《财政学》第一章

财政学第一章财政和财政职能第一节政府与市场第二节财政概念与特征第三节财政职能目录CATALOG01政府与市场政府与市场一、市场效率和市场失灵（一）市场与市场效率什么是市场？完整的市场系统是由家庭、企业和政府三个相对独立的主体组成的。为了说明政府与市场的关系，需要先从简单的市场系统说起（见图1-1），这种市场只有两个主体，即家庭和企业。家庭是社会的基本细胞，是社会生活的基本单位，为市场提供劳动力、资本和土地（在土地私有制的条件下）等生产要素，并通过提供生产要素获取收入，而后用家庭收入在市场上购买生活消费品或从事投资。企业是商品生产和商品交换的基本单位，从家庭那里买进生产要素，通过加工转换为商品或劳务，而后将商品或劳务又卖给家庭，并获取企业收入和利润。企业的基本目标是利润最大化，并实现扩大再生产。图1-1两部门的市场系统政府与市场一、市场效率和市场失灵（二）市场失灵市场配置效率是以完全自由竞争作为严格假设条件的，而现实市场并不具备这种充分条件。一旦前提不能充分满足，就会出现“市场失灵”“价格信号失真”现象，即价格不能反映市场中供求双方力量对比的真实运动。市场失灵就是市场没有能够发挥高效率地配置资源的作用，经济学界称之为市场机制自身固有的缺陷。市场失灵为政府介入或干预提供了必要性和合理性依据。政府与市场一、市场效率和市场失灵（二）市场失灵1．自然垄断。自然垄断指某一行业由于在生产上具有规模报酬递增、成本递减的特点，因此，为了避免竞争引起资源浪费，只需要有一家企业进行独家经营。2．外部效应。外部效应是指某一个厂商或者个人在从事经济活动时，给周围其他人带来利益或者损失，却没有取得相应的报酬或者承担应有的责任的情形。3．公共产品。公共产品是指像国防、立法、交通这类不通过市场交易，由政府提供的商品与劳务。4．信息不对称。当交易双方中一方掌握的信息多于另一方时，就称存在信息不对称。政府与市场一、市场效率和市场失灵5．市场体系不完善。充分竞争的市场机制要满足整个私人需要，必须具备商品市场、劳动力市场、金融市场和黄金外汇市场四大基础市场，并且为了减少市场机制的运行风险，还必须具备期货市场、期权市场等防范风险的市场。6．收入分配不公。对整个社会来说，资源配置的最佳状态是必须要考虑社会公平因素的，如果社会不公平超过人们的心理承受能力，将导致社会不稳定，甚至引发社会冲突，从而破坏社会经济，经济效益也不复存在。7．宏观经济失衡。宏观经济失衡，一方面是由于价格信号在某些重要的市场上并不具有伸缩自由、反应灵敏的调节能力；另一方面从总供求关系看，不同经济主体在实现其经济利益上所具有的竞争性和排他性，会使市场的自发力量不能经常保证总供求关系在充分利用资源的基础上相一致。（二）市场失灵（一）政府的经济作用市场自身是无法克服市场失灵的。市场失灵所产生的矛盾累积到一定程度必然引发经济危机，由经济危机来强制纠正市场机制的缺陷。可以说，正是由于存在上述的“市场失灵”现象，政府介入或干预才有了必要性和合理性。西方新凯恩斯理论认为，现代经济是一种混合经济（mixedeconomy），混合经济主要依靠市场体系中的私人部门通过价格信号来引导资源配置，同时也存在多种形式的政府干预来抵消市场失灵，实现市场的稳定与宏观经济目标的经济模式。二、政府干预和政府干预失效政府与市场图1-2政府与家庭、企业之间的收支循环流程（二）政府干预的程度政府干预程度是与政府规模相联系的，而政府规模一般以财政支出占GDP的比重这一综合性指标来表示。一般而言，经济发达国家的财政支出比重高于发展中国家，集权化倾向的国家的财政支出比重高于分权化倾向的国家。改革开放以来，我国由计划经济体制转向市场经济体制，当前仍处于体制转轨过程中，所以，我国以财政支出占GDP比重表示的政府规模形成了其本身特有的变化轨迹，如图1-3所示，即从1979年开始逐年下滑，到1997年开始逐年回升，目前已接近20%。二、政府干预和政府干预失效政府与市场图1-3历年来我国以财政支出占GDP比重（三）政府干预的手段二、政府干预和政府干预失效政府与市场立法和行政手段包括制定市场法规、规范市场行为、制定发展战略和中长期规划、制定经济政策、实行公共管制、规定垄断产品和公共产品价格等。组织公共生产是指由政府出资兴办工商企业和事业单位来生产政府提供的公共产品，也可以在垄断部门建立公共生产，并从效率或社会福利角度规定价格。政府组织公共生产，不仅是出于提供公共产品的目的，更是出于有效调节市场供求和稳定经济的目的。