体育中心PPP项目实施方案

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体育中心PPP项目

实施方案

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第一章项目概况

一、基本情况

1、项目基本信息

项目名称：某某市体育中心PPP项目

项目类型：新建

项目所属行业：社会公用事业

项目所在地：某某省某某市

实施机构：某某市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）（以下简称“市文广

新局"）。

2、实施背景

北京奥运会成功举办后，中国体育的发展站在了一个新的历史起点上。在北京奥

运会、残奥会总结表孰大会上国家提出了推动我国从体育大国向体育强国迈进的

奋斗目标。“十三五”期间国家更加重视体育事业的发展，人民生活水平的不断

提高，消费结构的进一步升级，体育已经成为广大的人民群众日常生活的重要组成

部分。

某某市群众体育事业十多年里得到了空前发展，2000年以来，全市体育人口从

不足50万人，达到今天200余万人。但某某市仅于2009年建成一座全民健身

活动中心，人均体育设施面积仅0.16M,与此同时，每次大型群众体育赛事，

如每三年一届老年人运研会、每两年一届的城区取工运动会等也勒显特色体育赛事,

都因没有合适的体育场馆不得不分散分时段并租用高校等场馆使用，影响了

群众炼育赛事的成效。某某市从2003年体育中心被拆if后，很多体育苗子由于

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没有场地训缥而被迫输送到马鞍山、铜陵等地，造成了大量运动员的流失，制为

了某某市竞技体育的发展。某某近年来城市建设发展十分迅速，但体育场馆一直

成为制为城市建设的缺略。从城市功能上看，在市政发展过程中对于大型室内场

所的需求也越趋迫切，如城市标志性活动、展示、大型招聘、区域会展、商业演

出、群众活动等，这一系列的大型公益类、商业类活动的开展都需要大型场所作

为必要的硬件支撑，体育场僚也是推广地方特色的经济平台，某某盛产茶叶、石

斛、铁、丝、大麻等，但是近年来由于没有体育场馆，所以很多展会活动都只能

放在室外广场或公园进行。

鉴于以上背景，为戢肺和弓I导社会资本参与公用事业建设运营，推广政府和社会

资本合作（PPP）模式在某某市公用事业的应用，进一步创新投融资机制，提升城

市公用事业的运营绩效水平，某某市人民政府决定启研某某市体育中心PPP

项目（以下简称“本项目”），并授权某某市文化广电新闻出版局（体育局、版

权局）为实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

3、提供的公共产品和服务内容

（1））体育场

建设一座能容纳30000坐席体育场及配套设施。能提供田径、足球赛事、商业

汇演、电视转播、休闲娱乐等服务。

（2））体育馆

建设一座能容纳6000坐席体育管及配套设施。能提供篮球、排球、手球、乒2

球、羽毛球、体操等体育比赛和训练场所，同时可提供文化交流、体育培训、演

艺、展示、集会、商业文艺演出和各类会展服务。

（3））体育运动学校

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建设一座能容纳500人在校生的体育运动学校及配设施。能提供运动员文仇教

育、券合训练及生活设施服务。

（4））户外体育设施

设置面积不小于10000M的广场。提供满足全民健身需要的室外运动场地（含

田径、篮球、足球、网球、门球等运动场地，健身广场及路径）、停车场及公共

配套服务。

4、采用PPP模式运作的必要性和可行性

（1））PPP模式运作的必要性

《国务院关于创新重点领域投融资机制就面社会投资的指导意见》（国发

[2014]60号）提出：积极推动社会资本参与公用事业建设运营，通过特许经营、

投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓瞅社会资本投资公用事业项目。《财政

部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）

指出，推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇

化建设的必然要求，是加快转变政府取能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。

是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。《关于在公共服务领城推

广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国亦发[2015]42号）指出：围

统增加公共产品和公共服务供给，鼓励公用事业等领域采用政府和社会资本合作

模式，统筹做好稳增长、保改革、调结构、惠民生、防风险工作。

本项目采取PPP模式运作，是对国发[2014]60号文、财金[2014]76号文、国

办发[2015]42号文等文件的重要尝试与实践，是对国家深化改革精神要求的积

极响应。通过PPP模式，弓I人新的资金和机制，有利于解决政府在公用事业领

域投资、建设、管理中所面临的多方面问题，具体表现在:

