十四五期间提升重大突发公共卫生事件应对能力问题探索

“十四五”期间提升重大突发公共卫生事件应对能力问题探索

宋丽娜曲洪波[摘要]提升重大突发公共卫生事件应对能力是推进“十四五”期间我国公共安全治理现代化的重要工作，也是践行总体国家安全观的必然要求。提升重大突发公共卫生事件应对能力是统筹处理好发展与安全问题的重要体现。从转危为机的视角来看，提升重大突发公共卫生事件应对能力，是国家安全治理体系和能力实现现代化的重要推动力。重大疫情发生凸显出国家治理能力提升的重要性和紧迫性，需要坚持以改革创新公共卫生安全保障体系推进疫情防控体系的不断完善，健全权威高效的公共卫生安全制度执行机制。[关键词]重大突发公共卫生事件;治理现代化;系统思维[]D630.8

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[]1009-0169（2021）04-0024-06党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），提出“提高应对突发公共卫生事件能力”的重大任务。这是我们党深刻总结新冠肺炎疫情防控经验，立足新阶段，贯彻新发展理念，提升国家治理能力现代化的具体工作部署。认真学习领会党的十九届五中全会精神，有助于在“十四五”开局之年把握提高应对突发公共卫生事件的能力，切实把各项工作落到实处。习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话中也指出，“我们要加快补齐治理体系的短板弱项，为保障人民生命安全和身体健康夯实制度保障”[1]。重大公共卫生事件事关国家安全、社会稳定与人民健康，事关我国经济社会长期稳定发展，也事关全面建成小康社会中“防范化解重大风险”攻坚战完成的质量。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，在新的历史时期科学把握时代主题，深刻分析国内外发展形势，在准确把握防范重大风险问题的新特点、新趋势的基础上，结合公共卫生领域的现实状况，敏锐认识到了提升重大突发公共卫生事件应对能力的重要性和紧迫性。坚持从总体国家安全观的高度和视域看待和处理重大疫情防控工作，是维护社会安全的客观需要，也是推进国家治理体系不断完善，提升国家治理能力现代化的具体实践。一、提升重大突发公共卫生事件应对能力是总体国家安全观的必然要求（一）提升重大突发公共卫生事件应对能力体现了以人民安全为宗旨的要求习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“坚持总体国家安全观。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本。”[2]提升重大突发公共卫生应对能力以人民安全为宗旨，这体现出以人民为中心发展思想在安全观上的反映。重大突发公共卫生事件直接危害人民健康、严重影响经济发展与社会稳定工作，公共卫生安全事件也是影响社会安全的重要因素。首先，提升重大突发公共卫生应对能力反映出人民安全、政治安全、国家利益至上三者是有机统一的。新时代维护国家安全的根本目的在于不断解决新时代社会主要矛盾中人民对美好生活需求同发展的不平衡不充分之间的矛盾，切实实现以人民为中心的发展。重视群众健康安全，应对重大公共卫生事件的具体措施是维护人民根本利益的体现，以国家动员的力量打好重大疫情防控的攻坚战凸显了社会主义制度集中力量办大事的显著优势，是保障人民生命安全和健康权益的必要措施，其目的是为人民创造良好生存发展条件和安定生产生活环境。其次，提升重大突发公共卫生应对能力也是维护政治安全的需要，政治的稳定在于人民的安居乐业，政治进步的表现是人民安全感的不断提升，社会主义政治制度先进性和优越性的体现在于能够更好地维护广大人民的根本利益和推进人的全面发展。成功应对重大公共卫生安全本质上就是落实政治安全中防风险、保安全、护稳定目标的具体体现，而处理好重大公共卫生事件对于创造安全稳定的经济社会发展环境具有至关重要的意义。