式分为成本主导型、收益主导型两种类型。①成本主导型经营模式a.成本主导型土地经营模式形成的背景（a）低地价吸引外资原因主要有以下几个方面：第一，区域间经济的过度竞争第二，领导干部考核机制尚有缺陷第三，土地出让市场化机制不完善（b）低地价保证经济适用房建设和供给其原因主要有两点：第一，改善中低收入家庭居住条件的需要第二，建立住房保障体系的需要b.成本主导型土地经营模式的内涵及特征该模式是指政府通过行政手段改变土地要素价格，降低经济运行成本，从而达到城市发展和满足居民需求的目的。成本主导型土地经营模式都具有如下共同特征：（a）低价供应土地（b）供地行为具有较强的行政色彩（c）阻碍土地利用效率提高②收益主导型土地经营模式a.收益主导型土地经营模式形成的背景（a）城市竞争力提升的要求（b）促进土地集约利用的要求在城市化水平不断提高的过程中，三次产业升级较为明显，未来20－30年内，城市的第二产业比例趋于平稳，第三产业比例增长迅速。因此，城市土地供应结构应当紧密结合产业结构调整的步伐，充分利用级差地租提升产业对城市土地的投资力度。（c）筹集城市建设资金的要求b.收益主导型土地经营模式的内涵及特点收益主导型土地经营模式是指政府对城市土地进行市场化运营，以达到为城市建设提供资金支持的目的。为实现该目的，政府将利用间接调控手段影响土地供给和需求。该土地经营模式的特点主要有以下几个方面：（a）政府干预的间接性。（b）资源配置效果具有复杂性。9.3城市土地的储备9.3.1城市土地储备的概念1.我国城市土地储备制度的产生自从我国城市土地使用制度改革以来，城市土地市场已开始逐步发育形成，目前城市土地市场已经初具规模，成为我国市场经济体系中的一个主要组成部分。城市土地归国家所有，通过实行土地有偿、有期限使用、可流动形成了土地市场基本框架。在这种框架下，国家是唯一的土地所有者，国有土地使用权出让形成垄断性的城市土地一级市场；从一级市场取得的土地使用权在合同规定的范围内可以进入市场流通，进行转让和转租，形成竞争性的二级市场。城市土地市场的建立和发展，极大地促进了城市土地资源的有效配置，增加了政府的财政收入，促进了城市房地产市场和房地产金融市场的发展。土地储备制度的实质就是土地由政府进行统一回收、统一储备、统一开发、统一经营和统一供应。其目的就是实施土地供应总量控制，规范供地方式，实施一个口子供地，以保证国有土地资源的优化配置和国有土地资产的最大增值和收益。a.统一回收指由土地储备机构将分散在土地使用者手里的待开发土地通过征用、收购和收回的手段统一集中为土地储备机构管理的过程。b.统一储备建立政府土地储备库，将征用、收回、收购的土地以及政府控制的其他土地进行统一管理，适时储备，待市场条件适宜时投放市场，以实现土地的保值增值。c.统一开发为了促进土地增值，并将土地开发产生的巨大增值收益收归政府，由土地储备经营机构统一投资组织土地开发，包括投资建设与开发土地区域相关的市政基础设施，将土地熟化，保证实行熟地供应。d.统一经营由土地储备机构将处于储备阶段的土地进行融资、抵押、担保、出租、人股、合作开发等经营活动，以盘活土地资产，使土地资产保值增值。e.统一供应由土地储备经营机构根据市场需求状况及城市经济和产业发展的需要，制订土地供应计划，提出土地供应方案，并做好各项前期准备工作后，将土地交由土地行政主管部门统一进行出让。2.城市土地储备的概念和基本模式（1）城市土地储备的基本内涵城市土地储备是指政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，是以公共目的为导向的城市土地资源配置和资产经营的手段。它通过盘活存量土地资产、规范土地市场、优化城市土地配置以及合理分配土地收益等，促进国家土地所有权的完整性和市场配置资源机制的建立，最终达到经营城市、促进城市协调发展的目的。根据国内外土地储备制度实施的经验，土地储备机制应包括土地征购、土地储备、土地供应三个基本内容。a.土地征购根据储备土地的来源和对象，其具体征购方式有土地征用、土地回收、土地置换和土地购买四种。以上各种方式基本上都经过申请、权属核定、征询、实施补偿、变更权属等几个阶段。但由于每种方式适用范围不同，每个阶段的操作方式和内容有所不同，土地储备中心应根据实际情况进行具体操作。b.土地储备对于进入土地储备体系的土地，在出让给新的土地使用者以前，由土地储备中心负责组织前期开发和经营管理。（a）前期开发包括地上建筑物和附属物的拆除和土地平整等（b）经营管理政府根据城市发展对土地需求和政府财力的承受能力，确定土地储备的时间长短。c.土地供应土地储备机构对进入土地储备体系的土地，根据城市发展需要和土地市场的供求状况制定土地供应计划，统一向用地单位供应土地。随着土地市场行为逐步规范化，出让方式逐步向招标、拍卖、挂牌等方式转变。