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1))实现投资主体多元化，减轻财政负担。通过PPP模式引入社会资本承担

公用事业项目的融资、建设、运营等工作，改变过去由政府单一主体从事投资和运

营的状况，若建设运营过程中的大部分风险转移给社会资本，一方面可以引进社会

资本的先进管理经脸，推动在项目设计、施工、设施管理及运营过程等方面的革

新，促使社会资本提高建设和运行有效衔接和责任，保证项目在技术和经济方面

的可行性；另一方面在引入社会资本投资后，可以平衡政府财政支出压力，节省

政府投资费用，线解政府烟量债务，有助于地方政府债务治理。根据国内外相关

研究表明，社会资本参与PPP项目建设运营，能为政府平蚪节省17%左右的建

设和运营费用。

2))有助于转换政府职能，提升管理理念。采用PPP模式引进社会资本提供公

用事业项目的建设和运营，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的社会公

用基避设胞和公共服务的提供者变成监管者，从而保证项目建设质量和公共服务

质量。在PPP模式下，社会资本合作方承担项目融资、建设和运营等大部分工作，

以换取公共产品与公共服务项目的长期特许经营权。在运营期间，社会资本可充

分发挥其运营和管理方式灵活等方面的优势，提高公用事业项目运营服务水平和

管理效率，为社会公众提供优质的公共产品和服务。

3))有利于降低运行成本，提高资金使用效益。采用PPP模式，有利于发挥政府

机构和社会资本各自的优势，弥补对方身上的不足。在PPP模式下，政府可以

发挥作为政策制定者和监督者的角色，在为项目建设做好相关配套服务的同时，

可以集中精力做好项目建设运营监管等事项；社会资本可以充分发挥自身在经营

管理方面的优势，为降低项目运营成本，提高项目运营效益。

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4））有利于统筹社会经济效益，提高公众满意度。在PPP模式下，政府部门和

社会资本合作，便项目参与各方整合组成专门的项目公司（即SPV）,相互取

长补短，发挥政府公共机构和社会资本各自优势，作补对方身上的不足。项目运营

方为政府提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革，提高项目在设计、施工、

管理等方面的办事效率，传播企业管理理念和经脸。

5））有助于合理分配风险，提高项目质量。本项目采用PPP模式操作，可

在项目初期就明确风险分配，由政府和社会资本各分担一部分风险，使风险分

配更合理，运行贝险可控度更高。另外，由于社会资本同时负责项目建设和运营，

促使社会资本在项目建设期更加注重项目建设质量，缩对建设周期，以保瘴项

目及时交付和正常运行，大大提高项目融资、建设和运营成功的可能性。

（2））PPP模式运作的可行性

本项目采取PPP模式来开展，具备良好的政策条件和实践基砒。2014年以来，

国家大力推广PPP模式，鼓Ml吸引社会资本参与公用事业的建设和运营。成熟

的政策环境、丰富的实践经脸以及成熟的投资市场，为本项目的额利开展实施提

供了保障和参考。

1））成熟的政策环境

国家及其各部委相继出台了有关就刷和允许社会资本参与公用事业建设和经营

的政策，如《国务院关于创新重点领帧投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发

[2014]60号）。目前，财政部、发改委及相关部委正在全面推广和规范PPP模

式。国务院特发财政部、发展改革委、大民我行《关于在公共服务领域推广政

府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号），鼓励公用事业等

领域采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。2015年4月，国家发

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改委、财政部等六部委联合下发了《基阳设施和公用事业特许经营管理办法》。

