【非户籍人口城市住房保障探究13000字（论文）】

非户籍人口城市住房保障研究摘要：随着我国工业化和现代化经济不断发展，大量外来人员流向城市，城市住房问题已经成为社会重点关注的问题。本文主要通过梳理归纳分析我国十六座城市住房保障政策的准入条件与两种准入模式。从城市间保障性住房供需矛盾、租金设置不合理和保障性住房建设管理三个维度分析我国住房保障存在的问题并根据以上问题提出完善非户籍人口住房保障制度相关的建议。关键词：非户籍人口；住房保障；公租房目录TOC\o"1-3"\h\u1716一、绪论 44576（一）研究背景和研究意义 456381、研究背景 4185642、研究意义 49327（二）国内外研究的现状 5260941、国内研究成果 5213422、国外研究成果 68244（三）研究内容与研究方法 6147051、研究内容 6289132、研究方法 731100二、基本概念界定和理论基础 726788（一）概念界定及释义 7325101、非户籍人口 7219932、住房保障 729425（二）相关的理论基础 8100981、公平分配理论 8215862、需求层次理论 826360（三）小结 814820三、我国非户籍人口住房保障政策分析 923671（一）非户籍人口公租房准入制度 10120131、住房保障政策对非户籍人口的分类 1093222、非户籍人口住房保障的准入条件 1127398（二）非户籍人口保障性的两种准入模式 1563821、人才优先型——发展导向性的非户籍人口公租房分配制度 15259032、困难优先型——保障导向的非户籍人口公租房分配制度 1511506四、我国当前的住房保障政策存在的问题及其原因分析 161224（一）保障性住房存在供需矛盾 164568（二）保障性住房租金设置不合理 161828（三）保障性住房管理不到位 17822五、我国住房保障政策优化建议 179931（一）动态调整保障性住房供应方式 1712703（二）合理设置公租房租金标准 1714753（三）加强对保障性住房建设的监督和管理 1719598六、总结 1827897参考文献 19一、绪论（一）研究背景和研究意义研究背景随着我国经济的持续发展和现代化进程的不断推进，每年都有大量的外来人口到各大城市务工。根据第七次全国人口普查结果数据显示，至2020年我国人户分离人口达到49276万人，其中，全国流动人口总人数为37582万人，跨省流动人口达到12484万人。与2010年相比，人户分离人口增长88.52%，流动人口增长69.73%。随着众多外来人口的涌入，城市的住房供给成为了政府和社会亟需解决的问题。对于非户籍人员来说，如果在大城市购买房子的话，要积累足够的资金支付首付是十分困难，而且由于户籍和本身特有的流动性和暂住性等原因获得银行贷款的可能性非常低，所以大部分外来务工人员会选择通过租房来解决住房问题。即便是租房，他们也要面临着昂贵的租金和简陋的居住条件，使得外来务工人员被排斥在城市中心之外，无法真正融入城市，容易与当地居民产生对立，从而引发一系列社会问题。研究意义住房保障是我国社会保障体系的重要内容之一，其直接关系到人民的物质生活保障和社会的和谐稳定发展。本文选择非户籍人口住房保障政策为研究主题，在研究现行住房保障政策的基础上分析我国住房保障中存在的突出问题，并提出优化住房保障政策执行的可行路径，无论是从理论研究还是从实际工作来说，对进一步优化住房保障政策、促进民生发展、提升百姓幸福感指数都有很大意义。理论意义解决外来务工人员住房问题是顺应社会发展的需要，也是落实科学发展观，实现社会公平，维护社会稳定的需要。而且通过对特定区域，尤其是在新的政策背景下以及政府对住房保障多元化趋势的倡导，外来务工人员住房问题的研究有助于丰富我国解决务工人员住房问题已有的研究成果，也能在一定程度上有助于健全针对外来务工人员的住房保障制度，完善相关的法律法规和一些政策措施。现实意义保障居民的住房需求，提高住房满意度是我国民生建设的重要任务，满足不同人群的住房需求，使人民安居乐业，是促进社会稳定的有效途径。