第三篇第二节金融监管的目标与原则

第二节金融监管的目标与原则

一、金融监管的目标二、金融监管的原则一、金融监管的目标（一）监管目标金融监管目标是金融监管行为要取得的最终效果或达到的最终目标，是实现金融有效监管的前提和监管当局采取监管行动的依据。经济学家LongMillardandDimitriVittas（1991）把金融监管的核心目标概括为：维持系统稳定性、维护金融机构稳健运行和保护消费者。MillardLongandDimitriVittas(1991)提出评估金融监管和结构的三个标准分别是稳定（Stability）、效率（Efficiency）和公平（Fairness），KeyandScott（1991）则发展了一个“银行矩阵”列出了监管的四个政策目标：促进竞争市场，确保安全和健康，防止系统风险和提供消费者保护。BIS银行监管核心原则对银行监管目标的单一表述是：保持金融体系的稳定性和信心，以降低存款人和金融体系的风险。以上西方学者及机构提出的监管目标都十分相似，突出金融机构的稳健运行和对存款人利益的保护，之所以如此，这是由金融机构的特殊性所决定的。金融机构的资本资产比例比较其他类别的公司差别更大，金融机构自有资本比例较小，更多地是在利用别人的钱经营，如果经营失败，而存款人或基金的投资人又没有参与经营，让他们再承担责任，显然不合理，所以，金融监管的核心是消费者主权理论。实践中，无论是美国的多目标型，日本的双重目标型、英国的单一目标型，维护保护存款人利益都是大多数国家金融监管的出发点和立足点。另一方面，金融混业经营的新环境下，金融交易规模急剧扩张，金融交易方式日趋复杂，金融机构和金融市场之间的相互依赖程度和危机相互感染可能性明显增大，导致了金融体系的系统性风险上升，金融危机的频率和破坏程度扩大，因而，防止金融系统性危机或减少危机破坏力，也成为当今金融监管当局的首要任务之一。（二）金融监管目标在实践中的发展金融监管的目标是金融监管理论与实务的核心问题，对金融监管目标的认识直接决定或影响着金融监管理论的发展方向，也主导着具体监管制度和政策的建立与实施。近年来，金融监管的目标则发展到有效控制风险、注重安全和效率的平衡方面。现代金融监管目标并非以新的目标取代原有目标，而是对原有目标不断进行完善和补充，这些新目标的实质是对旧目标的继承和完善，是在实践中对旧目标的总结、提高和升华。当代金融监管目标具有多重性，即维护货币与金融体系的稳定，促进金融机构谨慎经营，保护存款人、消费者和投资者的利益以及建立高效率、富于竞争性的金融体制。以20世纪30年代爆发的经济危机为界，此前，金融监管的目标主要是提供一个稳定和具有弹性的货币供给，并防止银行挤兑带来消极影响。30年代大危机之后，这场危机的经验教训使各国的金融监管目标普遍开始转变到致力于维持一个安全稳定的金融体系上来，以防止金融体系的崩溃对宏观经济造成严重冲击。20世纪70年代末，过度严格的金融监管造成金融机构效率下降和发展困难，使得人们开始重新注重效率问题，这也成为金融监管的新目标之一。三）不同国家金融监管的目标迄今为止，世界各国的金融监管目标主要有三种类型：以美国为代表的“多目标型”、以日本为代表的“双重目标型”和以英国为代表的“单一目标型”。在“单一目标型”中，按照保护主体的不同，又可以划分为：以英国为代表的保护存款人（金融产品的消费者）利益和以德国为代表的保证银行资产安全（金融产品的供给者）两种类型。中国金融监管目标属于德国型的单一目标。东西方九国监管目标对比。由于上述各国的历史、经济、文化背景和发展阶段的不同，因而各国在金融监管目标的侧重点上各有差异，但是其中蕴涵着规律性的表现：1、金融监管目标与一国的经济金融化水平密切相关，金融业的发展水平越高，金融在经济发展中的作用就越重要，金融的风险度和风险因素越多，要求监管职能的加强和扩大，推动目标的多元化。2、金融监管目标与金融业本身的逐利性和成长性有极大的相关性，在信息不对称的条件下，由于追逐利益和增长，逆向选择、道德风险的驱动力就越大，所以维护银行安全运行和金融稳健就成为多数国家的监管目标。3、保护存款人利益是发达国家和次发达国家金融监管的侧重点，都成为金融监管目标的组成部分，如美国、日本、英国等，次发达国家和发展中国家的金融监管目标则更多地侧重于金融安全以追求经济增长。4、多元化目标体系中目标间存在替换效应（Trade-offeffect），其本质是安全、效率与公平的最优搭配问题。【专栏】我国金融监管目标的演变我国金融监管目标的确定是随着经济的发展和经济模式的变化而变化的，体现了从计划经济走向市场经济的行进轨迹。1986年1月颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》第1条写道：制定条例的目的是“为了加强对银行和其他金融机构的管理，保证金融事业的健康发展和促进社会主义现代化建设”。在中国建立、健全社会主义市场经济体制的过程中，金融监管工作既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要承担防范和化解金融风险、保护存款人利益、保障平等竞争和金融机构合法权益，维护整个金融体系的安全稳定，促进金融业健康发展的任务。1994年8月颁布的《金融机构管理规定》则明确金融监管的目的是“为了维护金融秩序稳定，规范金融机构管理，保障社会公众的合法权益”。