因此，国家利益至上原则体现出实现政治安全与维护人民安全的结合点，提升重大突发公共卫生应对能力从阶段性来看是当前国家利益至上的具体体现和重要任务，而从长期来看则是推进国家治理能力现代化，更好地维护政治安全和人民安全的需要。（二）提升重大突发公共卫生应对能力是总体国家安全观中社会安全的重要内容党的十九届五中全会提出的到二○三五年基本实现社会主义现代化远景目标，其中就包括建成健康中国。人民至上、生命至上，成为“中国之治”最根本的价值取向。习近平总书记指出：“要始终把广大人民群众健康安全摆在首要位置，切实做好传染病防控和突发公共卫生事件应对工作。”[3]提升重大突发公共卫生应对能力属于社会安全的重要内容。社会建设是中国特色社会主义建设“五位一体”的重要组成部分，总体国家安全观的树立有助于推进总体布局战略的实现，社会安全构建是社会建设的重要保障。公共卫生安全是社会安全的重要组成部分，也是总体国家安全观理念下新时代安全工作的重要方面。公共卫生安全问题在总体国家安全观中的地位不断凸显，首先体现在“五位一体”总体布局中安全需求内容更为多样，对安全的认识从原本单一的政治安全向环境变化、医疗卫生、公民权利保障等多领域拓展，安全需求涉及的领域不断丰富扩展，提升重大突发公共卫生应对能力的过程也是我们在实践中不断深化对总体国家安全观认识的过程。其次，安全需求层次不断提升。从重大疫情处置来看，涉及环境卫生、社会治安、民生保障、交通管理、舆论管控等多方面，体现出安全需求层次不断提升。重大疫情防控工作也反映出我国国家安全面临的新问题和挑战，对全面提升维护国家安全的能力水平提出了新课题，这也体现出总体国家安全观不是静态的理论，而需要根据社会发展需要进行调整和创新，以指导国家安全工作实践沿着正确方向不断前行。（三）提升重大突发公共卫生应对能力是统筹安全与发展要求的具体体现党的十九届五中全会的《建议》中提出“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”，习近平总书记强调，全面贯彻落实总体国家安全观，必须坚持统筹发展和安全两件大事，既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境[4]。提升重大突发公共卫生应对能力是统筹安全与发展要求的具体体现。首先，新中国成立后特别是改革开放以来我国经济社会发展的重大成就，为提升重大突发公共卫生应对能力奠定了重要的经济基础。改革开放以来，我们党在治国理政的过程中深刻认识到发展是解决各种社会问题的基本途径。总体国家安全观把发展与安全作为辩证统一的两大问题看待，体現了鲜明的问题意识。从改革开放之初提出“发展是硬道理”，到21世纪初在推进改革开放实践中进一步提出“发展是执政兴国的第一要务”“用发展的办法解决前进中的问题”等重要论断，到中国特色社会主义进入新时代的历史背景下习近平总书记指出，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。从围绕解决人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾，到新时代社会主要矛盾转化为人民对美好生活的需求同发展的不平衡不充分之间的矛盾，重大疫情的发生本身也是发展中不平衡不充分的体现。这次疫情暴露出了我们在经济发展的同时，公共卫生安全的建设还不够完善，公共卫生治理领域还存在诸多需要不断改进之处，对疫情预警机制和信息通报机制等等也存在相对滞后的问题，这些构成了影响公共卫生安全的重要因素，要通过不断提升发展水平和改善发展质量来解决这些问题，也需要在发展的过程中对公共卫生治理体制进行不断完善和提升。其次，安全问题始终贯穿于发展的始终，要用动态的观点看待安全问题。以本次重大安全疫情事件为例，比之于18年前的防控非典疫情的公共卫生安全事件，在疫情发生、防控过程等方面面临了很多新问题和新挑战，毫无疑问这与十几年以来我国发展带来的社会环境变化等有着重要关联。因此，在经济社会发展的过程中要高度关注各类安全问题，公共卫生安全领域的重大疫情发生具有较大的突发性，人们对疫情本身也有一个逐渐认识的过程，这就需要在科学防控、信息发布、社会管理等方面提高重视程度。