根据相关数据显示，2020年我国人口流入超过100万的城市有23个，大部分都是流入我国经济发展最好三个经济圈。外来务工人员的劳动产出大大促进了我国的经济发展，同时他们的消费也拉动了我们的内需消费，因此解决好外来务工人员的住房保障问题是扩大内需的重要手段，有利于提高整个社会的消费水平，助力我国各城市的经济发展。此外，通过分析外来务工人员住房保障政策的实施情况，可以看到政策实施过程中存在的问题，从而针对问题提出有效建议，为制定出更加符合我国具体的外来务工人员住房保障政策具有参考价值。国内外研究的现状国内研究成果通过对文献的搜索与整理发现国内学者很少用“非户籍人口”作为研究对象，他们通常用“外来务工人员”进行表述。“外来务工人员”有狭义和广义之分，狭义上可以理解为“农民工”，即农村户籍人员到城市务工的人群；广义的含义为户籍不在本地但在本地就业和居住的一切人员，本论文的研究对象“非户籍人口”，与“外来务工人员”有着相同的含义，所以本论文也会参考外来务工人员住房保障的有关文献进行研究。通过对文献进行查阅和整理发现对于我国住房保障研究可以分为以下三种：一是对非户籍人口住房保障的现状和存在的问题进行研究，二是对非户籍人口住房保障的意愿和影响因素的研究，三是关于我国住房保障政策的演进趋势、当前的困境和出路的分析研究。就外来务工人员住房保障现状和问题研究，唐若兰（2020）从农民工住房保障的住房形式、居住区位、环境和条件以及城镇住房保障待遇三个方面阐述了农民工的居住现状，他们大多局住在单位提供的集体宿舍、城郊接合的老旧小区出租房里，居住环境差，与当地市民群体居住空间隔离和居住环境的边缘化导致他们无法融入城市。而且有相当一部分的农民工不能完全享受住房保障相关服务。唐丹宁(2017)对江苏省农民工的住房情况进行研究，发现政府对农民的保障福利覆盖面特别小，住房补贴覆盖率低，仅有10.4%的农民工享受到了住房补贴，而没有享受到住房补贴的农民工高达81.3%。刘帅、孔明、任欢（2020）通过调查发现，外来务工人员人均住房面积只有20.2平方米，28.1%的农民工居住地方没有独立卫生间，7.9%没有网络服务，此外，大多数人为了减少房租负担被迫选择与他人合租，没有私人空间可言。就影响外来务工人员住房情况的因素而言，主要是受到经济、政策、心理等方面的因素的影响。经济方面，王人扬（2014）从两个方向分析，一是他认为国家经济实力对保障性住房的供给数量与质量起决定性作用，二是外来务工人员由于工资水平普遍低下，在一定程度上限制了他们提高自身居住条件的能力。政策方面，刘帅（2020）认为公共资源的分配受到户籍制度的影响，一些城市为了限制外来人口的流入，而采用户籍制度倒逼人口流入机制，控制外来人口的数量，同时抬高保障性住房向非户籍人口的供应门槛，从而减少外来务工人员的数量及住房的分配。心理因素方面，路征、杨宇程、赵唯奇（2016）通过调查发现非户籍人口在最基本的生存条件得到满足后会表现出更高层次的需求，如情感、归属和尊重，住房问题不仅仅是关乎生理需求，甚至还体现了情感和归属感，如果没有稳定的居住环境，他们的情感归属和获得尊重感会有所降低。2、国外研究成果国外没有与我国相似的城乡户籍制度，因此国外学者在住房保障的研究中并没有与外来务工人员相同的概念，只有与外来务工人员相近的概念，即由农村到城市的移民，这是一种较为彻底的人口迁移。产生这种迁移是由于工业革命的，各国的工业发展迅速，吸引了大量的农村劳动力向城市聚集。随着工业化和城市化的迅速发展，也带来了以住房为突出矛盾的城市社会问题，一些国家开始致力于解决公共住房问题，并出台相关的住房保障政策。通过对各国住房保障政策相关文献的梳理，不同国家对于住房保障政策关注的侧重点有着明显差别。Conway（2003）从美国住房保障政策背景出发，对美国的现行住房政策进行一个总的概括。包括住房趋势、存在的问题、住房金融体系、政府税收在房屋出租上的补贴以及个人的住房补贴计划。