财政手段既不直接生产，也不直接提供公共产品，而是通过征税和收费的方式，为政府各部门组织公共生产和提供公共产品筹集经费和资金，最终满足社会公共需要，同时又通过税收优惠、财政补贴和财政政策等手段调控市场经济的运行。1．立法和行政手段2．组织公共生产和提供公共产品3．财政手段（四）政府干预纠正市场失灵二、政府干预和政府干预失效政府与市场1．对于自然垄断对于自然垄断的行业，竞争反而会造成低效率，这样就需要由政府出面，对具有自然垄断性质的行业进行市场准入限制，维持其独家经营的局面。2．对于外部效应产权的不确定性和外溢性计量的困难，利用市场机制进行外溢的补偿是不可能的。因而客观上要求政府财政介入外部效应的补偿。（四）政府干预纠正市场失灵3．对于公共产品市场主体基于自身利益最大化的动机导致了公共产品供给上的“免费搭车”倾向，这使市场主体不能提供公共产品或者只能提供极少量的公共产品，但是市场经济的运行又离不开公共产品，因此绝大多数的公共产品只能由政府组织提供。4．对于信息不对称信息不对称会造成整体市场经济存在道德风险与逆向选择的现象，市场机制的这种缺陷，只能由政府的公共经济活动加以解决。二、政府干预和政府干预失效政府与市场（四）政府干预纠正市场失灵二、政府干预和政府干预失效政府与市场5．对于不完善的市场体系。完善的市场体系是市场机制得以有效发挥作用的前提条件，也是满足社会需求的基本要求。6．对于收入分配不公。这在客观上要求政府的公共经济活动介入全社会收入的分配领域，通过征收个人所得税、财产税和遗产税等，大幅度消减高收入阶层的收入和财产；同时通过实行社会福利政策，为低收入阶层提供各种补助和津贴，如社会保障支出、医疗保险等，把财政资金转移给社会低收入者。7．对于宏观经济失衡。为了熨平经济波动，解决宏观经济失衡及由此直接导致的失业、通货膨胀和经济剧烈波动等问题，政府通常必须运用多种政策手段进行干预，而财政政策与货币政策则是其中最基本的两大政策工具。（五）政府干预的失效政府失灵是指政府的行政活动或对宏观经济的干预措施缺乏效率。政府干预失效是一种客观存在，无论是发达国家还是发展中国家，都存在着不同程度的政府干预失效，其表现在诸多方面。二、政府干预和政府干预失效政府与市场1．政府提供的信息不充分甚至失真政府提供的信息是多方面的，一旦失误，都会带来不可估量的损失。政府也可能不太了解民众的愿望，或误解了人们的行为，因此其提供的信息就可能不及时、不充分，甚至失真。2．政府决策失误政府决策失误在大的方面包括发展战略和经济政策失误，在小的方面包括一个投资项目的选择或准公共产品提供方式的选择不恰当等，而政府决策失误会造成难以挽回的巨大损失。60%80%30%%%%（五）政府干预的失效3．寻租行为寻租行为是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动，包括旨在通过引入政府干预或者终止政府干预而获利的活动：寻租的根源是政府。它的主要特征是不经过相应的生产劳动而将社会公众财富转移到一部分人手中。4．政府职能的“越位”和“缺位”财政职能的“越位”是指应当而且可能通过市场机制办好的事情，政府却通过财政手段人为地参与，如政府热衷于竞争性生产领域的投资，这在一定程度上挤压了市场职能。财政职能的“缺位”是指应该由政府通过财政手段办的事情而财政没有办或者没有办好。二、政府干预和政府干预失效政府与市场作为配置资源两种最基本的手段，市场与政府关系的争论贯穿于财政理论发展的整个过程，这是当代财政学的基本问题。从历史上看，市场与政府的关系曾先后出现过以下几种形态：三、市场与政府的关系政府与市场第一，“守夜型”政府。持这种观点的人认为政府是一种不得已而设立的机构，应该尽量避免政府对经济和社会的干预，其核心主张是实行自由放任的经济政策。此理论的主要代表人物是亚当·斯密。第二，干预型政府。干预型政府理论认为政府是一种促进社会发展的积极因素，应充分发挥其对经济和社会发展的干预作用。此理论的主要代表人物是凯恩斯。第三，适度型政府。20世纪70年代后，在凯恩斯理论指导下的西方国家普遍遇到“滞胀”问题，政府和市场关系的争论再掀高潮。而此时有关政和市场的争论已不再是要么否认市场、要么否认政府的两个极端主张。02财政概念与特征财政是社会生产力和生产关系发展到一定历史阶段的产物，是在剩余产品和私有制出之后随国家的产生而产生的。