地方国有融资平台公司债务风险控制及转型发展

摘要：作为我国地方基础设施建设的核心主体，地方国有融资平台对于促进我国城市化发展、优化地方基础配套设施等作用巨大，但在我国经济发展迈入新常态之际，经济发展要求也从传统的高速增长转变为高质量增长，地方国有融资平台公司在促进地方经济发展过程中也暴露出越来越多的问题，例如政绩观扭曲、债务风险变得越来越集中、公司治理模式较为传统、简单地依赖地方政府部门、等靠要思想较为严重等，无法适应新时期的地方经济发展需求。由此，需要对地方国有融资平台公司目前的债务风险的进行深度研究，并提出控制措施，明确未来的转型发展路径。关键词：地方國有融资平台；债务风险；风险控制；转型发展引言为进一步应对国际金融危机带来的持续影响，保障我国经济的稳定增长，在我国一系列政策的支持之下，各级地方政府部门全面创新发展理念，转变了传统的经济发展模式，并建立了大批量的地方国有融资平台公司。这些公司也在“保增长、调结构、促改革、惠民生”的一揽子经济刺激政策中，展现出了非常重要的价值，尤其是在地区基础设施建设、公益事业项目建设以及进一步扩大地方内需上展现出了非常重要的作用。但是结合实际，近些年地方国有融资平台公司数量增长，发展规模全面扩大，同时也面临着诸多发展问题，例如内部管理机制不够健全、偿债风险日益加剧、财政压力不断加大，实现转型发展已经迫在眉睫，需将地方国有融资平台公司培育为具有较强造血能力以及较好偿债能力的全新市场化经济实体［1］。一、平台公司成立初衷和发展现状（一）平台公司发展历史阶段地方国有融资平台公司主要指的是由我国地方政府部门作为发起人，将融资作为核心建设的公司，涉及多种类型，包括城市建设的投资、城建开发等，其还款来源主要以基础设施建设收入、公共设施建设费用以及财政资金等为主。我国平台公司最早出现在20世纪80年代，首家地方政府融资平台公司于1993年建设。该公司利用不同的渠道对外资进行筹集，承接了大批量的重要项目，为地方政府的资金压力带来了有效缓解。我国平台公司的发展起步阶段为1994年到1997年，该阶段缺少建设资金。随后，在渡过亚洲金融危机之后，宏观经济环境更加宽松，进入到了稳步发展阶段，即1998年到2007年。后续在美国次贷危机的重创影响之下，也在宽松政策的刺激之下，进入到了快速发展阶段，即2008年到2009年。2010年至今为规范发展期。（二）平台公司肩负的使命责任基于平台公司的不同发展阶段以及其历史背景来分析，平台公司建设的目标和初衷便是满足地方基础设施建设的资金需求，其筹集的资金运用在了基础设施的建设上和促进地方经济增长上。基于平台公司的经营业务来分析，平台公司主要业务活动为投融资、房地产工程项目的开发。依照其项目收益的差异性，可分为非公益性、半公益性和公益性事业。（三）平台公司债务风险的形成伴随着近些年我国城镇化建设速度的全面加快，各地方城市基础设施建设力度也在不断加大，地方经济获得了全面发展，产业结构也得到了有效调整。但是，由于地方财政资金有限，在公益性项目的建设上存在大量资金缺口，无法按期纳入政府预算支付中去，致使平台公司的建设资金融资需求规模日益扩大。与此同时，地方国有融资平台公司本身存在着资源和资产上的优势，再加上政府信用背书，银行机构对这类具有国有背景的公司也提供了大量的支持，导致融资平台公司的有息债务不断提高，隐藏较高财务风险［2］。二、地方国有融资平台公司债务风险控制措施（一）缩小债务规模，拓宽国有融资平台公司融资渠道在地方国有融资平台公司的发展过程中，需要加强对市场化管理机制的有效运用，探索全新的发展模式，并利用不同渠道来进行融资，从根源上改变过度依赖银行贷款、融资渠道较为单一的不足之处，以保障公司融资行为的市场化、开放化和多样化。一是需对政府拥有的众多资产进行合理区分。对于其中未能获得合理运用的资产，可以通过国有融资平台公司来进行资源整合，实现对资金的有效筹集。二是实现国有融资平台公司的资产证券化，优化资产的流动性，并利用发债、质押、抵押、出售资产等一系列的组合手段，实现资金的融通。三是积极鼓励民间资本、外资等，投资地方公共基础设施项目，并以TOT、BOT等不同融资模式提供有力支持。（二）健全内部治理机制，提升国有融资平台公司的投融资效率目前，平台公司的主营业务为进行地方基础设施建设的投资、融资，还未构建出完善的财政资金结算机制。为保障地方国有融资平台公司可以获得更为稳定的现金流，需与当地政府部门联合，共同建设财政资金结算机制。这样既可以保障平台公司营业收入的稳定性，又可以改善其融资能力。并建立健全风险控制和预警管理机制，保障项目建设的有效性。在这一方面，可以全方位优化国土规划、环评项目立项的前置条件［3］。基于项目立项环节着手，保障各项业务活动推进的合规性、合法性，避免后期出现项目的停建和拆除问题。在勘察这一阶段，需要对施工图进行合理审查，明确各项材料用量的经济性。招投标阶段，需要针对工程量清单质量进行检查。总而言之，国有融资平台公司需要强制介入，对投资商的资金实力进行全面考察。除此之外，还需建设风险公司投融资平台债务风险的评价指标体系，可以从中观指标和微观指标两个层面着手。