这体现了在20世纪80年代后期和90年代前期我国金融秩序比较混乱、金融机构不规范的背景下，金融监管的侧重点是“维护金融秩序稳定，规范金融机构管理”。1995年3月颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》第30条规定：“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行。”1995年5月颁布的《中华人民共和国商业银行法》中，进一步提出了“保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展”的金融监管目标。2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立，行使原来人民银行的监管职能。在中国建立社会主义市场经济体制的过程中，金融监管工作既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要承担防范和化解金融风险、保护存款人利益、保障平等竞争和金融机构合法权益、维护整个金融体系的安全稳定、促进金融业健康发展的任务。我国现阶段金融监管的一般目标为：防范和化解金融风险，维护金融体系的稳定与安全，保护公平竞争和金融效率的提高，保证中国金融业的稳健运行和货币政策的有效实施。我国现阶段金融监管的具体目标为：经营的安全性、竞争的公平性和政策的一致性。其中，经营的安全性包括两个方面：（1）保护存款人和其他债权人的合法权益；（2）规范金融机构的行为，提高信贷资产质量。竞争的公平性是指通过中央银行的监管，创造一个平等合作、有序竞争的金融环境，鼓励金融机构在公平竞争的基础上，增强经营活力，提高经营效率和生存发展能力。政策的一致性是指通过监管，使金融机构的经营行为与中央银行的货币政策目标一致。通过金融监管，促进和保证整个金融业和社会主义市场经济的健康发展。返回二、金融监管的原则金融监管的原则是监管过程中监管当局的行为准则，其大体包括以下九个方面。（一）依法原则依法监管与严格执法是各国金融监管当局共同遵守的一项原则。金融监管必须依据现行的金融法规，保持监管的严肃性、权威性、强制性和一贯性，而不能随心所欲，凭个人好恶办事，甚至知法犯法、执法犯法、有法不依。坚持这一原则具体要做到：一是金融监管当局及其工作人员在执行监管公务时，也就是在办理金融机构的市场准入、性质确定、业务范围核准、经营项目界定、金融新产品审批以及例行检查、违规处理等公务的过程中，应坚持依法办事、严肃执法；二是金融监管工作者自身应遵守各种法规，学法、知法、懂法，坚持执法的连续性、一贯性和不可例外性。(二)独立原则所谓独立原则，就是指不干涉金融机构的内部管理，即要按金融监管的规律进行监管，不能对金融机构的内部管理以正规的或非正规的方式进行干预。实践证明，干预银行业内部管理的行为对监管双方都会产生消极影响。(三)综合性原则综合性原则的含义是全面的，它包括：各种金融监管手段即经济手段、行政手段、法律手段等要综合运用，以实现有效监管；金融监管的方式、方法或工具要综合运用，即监管工具要现代化、系统化，日常监管与重点监管、事前督导与事后监察要同时运用；金融监管机制和方案要科学化、系统化、最优化，确保金融监管的优质高效。(四)“三公”原则“三公”原则即公平、公正、公开。监管对象，不论其性质、规模、背景如何，都必须在统一标准下展开合理竞争，金融监管当局也要按照统一的监管标准和监管方式对它们实施监管，这样才能从根本上规范金融机构的市场行为，保证金融市场良好有序地运行。(五)统一原则统一原则要求实现金融监管工作的以下统一：一是各级金融监管机构要统一监管标准和口径，不能各自为政、自行其是、重复监管、自相矛盾或留下缺口；二是宏观金融监管与微观金融监管要统一，微观金融政策、措施、监管方法等不能同宏观金融政策相抵触；三是国内金融监管与国际金融监管要统一，尤其是在各国国内经济与世界经济逐步接轨的情况下，国内金融监管的政策、法规、措施也要与国际接轨，要基本符合巴塞尔银行监管委员会颁布的《有效银行监管的核心原则》的规定。(六)协调原则此原则的意思是指“内部自律”与“外部监管”相结合。由于世界各国金融实践活动的差异，其金融监管分别采用了自律模式、法制化模式及政策干预模式。但是，要保证监管的及时和有效，客观上需要“外控”与“内控”有机结合。这是因为，外部强制管理不论有多缜密严格，也只能是相对的，如果监管对象不配合、不协作，而是设法逃避，外部监管则难以收到预期的效果；反之，如果将全部希望放在“内控”上，则可能诱导一些金融机构开展违规经营，产生金融风险。(七)适度原则适度原则主要是指监管适度与合理竞争的结合。金融监管的根本宗旨就是通过适度的金融监管，实现适度的金融竞争，形成和保持金融业适度竞争的环境和格局。检验金融监管效果的根本标准是：能否促进金融业和社会经济的顺利发展。如果监管过严或过度，不允许竞争和创新，就必然限制金融业的健康发展，削弱一个国家金融业的市场竞争力。反之，如果金融监管不到位，金融市场将出现恶性竞争，使得金融市场秩序混乱，加剧金融风险。近些年来，各国金融监管当局普遍依据适度原则，允许金融企业进行有利于金融业发展的公平、适度竞争，允许有利于经济发展的扩大金融消费的金融业务创新，以便扩大金融市场和创造客户需求，使金融监管达到“管而不死、活而不乱”。(八)稳健原则稳健原则就是要保证金融业稳健运行，努力防范金融风险。安全稳健与风险预防及风险管理是密