财政的萌芽和产生是由生产力发展水平最终决定的。社会生产关系的发展状况则是财政产生的直接原因。由于国家的产生和需要，出现了贡赋、捐税及政府机关支出等最早的财政活动范畴，它们从社会经济分配中独立出来，成为以国家为主体的财政分配，即国家财政。由此可知，财政的产生至少要有两方面的条件：一是经济条件，即生产力发展到有了相当数量剩余产品的水平；二是政治条件，即社会生产关系的私人占有制与社会公共需要之间存在巨大矛盾，国家出现。一、财政的产生政府概念与特征简单地说，财政是以国家（或政府）为主体的经济（或分配）活动。或者说，财政是国家或政府为了满足社会公共需要，以国家或政府为主体对一部分社会产品的分配活动。对财政概念的理解应把握以下几个方面。（一）财政分配的主体是国家或政府所谓国家为主体，是指国家在财政分配中居于主导地位，并形成国家与其他分配主体之间的分配关系。强调财政分配的主体是国家，主要有两层含义。二、财政的概念政府概念与特征第一，任何社会产品与服务的分配活动都有其主体，都不可能自发地产生，而家庭、企业、社会团体或组织、国家等当中的一方或多方都可以作为主体在某种特定的分配活动中出现，但在财政分配活动的参与主体中，主导一方是国家。第二，以国家为主体是指国家在财政分配中居于主导地位、支配地位，其他的单位和个人居于被动地位和从属地位。（二）财政分配的对象是部分社会产品与服务财政分配的对象是一部分社会产品与服务，即一部分国民收入，指的是一个国家在一定时期内（通常是一年）所生产的最终产品与所提供的全部服务的市场价值的总和，它是国家取得财政收入的基本源泉。政府通过税收、国有资产收益、收费和公债等收入形式，将部分社会资源从私人部门转移到公共部门，形成财政收入。二、财政的概念政府概念与特征（二）财政分配的对象是部分社会产品与服务社会产品的价值由三部分构成：一是生产资料耗费的补偿价值（C）；二是劳动力再生产价值（V）；三是剩余产品价值（M）。生产资料耗费的补偿价值主要是指固定资产的折旧资金，以及原材料、燃料等所需的流动资金，它们都是补偿生产单位简单再生产顺利进行的必要条件，也是生产单位应有的基本权力。劳动再生产价值主要是指在物质生产过程中或劳动消耗的价值补偿即工资。剩余产品价值是国家财政集中性分配的主要对象。二、财政的概念政府概念与特征（三）财政分配的目的是满足社会公共需要所谓社会公共需要是指向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的社会条件等方面的需要。属于社会公共需要的事例很多、诸如政府的行政管理、国防、文化教育、公共卫生、生态环境保护的需要，也包括基础设施、基础产业、支柱产业和风险产业的投资。从广义上讲，还包括为调节市场经济运行而采取各种措施和各项政策提供的服务等。二、财政的概念政府概念与特征（一）阶级性与公共性由财政与国家或政府的关系产生了财政的两个并存的鲜明特征，即阶级性和公共性。国家历来是统治阶级的国家，政府则是秩序统治阶级意志的国家权力机构，因而财政既然是国家或政府的经济行为，那么具有鲜明的阶级性是不言而喻的。所谓公共性是指财政活动所具有的满足社会成员公共需要的属性，是财政活动的共性，是不同社会形态的国家财政所共同拥有的属性。（二）强制性与非直接偿还性财政的强制性是指财政这种经济行为及其运行是凭借国家政治权力，通过颁布法令来实施的。财政的非直接偿还性是和它的强制性相一致的。（三）收入与支出的对称性（或平衡性）财政的运行过程有收有支，即财政是通过“收入－支出、支出－收入”过程运行的，因而收入与支出的对称性构成财政运行的一个重要特征。三、财政的基本特征政府概念与特征03财政职能财政职能是指财政作为国家政府分配社会产品、调节经济活动的重要手段所具有的职责和功能。财政职能是由财政本质决定的，财政职能的定位取决于政府职能的定位。在市场经济条件下，政府职责的基本领域是满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。政府职能财政作为一种政府分配行为，应以市场经济下资源配置的市场方式与财政方式合理分工为依据，以维护市场合理性和纠正市场偏差、克服市场消极作用为前提，为满足社会公共需要和促进市场体系完善服务，重点是克服市场失灵，凡是市场机制能够发挥作用的领域，财政应该尽量少介入。与市场失灵的主要表现相对应，财政职能可以归结为3个方面：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与增长职能。