中观指标主要包括财政状况和债务规模，微观指标主要为偿债能力和经营状况，其具体的指标评价体系设置如表1所示。（三）疏导平台公司资金压力及债务风险在国家出台各项政策控制地方国有融资平台公司债务风险的同时，也配套颁布了疏导结合政策，可以面对不同的投资项目展开分级分类管理，以实现对风险的有效管控和分流。具体来说，可以从以下几点措施着手：一是对于存量债务以及还未施工建设完成的公益类基础设施项目债务。对于存量债务，可以允许地方政府部门通过发行债券的方式，实现对存量债务的合理置换。在一段时间之后，便可以将原有的银行贷款置换完成，降低平台公司的融资成本；针对存量公益类项目债务，政府部门可以和公司形成良好关系，并把基础设施的建设纳入到地方财政部门的预算体系中去，实现和公司的及时结算。二是对于棚改类项目、扶贫搬迁类项目债务，可以以政府购买服务的方式，将其融入到财政资金预算体系中去。近些年，我国各地区陆续加速地方棚户区的改造以及扶贫搬迁项目建设，这类项目在我国的商业银行等金融机构中可以获得贷款支持。但是其要求为：该类项目必须纳入国家或是省级的棚改项目中去。通过政府购买服务项目，可以把项目纳入年度预算，实现了“先预算，再安排”。工程项目的承接公司可以利用政府购买服务的方式，将其作为质押，向地方金融机构申请贷款，以获得更多的融资［4］。三、地方国有融资平台公司转型发展措施（一）地方政府层面一是全面加速投融资机制体制的改革工作。在这方面，只有保障公司管理机制、投融资管理机制建设的稳定性及可持续性，才可以促进地方国有融资平台公司的高质量发展。公司需要基于我国党组织的全面领导下，实现对地方国有融资平台公司的合理经营，并深入贯彻落实政企分离管理机制。对于公司的经营管理活动，需要通过市场化的管理手段来保障决策制定得科学合理。二是需要在地方国有公司经营管理权限上放管服，从传统的资产管理转变为资本管理。地方政府需要结合我国中央部门以及国资委所提出的改革要求，结合公司的实际情况，进一步加强地方国有资本在授权经营体制上的改革工作。并确定授权放权单位，为公司赋予更多的经营管理自主权，对国有资本进行有效管理，从传统的重点管资产转变为重点管资本。三是实现对资源的有机整合，展现出整体性公司发展优势。各级地方政府部门需要乘上时代发展东风，牢牢抓住国家规范平台公司的发展契机，将分散于不同平台公司的高质量资源进行进一步整合，改善资源的综合配置效率，展现出资源具有的协同效应，并对公司资源结构进行合理调整，优化资源的组合水平。例如，可以实现商业性职能和公益性职能的全面分离，并展开分类分级管理，发展丰富多元的业务板块，提高公司的风险抵抗水平。四是需要结合项目投资的具体特征，构建出科学有序的投入机制。对于公益类项目来说，其追求的是社会效益的最大化，该类项目可以由政府财政预算投入；对于经营类项目，且可获得收益来源的，可以利用市场化的运作方式，允许社会资本进入到其中，同时由政府部门行使项目的特许经营监督权以及行业监督权。五是建立健全偿债基金管理机制。地方政府部门需要构建出更为科学完善的债务风险防控管理机制，同时配套建设偿债基金制度，对地方国有平台公司带来一定的风险控制作用和提前预警作用。与此同时，也可以在平台公司和地方政府之间构建出一道在债务风险防范上的防火墙［5］。（二）公司层面一是实现地方国有融资平台公司所有权和经营权全面分离，并构建出更为前沿、适合公司发展的经营管理制度。平台公司需要深入贯彻落实“产权明晰、权责明确、政企分开、科学管理”的基础要求，对地方国有融资平台公司和政府之间的权责进行清晰梳理，并强化公司的信用管理，适当弱化政府信用管理，走向市场化、规范化、科学化的发展之路。还需构建出更为完善的公司管理组织架构，突出公司法人的主体地位，严格按照公司发展制度的基本要求，对其法人治理结构进行调整，保证治理结构的规范性。同时，在股东会、董事会和监事会上强化制度的建设，构建出更为科学、民主的决策管理机制，并对经营者进行定期考核。二是梳理架构，盘活公司资产，实现风险的主动防治，谋求更好的发展之路。地方国有融资平台公司相较于其他公司来说，公司内部层级较为复杂，子公司业务较为多样，职能可能会出现交叉和重合，因此其机构设施较为臃肿。而在未来的转型发展过程中，需要促进公司产业的分类布局，并在公司架构上进行科学、合理的统筹规划，实现公司组织架构的“瘦身健体”，将公司的风险资产及时剥离，并对低效资产和无用资产进行盘活处理，将无用资产转变为资金，实现风险的主动防范，进而促进其走向业务转型。三是面向市场，突出主业，提高核心竞争力。走向市场化的发展之路，参与到市场竞争活动中去，是平台公司获得创新发展及转型的必经之路。在这一方面，公司需要摒弃传统的过度依赖政府的等、靠、要思想，而是通过市场化的运作思维，形成全新的经营管理模式，提高其本身的造血能力，提升竞争力。并结合公司资产特征，突出公司发展主业，在主业上做大做强，在一系列的探索实践活动中，寻求一条可持续发展之路。四是建立健全渠道丰富多样的经营性融资体系，实现权益融资和债务融资二者之间的深度结合，以促进公司转型和发展。除了基础的银行信贷融资之外，地方国有融资平台公司还需要创新融资渠道。举例来说，可以发行公司债券、中期票据、短期融资券或是产业投资基金以及IPO等，还可以结