同时，国务院、财政部、发改委、人民报行等多部门发文鼓瞅金融机构加大对

PPP项目的融资支持力度。一系列政策文件的出台为市政基朋设施和公用事业的

改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。

2))广泛的实践基础

自去年以来，国内众多城市开展公用事业领域的市场化改革与探索，为本项目的

实施积累了大量的宝贵经聆，并形成了一批具有体育场博项目投资和建设经脸的投

资人，其经聆可以在本项目中充分借鉴与吸收。

3))有效的政府保障

本项目作为某某市新型PPP项目，得到了市政府的高度重视，并成立PPP领导

小组，负责重要问题的决策与及时处理，确保项目顺利推进。另外，市政府将本

项目中政府承担的付费责任期人中长期财政规划，为本项目提供财政保障，增加

了本项目对投资大的吸引力。

4))完备的前期准备工作

为了触利推进本项目，相关部门开展了大量的前期工作，项目立项、可研、规划、

用地、环评、勘测、征jf等前期工作已完成，设计等工作稳步推进，确保本项目

具备采用PPP模式的前提条件。

5、运作的目标和意义

(1))项目运作的目标

某某市人民政府通过PPP运作模式，择优选择具有投融资、建段、技术和运营

优势的社会资本，双方合资组建的SPV公司将加有本项目的特许经营权，负责

经营管理项目资产，并承担维护和公共服务责任。

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（2））项目运作的意义1）

加快完善公共体育服务体系，提高公共体育服务水平，切实提高全市人民的身

体素质和健康水平；

2）加强运动员文仇教育和综合训练；

3）为广大群众提供体育运动场所及设施；

4）加限青少年强身健体和发展体育塔基工程；

5）提高人民生活水平，提供演艺、汇演、会展、休闲娱乐、培训等服务。

6）符进一步提升和推进全市广电事业和产业深层次的发展，满足人民群众的精

神文化需求，带动某某市区西部的商业旅游开发。

6、实施方案编制的目的

本方案旨在通过对某某市体育中心PPP项目实施的背景、项目概况、边界条件、

用险分配、运作模式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择、支付保

障、资产处置、财务分析、项目的投资回报及价格测算等内容的研究，从政府的

角度审慎地分析研究此次PPP运作能够达到的主要目的、存在的主要问题及相应

的解决方案，为政府决策提供参考，推动本项目PPP的具体实施。

7、实施方案编制的依据

（1））我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、

行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《体

育法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可

法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行

政诉讼沫》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。

⑵）国家在相关的政策法规中也明确了有关PPP项目的诸多指导意见和办法:

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I《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）；

I《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）

I《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）

I《国务琮关于创新重点领域投融资机制被Ml社会投资的指导意见》（国发

[2014]60号）

I《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府

和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）；

I《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》（国办发明电

〔2016〕12号）；

I《基础设他和公用事业特许经营管理办法》（穴部委[2015]25号）；

I《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资

[2014]2724号）；

I《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金

[2014]76号）；

I《财政部关于ED发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113

号）；

I《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金

[2016]32号）；

I《关于在公共服务领帧深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金

[2016]90号）;

I《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）；

I《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）；

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I《某某市人民政府关于推进政府和社会资本合作的实施意见》（穴政〔2015