（2）城市土地储备的基本模式自从上海1996年建立第一家土地收购储备机构以后，我国各城市纷纷从土地管理实际出发尝试建立城市土地收购储备机制，并在实践中加强理论研究，不断完善城市土地收购储备的运作模式。在各地的探索和实践中，产生了三种较为典型的城市土地储备运作模式。①市场主导型模式该模式以市场机制为运行机制（上海模式），充分体现市场机制配置土地资源的功能。其特点是土地发展中心根据自己收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位的协商，确定土地收购价格或土地收益分成，按照约定由发展中心支付收购金，取得土地并按规定办理土地过户手续。②政府主导型模式该模式是在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的作用（杭州模式），实现政府主导与市场运作有效的结合。收购土地的范围由政府行政法规规定、规定范围内的土地由土地储备机构根据计划进行土地收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖的方式对储备土地统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的办法自行转让土地使用权。③政府市场混合型模式该模式被称为其特点是实现政府指导、市场运作与土地资产管理相结合（南通模式）。在用地者转让土地的权力上，在储备土地的出库方式上和在收储土地的资金需求上，南通与杭州类似。9.3.2城市土地储备的实施城市土地储备实施程序包括土地收购、土地储备与土地供应三个方面。1.土地收购土地收购是指根据城市政府授权和土地储备计划，土地储备机构收购或收回市区范围内国有土地使用权的活动。（1）土地收购对象根据《土地管理法》等相关法律法规的规定，通常下列10类土地必须通过统一收购进入土地储备体系市区范围内的无主土地；政府待征的土地；土地使用期限已满被市土地管理部门依法收回的土地；土地管理部门依法收回的荒芜、闲置的国有土地；土地违法案件经依法查处、被土地管理部门依法没收的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地；以出让方式取得国有土地使用权无力继续开发又不具备转让条件的土地；因实施城市规划、土地整理、政府指令收购的土地；土地使用权人申请市土地储备机构收购的土地；其他需要进行储备的国有土地。（2）土地收购的工作程序a.申请收购b.权属核查c.征询意见d.费用测算e.方案报批f.签订合同g.收购补偿h.权属变更i.交付土地（3）土地储备的收购方式根据储备土地来源和对象，其具体收购方式有土地征用、土地回收、土地置换和土地购买等四种。a.土地征用国家根据城市建设和发展需要，按照《土地管理法》，将原集体所有土地征用为国家所有，具体由土地储备机构实施。b.土地回收土地储备机构代表政府按照法律、法规等收回土地使用权的行为和过程。在收回方式上主要有依法无偿收回和补偿收回两种方式。c.土地置换土地储备机构根据市政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对企业再发展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整，用储备土地置换出原企业或单位的土地。d.土地购买土地储备机构在土地市场上，根据土地储备和供应计划，在同等条件下，优先购买土地使用权，增加土地储备的活动。（4）土地收购补偿费的计算土地收购补偿费一般按被收购土地的开发成本计算。对于以出让方式取得的土地使用权，收购补偿费用还应该包括土地使用权人已经支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人实际使用土地期间应付的出让金部分。确定土地收购补偿费的具体办法有以下三种：a.由评估机构依据城市政府确定的市区土地基准地价和国家有关规定进行评估，并经土地管理部门依法确定；b.按基准地价的中间价确定；c.按收购合同约定的土地招标、拍卖、挂牌交易所得的比例确定。2.土地储备土地储备是指建立政府土地储备库，将征用、收回、收购的土地以及政府控制的其他土地进行统一管理、适时储备，待市场条件适宜时投放市场，以实现土地的保值增值。（1）土地储备方式a.土地实物储备b.规划红线储备c.信息储备d.土地预储备（2）储备土地的开发经营对于进入土地储备体系的土地，在出让给新的土地使用者以前，由土地储备机构进行前期的开发和经营管理。前期开发包括土地上建筑物和附属物的拆迁和土地平整等。经营管理是指在土地预出让和招标拍卖前，土地储备机构可以依法将土地的使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押或临时改变用途，以防土地闲置或浪费。3.土地供应对进入土地储备体系的土地，由土地储备机构根据城市发展的需要和土地市场的供求状况制定土地供应计划，有计划统一地向用地单位供应土