O'Sullivan（2007）针对市场和公众两个方面对美国城市经济进行研究，运用经济分析法分析了城市用地、环境质量、交通、收入分配、公共服务以及房地产等问题。并针对住房保障政策，提出了应运用货币补贴对低收入人群进行住房补贴，且货币补贴的效用远远大于实物补贴。Reeves（2006）对英国19世纪的住房保障进行了描述，重点对租户参与和多机构工作的住房管理进行了详细的介绍，具体来说，英国住房保障政策的发展顺序为：慈善机构少量资助——政府实施租金管理——政府大规模建造住房——住房私有化——政府提供住房补贴等。除了美国、英国的住房保障政策受到众多学者的关注，新加坡的住房保障政策也是非常典型的。Wong和Guillot（2005）分析了新加坡住房政策的发展历程，从小规模建筑公共住宅发展为大规模建造，然后将公共住房私有化，然后为解决低收入人群住房问题发展公共管理公寓，发展的最后准许公共住宅上市进行交易。研究内容与研究方法研究内容本文从研究背景和研究意义阐述了住房保障对于非户籍人口的重要性，阐述了非户籍人口和住房保障相关概念及理论基础，梳理归纳分析我国十六座城市住房保障政策的准入条件与两种准入模式。从城市间保障性住房供需矛盾、租金设置不合理和保障性住房建设管理三个维度分析我国住房保障存在的问题并根据以上问题提出完善非户籍人口住房保障制度相关的建议。研究方法本文主要使用文献研究法和文本分析法对面向非户籍人口城市住房保障政策进行研究。通过查阅大量外来务工人员城市住房保障的相关文献，了解学者们研究的领域、研究方法以及研究内容和发展趋势，对当前的住房保障政策中存在的问题、原因以及解决路径有了整体把握，也通过研究了解到当前研究的不足之处。文献研究法通过多种途径查阅相关文献资料，获得了大量关于外来务工人员住房保障相关的文献资料，为接下来的研究奠定了夯实的基础。通过收集来的资料，结合相关政府部门出台的住房保障政策，进行分析研究，并针对存在的问题，提出一些建议。文本分析法本文对16座城市的住房保障申请政策的文本进行分析、整理与归纳，依据论文的需要将住房保障政策按内容进行分类与分析，并在此基础上得出我国非户籍人口的公租房分配政策分成人才导向和保障导向两种模式，从而了解各城市的发展程度以及保障的力度。二、基本概念界定和理论基础概念界定及释义非户籍人口非户籍人口是指其户口登记与其常住地不一致的人。通俗的说，就是指户口所属地不在流入地，却在流入地居住和就业的人。根据受教育的不同程度划分，非户籍人口可以大致分为两类：一类是没有接受过高等教育的普通外来务工人群，二是受过高等教育的、但户籍所在地不在当地的大学毕业生。外来务工人员多数从事建筑业、物流行业、家政业等以体力为主、技术含量低、收入较低的工作，他们大部分是处于购房市场的边缘之外，只能居住在单位提供的员工宿舍，或租住在远离市中心的住房中，居住环境差，很难融入城市。而新就业的大学毕业生虽然有着高水平的学历，能够收获一份较为体面的工作和收入，但由于刚毕业身上几乎没有积蓄，因此也无力承担高昂的购房费用，只能租住在城市的各个角落，大部分工资都用来支付房租。对于新就业的大学生而言，他们的收入处于城市中的中等水平，但是仅凭收入无法判断其生活水平，成为名副其实的社会“夹心层”。住房保障住房保障是政府为了解决中低收入人群住房困难而提供各类经济支持或者优惠政策来帮助他们购买或租赁住房的一种社会保障制度，目前我国政府对于城市住房困难人群提供的住房保障有经济适用房、公租房、廉租房和共有产权房等，基本为他们的居住权提供了保障。住房保障的实质是政府向中低收入人群提供公共物品，通过转移支付的手段来实现社会收入再分配，实现社会公平，促进社会和谐稳定。相关的理论基础公平分配理论公平，是社会经济学范畴的名词，实现社会公平，是共产主义最高的社会理想；分配，是生产关系范畴的名词，是对人们所拥有的资源进行配置的过程。从经济学的角度，公平化的分配是在有限的公共资源下进行的，使社会各阶层的人享受更均衡的公共资源。在资源分配中，公平是相对公平而非绝对公平。