7号）；

I《政府和社会资本合作项目政府采购管理亦深》（财库[2014]215号）；

I《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部18号令）；

I《建设项目经济评价与参数》（第三版）；

I《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》；

I《可行性研究报告》；

I其他与项目相关的文件资料；

本项目依据以上相关法律和政策意见设计并实施。

8、项目进展及进度安排

或止目前，本项目规划设计工作已基本完成，前期工作进度如下（表1-1）：

表14本项目前期工作进度

序

前期工作内容宾成情况

1项目立项枇复已元成

2项目可行性研究报告及批

已靠成

I

3坝目JI洋批复已完成

A项目规划选址、规划用地

匚儿双

许可

5用地预审H完成

6项目初步段计批M进行中

7施_L图我计及审查口仃甲

8~1E地柝迁-----------------jrmp

当前，本项目整儡实施推进计划如下（表1-2）：

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表1-2项目整体实施计划

ff完成/机完成时

项目实施主要阶段主要工作节点

口同

整编定项目操作

1拟定项目以PPP模式实腼2016年5月

完成枷有所值论证和财政可承受

2项目识刖2016年10月

力论证

项目准备完成实施方案审批2016年10月

3

项目采购选定项目合作伙伴2016年11月

4

项目开工2016年12月

1111

5工程竣工2019年12月

项目竣工验收合格移交2019年12月

项目移交

6合作期满移交2031年12月

二、经济技术指标

1、项目区位

项目位于某某市渭河西岸赤壁路大桥对应的西北处地块340亩（河西纵三路以

东、河西纵四相以西、河西三环以南、景观大道以北），以及河西三环以路以北、

河西纵四潞以西交叉处地块30亩。

2、建设运营内容

（1））建设内容

体育中心项目总用地面积370亩，总建筑面积合计为9.4万平方米。

1）体育场

设座席30000个，规划建筑面积5.5万平方米，定位于全省综合性比赛中型甲

级体育场。包括：8条道400米环形胞道；8-10条西直逋；跳高、跳远、撑杆

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跳场地个2个；标枪、错球、铁饼、捱球投摭区各2个；障碍水池1个；同时，

体育场含天然草坪足球场、标枪、铁饼、链球投掷区；运动员公寓28间；餐厅

500平方米左右；配备运动员、首长贵宾、赛事管理、场馆运营、媒体记者等多

功能用房等。

2）体育馆

设座席6000个（固定加活动），建筑面积为2.7平方米，定位于全国单项比赛

的小型乙级体育馆。主要用于篮球、排球、乒乓球、手球、体操等体育比赛项目

和训练场所；同时赛后可作为文化交流、培训、演艺、展示的场所，用于大型集

会、商业文艺演出和各类会展等。

3）体育运动学校

设计容纳在校运动员约500人，建筑面积为1.2万平方米，其中配置教学和宿

舍面积0.8万平方米，并建设综合性训练馆和食堂等设施为0.4万平方米

⑵）运营内容1）

项目设施维护：红线范围内房屋建筑（体育场、体育馆）附属公共设施（供

排水、陨弱电、暖通等）配套设施（广场、景观绿化等）室内外体育设腼（田径、

场地、器材等体育段施）的管养与维护和物业管理服务；2）

项目运营：全民健身、竞技体育、体育旅游、施育会展、体育商贸、康体休

闲、场地开放、健身服务、竞赛表演、体育培训、运动指导、健康管理、冠名和

广告等无形资产开发、演艺事业、会展、商业开发、物业管理等。3）

体育运动学校不在本次运营范围内（但需负责质保期内工程建设质量）。

3、投资规模

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项目总投资狗7.3亿元（不含征if费、户外公共体育设施），其中体育场投资