二、增强重大突发公共卫生应对能力是国家治理能力提升的重要体现世界正经历百年未有之大变局，我国面临的风险与挑战也更趋多样化复杂化。提升重大突发公共卫生应对能力，必须推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力和治理效能应对风险调整的冲击。恩格斯说过：“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。”[5]我们要在防控疫情中冷静思考、总结经验、全面审视，更加致力于让中国特色社会主义制度更完善、更健全，不断提升我国治理体系和治理能力现代化水平。（一）重大突发公共卫生应对能力凸显出国家治理能力提升的重要性和紧迫性我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，战胜前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫[6]，反映出新时代增强国家治理能力的重要性和紧迫性，提升重大突发公共卫生应对能力则是国家治理能力水平提升的晴雨表和显示器。首先，从实现“两个一百年”奋斗目标来看，体现在从“富起来”到“强起来”的历史性转变，应对重大疫情能力水平能否有效提升是“强起来”的重要体现，是实现“健康强国”的应有之义。其次，从推动社会主义制度永葆生机活力的角度来看，成功应对重大公共卫生事件也是凸显社会主义制度优越性，特别是发挥在系统集成、协调高效等优势，把制度优势转换成治理效能的重要体现。再次，从适应我国社会主要矛盾变化，不断满足人民对美好生活新期望的需求来看，提升重大突发公共卫生应对能力关系到回应和解决直接危害人民群众生命健康安全，确保美好生活新期望实践的重要体现。从紧迫性角度而言，提升重大突发公共卫生应对能力也是检验多年来社会治理体系建设情况的试金石，能否科学、及时、有效控制公共卫生领域中的重大问题是对国家治理体系各方面能力的一次全面检测。通过提升重大突发公共卫生应对能力有助于我国以此为契机增强应对和抵御各类风险考验的能力，有助于以此激发人民群众的团结意识和斗争精神，提升居安思危意识和增强斗争本领。（二）重大突发公共卫生应对能力建设推进公共安全治理体系完善坚持以改革创新精神推进国家治理体系不断完善是实现国家治理能力现代化的重要途径，改革创新精神也是推动我国持续快速发展的根本动力。以提升重大突发公共卫生应对能力为契机，坚持以改革创新公共卫生安全保障体系推进我国疫情防控体系的不断完善，进而推进针对突发公共卫生安全的防治制度不断完善。同时，还要以本次重大疫情防控为契机，不断总结经验和吸取教训，提升公共卫生安全治理体系建设。首先要落实公共卫生安全责任管理制度，建立公共卫生安全隐患排查和预防控制体系。这主要体现在完善公共卫生安全的法律法规建设、政策标准制定、科技支撑能力等方面。坚持严格的公共卫生安全目标考核与责任追究制度，加强公共卫生安全教育，提高全社会公共卫生安全意识，夯实安全治理体系的基础。其次，要建立针对公共卫生安全的应急管理体制，优化国家公共卫生安全应急管理能力体系建设。本次重大疫情暴露出当前公共卫生危机治理体制存在的一些问题，公共卫生危机治理体系在遭遇重大突发疫情时检测预警、社会动员、决策指挥等方面还存在与防控要求不相适应之处。（三）以提升重大突发公共卫生应对能力为契机推进权威高效的制度执行机制党的十九届四中全会提出要“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督”[6]。权威高效的制度执行机制是把我国社会主义制度优势转化为高水平治理能力的关键所在。从疫情防控过程中我们更加认识到社会主义集中力量办大事、坚持全国一盘棋、统筹协调各方等优势的重要性。如果没有党的集中统一领导、没有社会主义公有制占主体的经济基础、没有社会主义共同理想信念的强大意识形态等制度优势的支撑，就没有重大疫情防控的有序展开和推进。将制度优势转化为治理效能的关键在于健全权威高效的制度执行机制，因此加强对制度执行工作的组织领导，构建执行坚决、监督全面的制度执行领导机制至关重要。