如何在有限的社会公共资源得到比较有效的合理分配就是公平分配的核心要义，也是促进社会进步的必然要求。由于国家经济发展水平有限，暂时无法彻底实现给外来务工人员提供保障性住房，许多非户籍人口被排斥在保障范围之外，因此保障性住房的分配要注重公平，面对相同条件的非户籍人口应该与当地困难人群享有同等的住房申请与居住权，让外来务工人员中住房困难群体真正实现“住有所居”。需求层次理论1943年美国心理学家马斯洛提出了需求层次理论，他将人的需求分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求[[]马斯洛理论:五种需求层次,其规律具有很强的现实性与启示意.互联网资源库(https://baijiahao.baidu.]。五种需求是逐层递进的，只有满足了某一层的需求，就会去追求更高一层的需求，居住权是人类生存权最基本的物质条件，也是人类最基础的生理需求和安全需求。在我国，非户籍人员的住房状况普遍较差，他们的住房支付能力和现在的商品房价格之间有很大的差距，愿意支付的房租和现在市场房租的水平差距也很大，因此解决[]马斯洛理论:五种需求层次,其规律具有很强的现实性与启示意.互联网资源库(https://baijiahao.baidu.小结本章分为两个部分，第一部分是对非户籍人口和保障性住房概念进行界定，第二部分引用社会公平理论来说明保障性住房合理公平分配是促进社会进步的必然要求，建立多层次的住房保障体系是政府促进实现社会公平的应尽之责；借助马斯洛的需求层次理论说明让外来务工人员享有住房保障是其满足其生理需求和心理需求的重要内容，能够让外来务工人员在满足基本的居住权可以使其追求更高的层次需要，同时也能保证其稳定就业，有利于促进社会和谐稳定发展。我国非户籍人口住房保障政策分析一开始，我国的住房保障仅是面向户籍地中低收入住房困难的家庭群体。但是这并不满足社会住房困难人员的需求，随后国家出台公共租赁住房保障政策，保障对象进一步扩大，除了对当地住房困难人群提供之外，还对城镇中等偏下收入住房困难的家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员提供公租房。2016年5月，国务院发文明确提出公租房保障对象应包括符合当地城镇居民公租房准入条件的城镇稳定就业的外来务工人员、新就业大学生和青年医生、青年教师等专业技术人员，保障对象几乎涵盖了所有住房困难的人员，不仅是户籍人员而且还包括了非户籍的人口。在公租房政策还没出来前，我国的住房保障制度均设有户籍限制，非户籍人口并不在保障体系范围内，而公租房政策的出台明确将城市中的非户籍人口纳入到城市间的住房保障范围之内，打破了户籍制度对于公共服务和公共物品分配的制约。以下内容就公租房政策对于非户籍人口的划分以及申请条件进行归纳研究。（一）非户籍人口公租房准入制度1、住房保障政策对非户籍人口的分类非户籍人口具有外延广泛的概念，不同的城市在约定公租房申请标准时，对非户籍人口进行了详细的划分。通过对各城市的公租房政策文件梳理与归纳，发现大部分城市对非户籍人口的划分主要有以下四类：一般的外来务工人员、引进人才、创业人员和新就业的大学生毕业生。一部分城市并没有对外来人员进行的分类，它们的公租房申请条件对于所有外来人员实行统一的准入资格，代表城市有上海、北京、成都和哈尔滨等城市，其中哈尔滨还允许非本国国籍的外国人具备申请公共租赁住房资格。相当一部分公租房政策会对非户籍人口进行分类，就政策内容而言更像是一种人才引进的福利制度。在对一般外来务工人员提供公租房的同时，对于先进人才申请保障性住房会有更加优惠的措施。如济南、厦门和宁波的公租房把非本市户籍人口划分为一般性外来职工和引进人才，郑州的非本市户籍人口包括一般的外来职工、新就业大学生和引进的人才，杭州将非本市户籍人口分为新就业大学毕业生和创业人员，南京将本市非户籍人口分为外来务工人员、引进人才和创业人才。除此之外，还有一小部分城市公租房政策的申请对于外来人员有着更加苛刻的限制条件，如青岛、广州和深圳。