区域经济学-课件第十三讲：区域发展管理

区域发展管理石敏俊中国人民大学经济学院mjshi@内容提要政府与市场的作用区域发展管理的政策手段基础设施、公共服务与区域发展管理优化国土开发空间政府与市场的关系西方经济学：自由市场论和政府调节论两个流派古典经济学派崇尚通过自由市场竞争的方式来配置资源。凯恩斯主义主张用以总需求管理为核心的政策对经济实行干预。20世纪70年代以哈耶克等为代表的强调市场机制、否定政府作用的新自由主义经济学重新兴起。2008年美国金融危机后，对新自由主义的反思又成为经济学的潮流。处理好政府和市场关系是我国经济体制改革的主线十八届三中全会：使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用十九大报告：要使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用市场决定资源配置是市场经济的一般规律，是配置资源最有效率的形式。市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。地方政府职能地方政府的经济职能资源的管理者和开发者地方国有企业的管理者区域经济的发展主体和运行主体地方政府在区域发展管理中的作用指导和协调区域经济发展营造公平的市场环境直接干预区域发展推动区域合作地方政府竞争一个国家内部不同行政区域的地方政府，为吸引资本、技术等生产要素，在投资环境、法律制度、政府效率、地方公共物品等方面开展的跨区域竞争。地方政府竞争是经济发展的重要因素。营商环境营商环境投资经营主体开展投资经营活动面临的竞争环境和条件状况的总和。营商环境与区域经济一个地区营商环境的优劣对于招商引资具有十分重要的影响，也会直接影响区域内的企业经营状况，最终对区域经济发展、财税收入、社会就业等产生重要影响。企业营商环境与经济发展水平是相互影响的。良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力和投资环境的具体体现，是增强区域经济活力、提高区域经济综合竞争力的重要方面。构建良好的营商环境坚持竞争中性原则，建立平等的市场主体地位和公平的竞争环境构建“亲”、清”新型政商关系，政府和企业双方厘清边界、各司其职，相向而行区域发展管理的政策手段区域发展战略区域规划区域政策问题区域管理区域发展战略区域发展战略：关于区域经济发展的纲领性设想和前瞻性谋划。确定区域经济发展的功能定位；确定区域经济发展的总体思路、发展目标和实现路径；确定区域经济发展的主导产业、重点领域和重点区域，引导区域产业结构转型。区域发展战略的区域性、综合性、前瞻性、可操作性区域性是指区域发展战略必须考虑对象区域的自然生态和经济社会条件，契合当地的实际情况和经济社会特征。综合性是指区域经济是一个复杂系统，区域发展战略是一个系统工程，涉及面广，需要全面分析，综合平衡。前瞻性是指区域发展战略必须面向未来，对影响区域经济发展的各种因素的未来走势做出前瞻性预判。可操作性是指为实现区域发展目标所制定的发展路径和政策设计必须具备可操作性。我国区域发展战略的演变改革开放以前：向内陆倾斜偏计划经济体制，行政力量主导，国家资源配置效率低下沿海优先发展战略向沿海倾斜的“优惠”政策，设立经济特区区域协调发展战略“九五”计划：坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距1999年西部大开发战略，2003年东北地区等老工业基地振兴战略，2006年促进中部地区崛起战略，2010年推进主体功能区面向经济新常态的区域协调发展真正实现区域协调发展还任重道远京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带发展以中心城市和城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局新时期区域发展战略十三五规划以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局区域发展战略的总体思路积极推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，发挥各个地区的优势和积极性，通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。新时期区域发展战略的特点基本公共服务均等化成为区域协调发展的主要目标。