38156万元，体育值投资22513万元，体育学校投资12332月元。总投由工程

费用62249万元、工程建设其他费5344万元、预备费5407万元构成。

4、主要产出说明

（1））项目主要产出物

30000座体育场一座，6000座体育馆一座，容纳500大体育运动学校一所。满足

全民健身、竞技体育、体育文化培训、体育训练、演艺产业、会展、休闲娱乐、文

化交流等服务需要。

表1-3体育中心技术经济指标______________________________

分顶技术珞济指标

-丰L密女技J乂术，1、绛，工济VI指114标1Tn次大'卜红vl7UIT

24666859998

总用地面积主体育场

rnITi

37438

体育场主体

总建筑面积9.4月H2

in

其22560

地上建筑面79100m体育大平台

xn2

苴枳申rn

地下建筑面30000

14900mIt音曲座位却A

积1

19800

建筑占地面积30366m体育馆

m

年知理1312辆IU弱6000f

地上停车数活动座位

R17辆其2200个

量T

中

地下停车数固定座位

495辆3800个

量数

23900

建筑密度13%体育运动学校

rrl

容积蟀0：35或―1并间

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绿地率29%宿舍250间

（2））产出物的质量标准

工程设施符合《建筑工程施工质量验收统一标准》、《室内体育场馆脸收规范》、

《园林绿化工程施工及脸收规范》等国家相关质量标准；

体育中心运营符合《体育场馆运营管理办法》、《大里体育场管基本公共服务规

范》、《大型体育场馆运营管理综合评价体系》等国家及地方相关标准。

4、资金来源

I资金来源：财政资金

I资金性质：一般性公共预算支出

I用途：政府购买服务

三、项目公司股权情况

1、是否要设立项目公司

本项目PPP模式运作下将设立有限责任项目公司，政府授权某某城投一某某市

城市建设投资有限公司（以下简称“某某城投”）作为政府方出资代表，与社会

资本共同出资组建项目公司。项目公司资本金为项目总投资的20%,资本金随

项目需求到位，项目公司的资本金专门用于本项目的投资、建段、运营及维护等。

2、公司股权结构

根据町政部和国家发改委关于政府和社会资本合作（PPP）模式推广的相关政策，

在本项目中，政府可以直接参股PPP项目公司，通过政府与社会资本进行股权合

作，以更好地实现PPP“贝险共担、利丽共享”机制，这主要基于以下考虑:

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(1))降低社会资本投资负担一政府出资参股，有助于降低社会资本的总体资

金负担，有效提高项目公司的资本金实力，保修项目公司的资金支付能力，使得

项目抗贝险能力大大增强。

(2))|尤化项目帆调机制一政府参股可以提升项目公司的透明度，降低社会资

本对政府或第三方的梆调难度，优化项目内外部胡调机制;

(3))强化政府监管职能一作为股东角色参与项目公司的投资、运维、管理等

决策，有助于在行政监管之外增强政府方在股东管理、贝险控制等监管方面的作

用，引导项目公司注重公众利益。

根据财政部《PPP项目合同指南》的说明，为了充分发挥社会资本的积极性，政

府及其所属机构在项目公司的股权比例处于参股地位，对项目公司的运苜管理不

具有实际控制力及管理权。HUt,本项目以政府直接投资参股的形式，建议占股

比例不超过10%(占项目公司资本金比例)，仅作为政府管理便利与合作行为，

主要考虑以下几点内容：

1)本项目政期占股超过10%,则不利于提高社会资本对本项目的投资意愿。

2)本项目虽然在采购文件中明确了政府向项目公司支付的所有规则，但项目公

司内部仍然涉及大量社会资本方关联交易，政府在项目公司的股权收益难以有效

保障，因此考虑政府持股比例为5%,利余由社会资本方持股。

第二章贝险分配基本框架

一、风险分配基本原则

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“风险共担、利相共享”是PPP项目运作的基本原则，而传统观点或为"采用

PPP模式就是要把尽量多的贝险转移给社会资本”和"承担较多的贝险就可以获

得较多的回报（从而把承担风险看成是获得高额回报的机会）"是不合理的。在现

实操作中，让社会资本承担其无法承担的凡险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，

必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和噌加控制贝险的总成本。由此

可见，最优的贝险分配并不是《所有风险都转移给社会资本方，而是寻求一种方

案实现政府方和社会资本力的总管理成本最小仇。因此，在PPP实际运作中必

须合理分担项目风险。

根据财政部《PPP项目合同指南》（试行）说明，PPP项目应当按照凡险分配

优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报

机制和布场用险管理能力等要素，在政府和社会资本同合理分配项目贝险。

本项目中,风险分配应遵循下列基本原则：

（1））承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率；

（2））承担风险的一方能够招该风险有效应对（例如通过购买相应保险）；

（3））承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或司机；

（4））如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移

给合同相对方。

二、网险分配基本框架

根据《PPP项目合同指南》（试行），按照网险分配优化、尺险收益对等和同险

可控等原则，综合考虑政府贝险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等

要素，在政府和社会资本之间合理分配项目网险。

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按照“用险由最适宜的一方来承担"的原则，在本项目中，项目设计、建造、财