青岛的公租房政策除了本地的困难人群之外，只面向公交、环卫等公共服务行业的外来务工人员。深圳市并没有给一般的非户籍人口提供公租房，仅仅是给杰出人才和领军人才提供安居房。表216座城市公租房对非户籍人口的分类城市非户籍人口分类上海外来务工人员北京外来务工人员广州外来务工人员、高技能人才、获得荣誉称号深圳杰出人才、领军人才成都外来务工人员哈尔滨外来务工人员、外籍来哈务工人员济南外来务工人员、引进人才厦门外来务工人员、引进人才宁波外来务工人员、引进人才郑州外来务工人员、新就业大学生和人才引进杭州新就业大学毕业生、创业人员苏州外来务工人员、新就业人员为中专以上学历职工长春外来务工人员、新就业人员为中专以上学历职工武汉新就业职工和纳入“黄鹤英才计划”的特殊专业人才青岛公交、环卫等公共服务行业的外来务工人员南京外来务工人员、引进人才和创业人才2、非户籍人口住房保障的准入条件通过对以上16座城市非户籍人口公租房政策申请条件的梳理归纳，可以发现我国的公租房政策主要是对户籍登记情况、申请者个人情况、就业情况以及其他附加条件这四个方面有要求。户籍登记情况我国住房保障政策出台的目的是为了解决当地住房困难的人群，随着流动人口数量不断扩大，公租房的保障对象逐渐扩大到外来人群。从以上16座城市的公租房实施细则可以发现，大部分城市已经不再对户籍进行限制，基本实现了将非户籍人口纳入住房保障范围的要求。然而，由于住房供给紧张，许多城市的保障性住房会先供给稳定就业和长期居住的外来务工人员，政策中主要表现在持有居住证的最低年限上，如广州市要求外来人员持有广东省居住证3年以上，且申请时仍在有效期内；北京市要求取得居住证并在京稳定工作5年以上，并且有稳定收入。申请者个人情况不论是对于户籍人口和非户籍人口都会对个人情况制定限制，主要包括申请人的年龄、学历及毕业年限、收入、住房情况4个方面。①年龄限制公租房政策对于申请者存在着一定的年龄限制，尤其是对单身人士申请具有限制。如长春市单身人员申请公共租赁住房时，必须达到法定结婚年龄，济南的单身人员申请需要年满30周岁并具有完全民事行为能力[[][]关于开展引进人才申请公共租赁住房的通知②学历及毕业年限一般情况下公租房申请条件不会对外来务工人员学历限制，只有在作为人才引进政策才会做出要求。一方面是该城市处于高速发展阶段，需要大量人才为其提供助力，另一方面是引进的人才和新就业大学生并不算是住房困难人群，他们大部分是在就业初期对住房支出的承担有些吃力，但是他们自身具备才能与知识储备，今后可以通过工作年限和薪资水平来提高住房支付能力和改善居住条件，因此公租房仅是作为一种过渡性的服务向新就业大学生提供。如郑州市的公租房政策要求新就业大学生学历为全日制本科及以上，毕业未满3年[[]郑州市人民政府办公厅关于进一步完善公共租赁住房保障制度的通知]；武汉要求新就业职工为中专及以上学历，且毕业未满6年[[]武汉市人民政府关于进一步加强公共租赁住房管理的通知][]郑州市人民政府办公厅关于进一步完善公共租赁住房保障制度的通知[]武汉市人民政府关于进一步加强公共租赁住房管理的通知[]杭州市区公共租赁住房租赁管理实施细则③收入情况收入水平是衡量能否享受保障性的重要指标。通过对申请人的收入进行核查能够更准确地判断其支付能力和消费水平是否在保障的范围内。当前各城市对收入水平的衡量主要是设定最高月均收入线，只有收入水平在标准线及以下才符合申请条件。成都、杭州、大连和哈尔滨等是以上年度的人均可支配收入的中低收入线为基准；有些城市则放宽了对收入的限制，如南京市的公租房政策要求申请者的家庭人均年收入应该不高于上一年度城市居民人均可支配收入的二分之一。也有一部分城市对外来务工人员的收入没有任何要求，比如济南和厦门这两座城市。④住房情况住房保障政策对于住房困难人员的住房有着严格的限制，不仅是租房有限制，而且对住房交易行为以及共同申请人的住房情况和家属资助能力进行限制。