同时，从重大疫情防治的过程看，建立制度执行的监督机制至关重要，推进决策公开、管理公开、结果公开，让制度优势切实落到实处，充分利用新闻媒体、互联网等现代技术手段加强监督。此外，还要加强问责机制，把制度执行力和治理效果作为各级干部考核的重要依据。（四）坚持党对提升重大突发公共卫生应对能力的全面领导是根本原则党的十九届五中全会强调，必须坚持党的全面领导，确保党中央决策部署有效落实。这是“十四五”时期经济社会发展必须遵循的基本原则。习近平总书记在党的十九大报告中鲜明指出：中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导[2]。面对重大疫情防控的艰巨任务，必须有一个坚强的领导力量来总揽全局、协调各方。在中国，只有中国共产党才能站在全局高度把握重大疫情防控的基本方向、制定好防控战略、统筹好各方力量、协调好各方利益，从而能够形成共同打赢疫情防控全国一盘棋的局面。本次重大疫情防控工作更加凸显了党的集中统一领导的重要性。在这一工作中坚持党中央统一领导，才能确保国家制度和治理体制在具体工作中充分发挥巨大优势和产生良好效能。特别是发挥黨组织的先锋堡垒作用，坚持防疫工作有领导、有组织、有计划推进，以党的领导做到思想统一、步调一致，避免各自为战甚至相互掣肘。重大疫情防控工作也是提升基层党组织组织力和执行力的重要契机。把党的组织优势转化为国家发展的优势和社会治理效能，也需要基层党组织坚持问题导向，抓住关键环节，最大限度把党员和群众有效组织起来，提升党组织的政治领导力、组织覆盖力、群众凝聚力、社会号召力和发展推动力。三、提升重大突发公共卫生应对能力的系统思维与对策党的十九届五中全会将“坚持系统观念”作为“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的五项原则之一，指明了提高社会主义现代化事业组织管理水平的方向。重大疫情既给国家治理能力带来了巨大的危机和挑战，又要求我们反思社会发展与国家治理中存在的深层次矛盾和问题，实现对提升重大突发公共卫生应对能力的科学研判、辩证分析，全面把握、协调推进。反思与总结都需要运用系统思维方式，学哲学、用哲学是我们党历史上的优良传统，系统思维方法是习近平新时代中国特色社会主义思想的理论创新，也是长期以来党领导中国特色社会主义建设事业实践经验的理论升华。（一）坚持法治思维思想提升重大突发公共卫生应对能力之信做好防控工作首要是建立打赢重大疫情防控阻击战的信心，其中最重要的是增强民众对政府防控能力和社会治理能力的信心。这一信心是建立“在依法防治”的制度轨道基础之上。疫情发生后不久，习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议并发表重要讲话，特别强调了“各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平”[7]。所谓法治思维能力，就是增强尊法学法守法用法意识，善于用法治方式治国理政的能力。首先，从国家治理视角来看，法治思维及其实践凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。要推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。作为突发事件的重大疫情防控需要处理诸多具体的复杂问题，其最重要遵循就是法律，只有做到依法防控和依法处置，才能在重大社会事件中彰显法律的权威和夯实法治政府的基础。其次，法治思维就是要通过此次重大疫情防控增强各级政府自觉在法治轨道上运用法治思维和法治方法想问题、做决策、办事情。要加大对危害疫情防控行为执法司法力度，严格执行传染病防治法及其实施条例、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规，依法实施疫情防控及应急处理措施。进一步推进我国公共卫生危机事件治理法治化进程，以本次重大疫情防疫为契机总结我国公共卫生危机治理的实践经验，进一步发现公共卫生治理的一般规律，为我国公共卫生危机治理提供法律保障。（二）坚持辩证思维提升重大突发公共卫生应对能力之谋辩证思维能力是党的各级领导干部在具体工作中分析矛盾、制定方案的重要思维方法和能力体现。