务和维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力

等网险由政府和项目公司合理共担。

脚险分配方案以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优仇、风险收益对等和

风除可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险预测能

力、社会资本用险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

本项目的风险分配框架如下表：

表2-1项目风险分配柩架及电对措施

风除

风险类刖承担贝险防范措腼

方

经营权收回/

征用/公有化

法律法律变更------

和政

税收变更------政府政府应通过PPP合同为定该那分风险出现时应给予

策风承担社会资本的补偿形式及金额。

险规费调整------

审批获得/延

-----------

i-in«■»■•而

IT叱观止变化

本项目设计工作由社会资本负责，如因设计不当导

社会致社会资本损失，应由社会资本自己承担；政府期

设计不当

资本加强对设计文件的审核、优化,要求项目提供必要

的设计审查。

建设

负责征地拆if的那门应向市政府提交工作计划书，

风除政府

十册使用严格将时完成十地析HT作°加田未杨期完成十此

力

拆jf,应顺延项目合作期限并补偿。

定额人T费卜政府政府福诵河PPP合同夕宇该部分风腌出现时应给予

涨方社会资本的补偿形式及金额。

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风除

贝险类刖承担用险防范措施

方

承包商通乡1

工程质量

工地安全

劳资/设备的

获取

劳工争端/罢

I

社会资本应加强自身项目管理能力，按照PPP合同

社会

效率低/材料规定的服务质量标准提供服务，并自行承担由此产

资本

浪费生的费用及损失。

建浩施本招点

1T价格上麻

材料、机械费

_卜L滞｛明

冗M_TL网讯阻脸

括#1T；力主

校不小U天

考百又韧保护

柏席名杜

JE网像IT

场地可用性/

'ftAr

任ur政府

政府与社会资本应友好协商，合理共担损失。

政府方许可的方

工程/运营变

更

公共设备服务

提很

融资失敢

融负成本局

财务社会资本应加强财务管理、合理运用财务管理技

利率变化社会

贝险木，预防财务贝险，并自行承担由此产生的费用及

资本

外汇风险损失。

偿债风险/流

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风险

贝险类刖承担用险防范措施

方

动性风险

社会资本破产

融资机构介入

权行使

运营成本超支

维护贝险

服务质量不达

标

社会资本应加限自身运营服务的管理与考核，按照

运营移交前设施状社会

况未达标合同规定的服务质量标准提供服务，并自行承

凡险资本PPP

担由此产生的费用及损失。

移交后设肺状

况未达标（缺

购责仟期内）

人工、材料价

格上涨

共同

合同文件冲突政府与社会资本应友好桃商，合理共担损失。

法

律语朋坦ffl

风

险

第三方延误/委托

声

X违E约外n

分别

其他不可抗力按照工程建段不可抗力承担的相关原则分刖承担

其他冰曲finfl

风

险

共同按照PPP合同规定，政府与社会资本合理共担损失，

剩余风险

“A.-U士nn士fitA4rtarIL-

泰坦升口刀兄服手什、取反心IF。

第三章项目运作方式

所谓项目运作方式，是指对政府与社会资本在PPP项目全寿命周期内权利义务

的安排，具体选择主要取决于收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本

框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素。

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一、运作方式简介

PPP是'*Public-Private-Partnerships”的简写，译为“公私合作制”，是公共

部门通过与私人部门建立一种伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。对

PPP内涵的界定有广义和狭义之分。广义的PPPi乏指公共部门与私人部门为提

供公共产品或服务而建立的各种合作关系；而挟义的PPP理解为一系列项目融

资模式的总称，是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品和服务的制度安

排，是一种项目融资方式，如特许经营、租赁合同模式、管理合同模式等。具体

运作模式如下:

I委托运营(Operations&Maintenance,O&M)：

是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本

或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所

有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。

I管理合同(ManagementContract,MC)：

是指政府将存量公共资产的运苜、维护及用户服务取责授权给社会资本或项目公

司的项目运作方式。政痫保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。

I建设-运苜-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)：

是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户

服务取责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

I建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO)：

由BOT方式演变而来，二者区刖主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有

项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满

移交。

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I建设-拥有-运营-移交(Build-Own-Operate-Transfer,BOOT)：

由BOT方式演变而来，二者区刖主要是BOOT方式下社会资本或项目公司在运

营期拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的劣束条款。

I转it-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)：

是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、

维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。

I改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT)：

是指政府在TOT模式的基册上，增加改扩建内容的项目运作方式。

I租赁-运营-移交(Lease-Operate-Transfer,LOT)：

是一种将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移

给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产

的所有权。社会资本通过向使用者收费的方式回收运营维护成本，同时将部分

收费返还给政府，作为存量公共资产租赁费用并用于新增资本性支出。LOT模

式的应用目的在于引入先进的运营管理技能和经验改善公共服务水平，进而提高

公共资产经营绩效，为政府持续投资提供资金支持。LOT模式在国内的独立应

用较少，通常与BOT等其他运作模式组合应用。

I建设-移交-运营(Build-Operate-Transfer,BTO)：

是指由社会资本或项目公司承担新建项目融资、设计、建造、运营等职责，建设

完成后先将项目资产及相关权利等移交给政府，政府将运营管理职责交给社会资

本，政府则向社会资本分期支付回购款、资金占用成本和运营维护费用的项目运

作方式。

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国内外常见的PPP项目运作方式主要包括：委托运营（0&M）管理合同（MC）

转让-运营-移交（TOT）改建-运苜-移交（ROT）建设-运苜-移交（BOT）和建

设-捌有-运营（BOO）。除此之外，国内外PPP项目实践中应用比较普遍的运作

方式至少还包括：租赁-运营-移交（LOT）建段-租赁-移交（BLT）BTO、区

帧特许经营（Concession）或DBFO（设计-建造-融资-运营）等。

PPP项目运作方式的选择通常借助于决策树分析工具，如图3-1所示。

图3-1运作方式选择决策树

二、运作方式影响因素

针对本项目特点，从以下方面分析运作方式影响因素：

（1）收费定价机制：采用可用性服务费+绩效服务费付费形式，体育项目属于

公用事业性项目，虽然有一定收益，（K在国内体育消费水平难以弥补项目建设和运

营成本，因此由借助社会资本的项目建设管理能力和专业运营水平，有利于提

高服务质量和降低全寿命周期成本。

（2））项目投资收益水平：体育项目投资收益水平一般，运营期收益水平相对较

低，项目投资回收期相对较长，运苜期设计应相对合理。

（3））风险分配基本框架：社会资本承担财务、设计、建设、运维风险，政府方

承担政策、法律凡除，双方共担不可抗力用险，因此合作期限需要覆盖建设期和

运营期。

（4））融资需求：本项目由项目公司负责融资，项目公司需要以项目资产或预期

收益为担保获得项目融资，目前国内金融机构对PPP项目融资渠道已得到拓展，

以项目预期现金流为担保的有限追索或无追索项目融资可得到金融机构支持,从

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资产转it项目税费策划方面考虑，项目可以选择不拥有项目资产所有权，但项目