如郑州、武汉和北京均要求非户籍人口在本市无住房，上海市要求在本市无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米；长春要求主申请人和共同申请人在本市没有住房，且2年内没有房产转让记录[[]关于开展引进人才申请公共租赁住房的通知]；杭州市要求申请人在本市无住房且（配偶）直系亲属的住房资助能力在规定的标准之下；广州市规定申请人及家庭成员在广州市没有自有产权住房，在广州市未承租直管公房或单位自管房，且在申请时在广州市未申请享受过公共租赁住房（含廉租住房）保障[[]关于开展引进人才申请公共租赁住房的通知[]来穗务工人员申请承租市本级公共租赁住房实施细则（3）就业情况住房保障政策的保障对象是在当地稳定就业的部分外来人员，通过对申请人所在的单位、劳动合同的签署以及社保的缴纳这3个指标可以判断其就业是否具有稳定性。①单位情况申请者所在的单位必须是在政府部门正规注册登记，并且是符合当地经济发展要求的。如北京市要求申请人的单位所处行业符合北京市产业发展需要，未列入产业禁止和限制目录。而青岛市只有从事公共服务行业的外来务工人员可以申请住房租赁补贴。②劳动合同签署情况劳动合同签署能够直接反映外来务工人员是否在当地正规单位稳定就业。对于劳动合同签署主要看无签署劳动合同以及签署的年限，每个城市对这两方面的要求会有差别。如上海、杭州、厦门、武汉要求外来务工人员与本市单位签订1年及以上的劳动合同，广州市要求来穗务工申请者签订2年以上（含两年）的劳动合同且处于有效期内，哈尔滨市要求申请人签订三年以上经人力资源和社会保障部门备案的劳动（聘用）合同；而北京、成都、郑州、宁波、长春并没有明确规定要签署劳动合同，但是却对社保的缴纳时间做了详细规定。③社会保险缴纳情况社会保险的缴纳可以从侧面反映劳动者就业的稳定性。在公共服务供不应求的情况下，地方政府会优先提供给缴纳社会保险的务工人员，因此，大部分城市的住房政策要求申请者在当地有缴纳社保并且达到一定的年限。如北京市要求外来务工申请人在京连续缴纳社保或个税满5年(60个月及以上)，广州市要求参加当地社保连续缴费（含补缴）满2年或5年内累计缴费满3年，且申请时处于在保状态，哈尔滨要求在本市连续缴纳社会保险两年以上或者累计缴纳社会保险三年以上，郑州市则须正常缴纳养老保险且三年内累计24个月以上，上海、杭州等要求连续缴纳社会保险金达到1年以上，长春市要求申请人在本市缴纳养老保险、医疗保险或者公积金其中一种累计6个月以上(含6个月)。（4）其他情况除了以上申请条件之外，各城市还会根据自身的需求，还会对申请人的其他方面做出要求，如从事个体工商情况、犯罪限制、优惠政策和引进人才是否获得资格证书等要求。①个体工商情况并不是所有从事个体工商的外来人员都能申请保障住房，比如杭州市要求申请人须持有市区营业执照和1年（含）以上完税证明，广州市要求个体工商户经营者广州市辖区内办理了商事登记，且申请时商事登记未被注销、吊销。②犯罪限制在以上16个城市的公租房政策中，只有广州对犯罪情况做出了明确的规定：申请人及共同申请的家庭成员没有犯罪记录，在申请之日前5年内没有公安机关作出行政拘留、责令戒毒、收容教育等治安违法记录。[[][]来穗务工人员申请承租市本级公共租赁住房实施细则③优惠政策享受情况部分城市对于一些特殊人才会予以一定的优惠政策，如长春市对各级政府引进的特殊专业人才、市级以上劳模、全国英模、残疾军人、烈士遗属(烈士的父母或抚养人、配偶、子女)、因公牺牲和病故军人遗属、荣立二等功以上的复转军人无房家庭[[]关于开展引进人才申请公共租赁住房的通知]申请公租房不[]关于开展引进人才申请公共租赁住房的通知④资格证书要求公租房政策准入标准中只有面向引进人才和新就业大学毕业生才会看重资格证书，一般的非户籍人群并不作要求。如广州市公租房准入政策要求申请者持有高级工、技师、高级技师（或者三级、二级、一级）职业资格证书的高技能人才[[][]来穗务工人员申请承租市本级公共租赁住房实施细则非户籍人口保障性的两种准入模式通过对以上16座城市的非户籍人口住房保障准入条件的分析归纳，可以发现，同一座城市在面对不同类型的外来人员会存在不同的准入条件，其准入严苛程度也有所差异，这也从另一侧面反映了政府的政策倾向，可以总体归纳为两种准入模式：人才优先和困难优先。