强调建立统一的市场体系。促进要素有序自由流动和商品自由贸易，推进市场一体化。行政区与类型功能区相结合。探索按照国土空间开发评价和问题导向划分区域类型，制定区域政策。板块与轴带结合。在东部、中部、西部和东北四大经济板块的同时，通过“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展的引领作用，形成以沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。适应区域协同发展的体制机制改革。改革阻碍区域协调发展的相关税收体制。合理划分基本公共服务的中央与地方的财权事权，使公共品供给的事权与财权相匹配。区域规划区域规划区域发展战略指导下区域经济和产业发展的具体部署在区域发展战略指导下，以规划区域的自然资源、社会资源和技术经济构成为依据，综合考虑区域发展的潜力和优势，确定区域经济社会的发展方向、规模、结构和空间布局，统筹规划交通运输、能源供应、水利建设和环境保护等区域性基础设施建设。区域规划的战略性、地域性和综合性战略性。区域规划是战略性的规划。区域规划的规划期限在5年或者更长时间。对区域发展做出前瞻性的预判。要兼顾全局目标和地方目标，协调好规划区域在国家发展战略或上位规划中的功能定位和当地的发展条件及发展目标之间的关系。综合性。区域规划涉及面广，需要综合考虑经济、社会、自然、人文等各方面的要素，统筹规划生产、生活、生态及相关基础设施建设布局，全面协调各个产业部门的发展目标和空间布局。地域性。区域规划是针对某一特定范围的区域制定的发展规划，要求突出地方特色，因地制宜，不能千篇一律，内容雷同。区域规划的类型和内容跨区域规划主要是跨省级行政区的区域规划。综合协调不同行政区的发展方向、建设目标、产业定位、空间布局、生态环境保护、基础设施建设等。流域规划流域规划是依托大江大河、以流域为空间范围制定的区域规划。涉及内容包括水资源的分配、航道整治、水电开发等多方面。功能区规划功能区规划是针对某一类型功能区的开发或管控制定的区域规划。功能区规划分为开发性规划和管控性规划。城市群或都市圈规划城市群或都市圈规划是指以城市群或都市圈为空间范围，以城市群或都市圈发展为主题的综合性区域规划。城乡规划城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划又可分为总体规划和详细规划。区域政策区域政策中央政府以协调区域经济发展为对象的、为弥补市场失灵而采取的公共政策的总称。狭义的区域政策主要是指为推动区域经济发展、调控区域经济运行而采取的区域经济政策，也就是通常的区域政策。广义的区域政策包括区域经济政策、区域社会政策、区域环境政策、区域文化政策等。区域政策：区域经济领域的公共政策以公共利益为目标导向，实现国家在区域经济、空间发展领域的公共利益。具有公益性、合法性、权威性等特性。区域经济政策的类型跨国的区域经济政策和国家内部的区域经济政策区域政策的作用调控区域经济差异采用财政转移支付等手段，加大欠发达地区基本公共服务的财政支持力度，推进基本公共服务均等化。推动区域经济增长减轻或消除贸易壁垒，促进要素自由流动，改进资源配置效率，优化企业营商环境，引导产业结构调整，推动区域经济增长。弥补市场机制缺陷遏制区域差异分化，扶持问题区域、条件不利区域，治理环境污染促进公共服务均等需要财政转移支付的调节作用促进问题区域发展区域政策的手段区际协调的区域政策中央政府以协调区域经济关系为目的而制定的宏观经济政策主要有财政税收、开发性金融、政府出资产业投资基金、生态补偿等区域导向的区域政策（place-basedregionalpolicy）对一个特定区域实施空间差别化的激励政策，包括税收减免、基础设施建设投资、公共服务投资、设立经济特区等优惠政策，使生产要素在空间上向特定区域流动，促进产业活动和就业在特定区域聚集。一派认为，区域导向的空间干预是必要的，帮助欠发达地区加快经济增长，改善区域发展不平衡状况另一派认为，发展干预应该是“空间中性”或“以人为本”，鼓励生产要素向效率更高区域流动，使人均财富的地理分布更加平衡问题区域管理贫困地区与条件不利地区扶贫开发政策：精准扶贫面向条件不利地区尚未形成政策体系，和扶贫开发政策紧密结合萧条地区与收缩城市萧条地区：区域经济陷入萧条的地区。老工业基地或老工业中心收缩城市（shrinkingcities）主要是指城市人口自然增长为负的现象。收缩城市与萧条地区均面临经济不景气、产业发展活力不足的困扰。膨胀地区膨胀区域是指经济活动和人口过度集聚的城市地区。