公司在合作期内需要获得项目特许经营权。

(5))改扩建需求：本项目设计中已适当超前考虑，合作期内不考虑改扩建。如

确需实施改扩建，相关费用由社会资本和政府方按照国家、省市相关计价规则经审

计后确定。

(6))期满处置因素：本项目采用运营期满向政府方移交管理的项目设施的处置

方式。

三、运作方式选择

综上影响因素分析和我们所做的调研及访谈，结合国家有关于PPP的政策及类

似体育场靖PPP实务经脸，建议本项目采取PPP中的DBFOT的运作方式。考虑

到体育市场培育、人气聚集等因素，建议本项目合作期限为建设期3年+运营

期12年。项目资产所有权属于政府方，项目特许经营权属于项目公司。

本项目DBFOT运作，即由某某市人民政府授权某某城投与社会投资者共同出资

设立PPP项目公司，某某市人民政府授予项目公司特许经苜权；在授权期限内由

项目公司负责本项目的投资、融资、建设及运维，政府通过支付服务费和允许

部分项目在政府核定价格后面向使用者低收费的方式使项目公司获取合理的投

资回报。本项目授权经营期为12年(不含建设期3年)，在授权期限结束后将管

理的项目整体资产移交给某某市人民政府或其指定的相关部门。

图3-2本项目PPP运作方式

第四章交易结构

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PPP项目的交易结构主要包括投融资结构、回报机制和相关配套安排三方面内

容。PPP模式下，政府与社会资本《各自发挥优势，共同致力于提升项目运作效

率。其中，社会资本充分发挥其技术、运营及管理的综合优势。政府方则在项目

规划、前期准备以及项目实施监管方面发挥重要作用。本项目虽然可以向那分用

户收取一定费用，但前期难以弥补运营成本，宜采用"可行性缺口补助”的回报

机制，即政府补助购买服务。

一、投融资结构

1、投融资结构体系

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图4-1本项目投融资结构体系

注：虚线柩表示或有。

本项目投融资及回报机制的基本机理如下：

第一，由某某市人民政府授权某某市文仇广电新闻出版局（体育局、版权局）为

本项目实施机构。授权某某城投作为政府出资方，与中标社会资本共同入股项目

公司。

第二，由某某市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）负责本项目各方面的统

筹帆调，以保蹿项目I项和实施。

第三，在选定社会投资人后，某某市文化广电新闻出版局（体育局、版权局）作

为政府方签为大，与依法选定的社会投资人签订PPP项目合同，侍项目公司成

立后，再与项目公司签署关于由项目公司承继PPP项目合同的补充合同。

第四，项目公司要按照PPP项目合同的相关规定，尽快完成项目融资及交割工

作。

第五，在即利融资之后，项目公司需严格按照PPP项目合同的有关规定，负责

进行本项目的投资、建设和运营。

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第六，政府方将项目投融资、建设、运营及维护等工作全部交给项目公司，由政

府向项目公司购买可用性服务（符合验收标准的公共资产），以及购买为维持项

目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务）。相应地，政府方需

向社会资本支付可用性服务费和绩效服务费。其中，可用性服务费主要包括项目

建设总投资及必要的合理回报。绩效服务费主要包括本项目实施范围内的运营维

护成本缺口及必要的合理回报。

本项目投融资资金结构如下表所示:

表4-1本项目投融资资金结构__________________

序

口融资方式融资金相备注

14600万总投资的

1资本金

7Ton%

其中：政府授权平股权比例

730万元

1.1A口

。C.O/0/

13870J]股权比例

社会资本

儿n;7e0o/0/

58400万总投资的

2债务融资

・兀

73000万

合计

儿

2、项目资本性支出的资金来源、性质和用途

（1））资金来源和性质：

1）股权资金来源和性质：本项目PPP模式运作下招设立有限责任项目公司，项

目资本金为项目总投资的20%,政府方和中标社会资本按股权比例投入资本金。股

权资金来源主要包括以下方式：

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I社会资本投资，来源于社会资本企业自主投资资金（现金、企业债券、公司债

券、定增、基金、信托、IPO等）；

如，社会资本端PPP产业基金投资模式（投贷结合）：

图4-2社会资本端引入PPP产业基金投资模式

I政府投资，来源