一、资源配置职能政府职能（一）资源配置职能的含义财政的资源配置职能是指由政府介入或干预，通过其本身的收支活动为政府提供公共产品、经费和资金，引导资源的流向，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置的最优状态。资源配置的核心是效率问题。一、资源配置职能政府职能（二）财政配置资源的目标财政配置资源的目标是保证全社会的人力、物力和财力资源得到有效的利用，通过财政分配最终实现资源的优化配置，以满足社会及成员的需要。由于资源具有有限性，就有必要对社会资源在各种可能的用途之间进行选择，尽可能使一切资源被有效利用，以获取最大可能的配置效益，其实现取决于市场失灵的程度、人们对政府的态度，以及对财政配置资源的成本与收益的比较。一、资源配置职能政府职能（三）财政配置资源的范围（1）配置资源在社会公共部门，以提供社会所需要的包括国防、环保、水利、气象等在内的公共产品。（2）配置资源在具有准公共产品性质的教育、医疗、保健等部门。（3）配置资源在具有自然垄断倾向而导致竞争无效的行业和部门，即因存在规模效益递增易形成垄断，导致市场配置无效或低效的，诸如铁路、邮电、电力、公用煤气、自来水等部门。（4）配置资源在基础产业诸如农业、原材料、交通运输、能源等部门，以及具有风险大而又难以预期收益的新兴产业、技术开发等。一、资源配置职能政府职能（四）财政配置资源的机制和手段我国财政配置资源的机制和手段包括以下几点：（1）在明确社会主义市场经济中政府经济职能的前提下，确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占GDP的合理比重，从而实现资源配置总体效率。（2）优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的结构效率。（3）合理安排政府投资的规模和结构，保证国家的重点建设。（4）通过政府投资、税收政策和财政补贴等手段，带动和促进民间投资，吸引外资和对外贸易，提高经济增长率。$$二、收入分配职能政府职能（一）收入分配职能的含义财政公平收入分配职能是指在国民收入的分配中，利用政府的公共经济活动调节政府、企业、个人占社会总产品的份额，改变国民收入在各分配主体之间的分配关系，从而在全社会范围内实现社会公平。二、收入分配职能政府职能（二）财政收入分配的目标财政收入分配的目标是：调整社会经济生活中各方面的分配关系与利益格局，实现国民收入和财富分配的公平合理；调整国家与企业、个人之间，企业和企业之间，个人和个人之间的分配关系，促进社会公平与共同富裕的实现。$$二、收入分配职能政府职能1．调节个人之间的收入分配关系在社会主义市场经济条件下，市场机制对个人收入的分配尽管能体现效率准则的要求、极大地调动劳动者的积极性，但却难兼顾社会公平。因而需要政府财政来协调，从而使对个人收入分配关系的协调成为财政调节收入分配职能的首要内容。2．调节部门及产业间的收入分配关系现代市场经济是以社会分工为基础的专业化协作经济。各部门、各产业之间相互依存，客观上存在着一定的比例要求，并相互牵制。为了促进国民经济按比例健康发展，必须调节各部门和各产业的利润水平。3．调节地区间的收入分配关系地区间的均衡发展是经济发展和社会进步的重要标志。地区间经济和社会发展差距的存在不符合资源优化配置、社会共同进步、人类福利普遍提高的要求。因此，必须借助政府的力量，通过财政的调节收入分配职能来实现。（三）财政收入分配的内容二、收入分配职能政府职能（四）财政收入分配的机制和手段财政实现收入分配职能的机制和主要手段包括以下方面。（1）划清市场分配与财政分配的界限和范围，原则上属于市场分配的范围，财政不能越俎代庖，凡属于财政分配的范围，财政应尽其职。（2）规范工资制度。这是指由国家预算拨款的政府机关公务员的工资制度，以及相似政府机关的事业单位职工的工资制度。（3）加强税收调节。税收是调节收入分配的主要手段。（4）通过转移性支出，如社会保障支出、救济金、补贴等，使每个社会成员得以维持基本的生活水平和福利水平。三、经济稳定与发展职能政府职能（一）经济稳定与发展职能的含义经济稳定与发展职能也称宏观调控职能，是指政府利用公共经济活动，通过税收、公债、公共投资和转移支付等财政变量与其他经济变量协调配合，调节社会的需求与结构，使之与社会供