城市功能过度集中，人口规模不断膨胀，导致交通拥堵、环境污染等大城市病日益凸显。膨胀区域的根本对策还是城市功能疏解，走向减量发展。基础设施与区域发展管理基础设施（infrastructure）：为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。基础设施的特性一是先行性和基础性。基础设施建设必须适当超前，为经济社会发展奠定基础。二是不可贸易性。绝大部分基础设施所提供的公共服务是不能通过贸易进口的。三是整体不可分性。基础设施具有规模门槛效应，只有达到一定规模才能提供服务或者有效地提供服务。由于基础设施具有整体不可分割的特点，基础设施行业往往会形成自然垄断。四是准公共产品。部分基础设施提供的公共服务具有相对的非竞争性和非排他性。基础设施所提供的公共服务，任何人都不可能将他人排除在外。基础设施建设往往由政府来承担投资。基础设施对区域发展管理的作用为经济社会长期持续发展提供基础设施的保障。一个国家或地区的基础设施是经济持续稳定发展的重要基础，完善的基础设施有利于加快社会经济发展。一般来说，经济越发达，对基础设施的要求越高；经济越发达，基础设施完善程度也越高。基础设施建设投资具有“乘数效应”。建立完善的基础设施往往需较长时间和巨额投资。基础设施建设投资往往会带来几倍于投资额的社会总需求和国民收入，可以扩大就业，增加民众收入。公共服务与区域发展管理公共服务（publicservice）：使用公共权力和公共资源向公民（及其被监护的未成年子女等）所提供的各项服务。由营利性的私人企业使用私人资源提供的私人服务；由非营利的社会组织使用社会资源提供的社会服务；由公共组织机构使用公共权力与公共资源提供的公共服务。只有使用公共权力或公共资源向公民提供的服务才是公共服务。公共服务在区域发展管理中的作用基本公共服务是区域发展的重要内容。教育、公共卫生和基本医疗、社会保障等基本公共服务，本身既是区域发展的目标和重要内容，也是直接影响区域发展的重要因素。公共服务是区域发展的重要条件。教育、医疗卫生、文化、体育、社会保障等公共服务供给的数量和质量，直接影响到一个区域或城市的生活质量。提高生活质量，可以满足人民群众对美好生活的向往，也有利于促进区域经济发展特别是高端产业的发展。基本公共服务均等化基本公共服务是满足全体公民最低需求的公共服务一是保障社会成员的基本生存权的需要，需要政府及社会为每个社会成员都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个公民提供基本的教育和文化服务；三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个公民提供基本的健康保障。基本公共服务的内涵根据一国经济社会发展水平，为维持基本的社会正义，保障全体公民最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的公共服务。义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务基本公共服务均等化全体公民能够公平获得大致均等的基本公共服务核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。地方品质驱动发展什么是地方品质空间上不可贸易的地方公共品。地方公共品：由地方政府提供的，只能满足特定区域范围内居民公共消费需求的产品和服务。地方公共品的特征：一是非排他性；二是非竞争性；三是空间限制性，地方公共品的收益被限定在特定的区域范围内。地方品质驱动的发展城市或区域发展进入工业化后期阶段，技术密集型、知识密集型产业的比重越来越高，对技术、创新、人才的依赖越来越强。技术创新主要依靠高端人才，高端人才对地方品质的需求更高，高端人才往往集聚在具有高水平地方品质的城市和区域。地方品质的内涵(1）丰富多样的物质消费环境；(2)优美的人居环境，包括令人愉悦的自然生态环境、文化氛围和社会交往环境；(3)高品质的公共服务；(4)舒适便捷的交通通讯、数字网络、制度环境等基础设施。优化国土开发空间优化国土开发空间：通过国土空间用途管制，形成合理的空间开发结构，实现空间治理和和空间结构优化。国土空间治理和空间结构的问题由于集聚经济的惯性，部分地区开发强度过大，经济密度过高，资源环境负荷过大，局部地区甚至超越资源环境承载力。片面追求经济增长，生态环境为经济发展让路的情况仍未根绝，部分地区生态系统