习近平总书记指出：“越是前景光明，越是要增强忧患意识，做到居安思危。前进的道路不可能一帆风顺，越是前景光明，越是要增强忧患意识，做到居安思危，全面认识和有力应对一些重大风险挑战。要聚焦重点，抓纲带目，着力防范各类风险挑战内外联动、累积叠加，不断提高国家安全能力。”[4]坚持辩证思维体现在立足于实事求是精神分析矛盾和解决矛盾。要分析重大疫情发生的矛盾背景，从根本上看是与经济发展相关联的社会管理体系中存在的深层次矛盾，这个矛盾表现在公共卫生管理、有社会组织协调等等方面因素。解决这些矛盾要善于抓住关键、找准重点，尊重公共卫生事件应对的规律。要坚持普遍联系的观点看问题，坚持以“总体战”的方法，全国形成全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面。坚持辩证思维体现在我们在防疫工作中要把阶段性工作和长期工作有效结合起来，在公共卫生安全体系建设中既要坚持既有好的做法，固根基、扬优势，也要看到存在的问题，补短板、强弱项，以构建更加系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。例如，公共卫生安全治理体系构建中如何辩证看待发挥政府与市场的两方面作用，就是这次重大疫情防控引发的一个值得深入思考的问题，在疫情防控所需卫生用品生产和调动方面，探索社会主义市场经济条件下实现发挥政府监管和市场机制作用等进行更科学的规划。这次疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。（三）坚持底线思维提升重大突发公共卫生应对能力之勇所谓底线思维就是要善于居安思危、未雨绸缪，凡事往最坏处着眼、向最好处努力，打有把握有准备之战。狭路相逢勇者胜，各级领导干部在重大疫情防控工作中要有敢打必胜的信心，也要有用于承担责任守住底线的勇气。首先，重大疫情防控坚持底线思维要做到未雨绸缪，勇于提前预防和发现问题。在日常工作中对公共卫生安全事件做好预案，对零星疫情演化为重大疫情做好充足的工作准备，防止局部风险转化为系统性、全局性风险。应该承认，受客观科技水平和认识能力所限，我们现阶段对重大疫情防控还有诸多不可预见和不可控因素。把不可控因素带来的影响降低到最小，把危险程度降低到最低是坚持底线思维的基本工作思路。其次，要树立风险意识，善于确立风险底线，勇于筑牢工作底线。公共卫生安全防范工作要善于在平时排查各种潜在风险，找出安全与风险、常态与危机的分水岭，守住各种风险的底线。总结本次疫情防范工作初期的工作得失，在疫情判断控制、信息发布等方面存在的不足之处，就是对于安全与风险、常态与危机的分水岭判读不够。最后，底线思维的关键是落实，勇于承担责任。把防守责任落实到具体部门和责任人，落实到具体措施上，同时，加强对下级底线管理的检查，把防范风险、排查问题、守住底线作为公共卫生安全防范常规工作和重要政绩来考核。（四）坚持战略思维提升重大突发公共卫生应对能力之智中国共产党百年奋斗历程中，在领导革命、建设和改革开放的历史时期都高度重视战略思维，这体现出中国共产党人领导能力的大智慧。党的十八大以来，习近平总书记多次论及战略思维。他在纪念邓小平诞辰110周年座谈会上的讲话中就指出：“我们纪念邓小平同志，就要学习他高瞻远瞩的战略思维。”[8]重大疫情防控工作既是对各级领导干部战略思维能力的重要检验，也是在具体工作中提升战略思维能力和工作智慧的重要契机。战略思维能力要求把控全局，增强善于把握事物发展总体趋势和方向的能力。重大疫情防疫工作有其特殊的工作规律和发展趋势，通过既往防控经验和实践探索把握防控工作的总体发展趋势和工作方向，是本次疫情防治中检验领导干部工作能力的具体要求。“不谋全局者，不足谋一域”。重大疫情防控工作是总体战，将中央大政方针应用到实际工作中去，就要避免片面思维和短期思维，防止地方和部门各自为战，实现防控防治的系统作战和优势互补。2020年突如其来的重大疫情是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考，也是以此为契机提升重大突