表3非户籍人口公租房政策的两种准入模式政策类型准入模式代表城市具体表现发展导向人才优先杭州、深圳存在单独面向人才的准入条件设置；准入条件更看重学历、行业和技术；对人才的准入门槛低于一般非户籍人口保障导向困难优先上海、北京对非户籍人口设定统一的准入条件；准入条件更看重收入和稳定性人才优先型——发展导向性的非户籍人口公租房分配制度城市发展导向性体现在人才优先型的公租房准入模式，这意味着该城市的公租房政策更倾向于引进人才，有以下2类：一类是只面向引进人才提供保障性住房，另一类是城市的保障性住房相对于一般务工人员，先进创业人才的准入标准更宽松。如深圳和杭州属于第一类，只面向先进人才提供：深圳——杰出人才、领军人才，杭州——新就业大学毕业生、创业人员。此外这两座城市对于住房申请没有过多限制条件，只有社保缴纳和学历证书符合要求均可申请。由此可见符合条件的人员可以很容易就能申请到公租房，这也体现了当地的住房保障政策对于人才的鼓励和支持。除了以上代表城市以外，广州、武汉、济南、厦门、宁波、南京等城市也是属于人才优先型的准入模式，面向一般的外来务工人员和引进人才制定不同的公租房准入标准，且后者的准入条件比前者更宽松。困难优先型——保障导向的非户籍人口公租房分配制度困难优先型的准入条件是保障导向性的非户籍人口公租房分配制度在准入条件上的体现，体现了该城市的公共租赁住房政策更加倾向于住房困难人群，如上海、北京、成都、青岛、苏州、长春以及哈尔滨等均是对非户籍人口设定统一的准入条件，它们更注重申请者的就业稳定性，一般的外来务工人员较容易申请。我国当前的住房保障政策存在的问题及其原因分析当前我国的住房保障制度并不够完善，由于经济发展受限，保障对象覆盖面小，有相当一部分地区的中低收入人群无法成为分配对象。我国住房保障体系中可提供给中低收入人群的保障性住房有经济适用房、廉租房、定向安置房和公共租赁房，具有当地户籍的中低收入者都可根据自身情况申请以上的保障住房，而针对非户籍人群的保障性住房仅有公租房。由于每年申请人数过多，许多城市的保障性住房政策优先提供给本地困难居民，而非本地户籍如外来务工的中低收入人群经常会因为数量有限而申请不到保障房，他们要承担着高昂的租金，成为城市“夹心层”群体，在一定程度上影响城镇化持续稳定发展。保障性住房存在供需矛盾当前我国保障性住房尤其是公租房的供给与需求存在矛盾。首先体现在大城市的公租房出现供不应求而小城市却供过于求的现象。2018年上海浦东新区提供3842套公租房，而符合申请条件的家庭就有5000多户；广州市本地户籍家庭申请公租房人数与公租房供给数量的比例为1.5：1，如果再加上非户籍人口的申请人数，那么比例就更高了。而中小城市公租房出现供给过剩和闲置浪费的严重现象，如贵州省贵阳市30855套保障房未分配，江西省南昌市则有21840套没有分配，河南省新乡市的3509套保障房也没有分配。其次是城市内部的保障性住房供需分配不平衡。通过调查发现我国大部分公租房、廉租房建设选址通常远离市中心，交通不便，公共服务设施建设滞后，降低了低收入人群想要租住的欲望。如北京市苏家坨公租房小区，位于海淀区北六环外聂各庄东路北侧，每天到市中心花费时间将近3个小时；从浙江绍兴到上海做生意的俞阿姨，在上海杨浦区新江湾申请了一套公租房，刚住进去没到1年，房子就出现各种问题，每到梅雨季节，墙壁瓷砖上都是水，墙面出现开裂，冬天的时候阳光完全照不进，衣服和被子都晒不干，每到做饭厨房的烟道都会堵塞，整条楼道里都是油烟味等。公租房居住的基本舒适度不能满足，导致很多公租房入住率偏低。出现以上问题，原因之一是因为大城市经济发展迅速，中小城市的大量青壮年流入到大城市，人口倾斜导致大城市的公租房供不应求。二是我国公租房建设采用“自上而下”的决策方式，需求者没有话语权，他们的合理诉求未能传达到相关部门，在决策过程中未能起到需求主体的作用，导致供给与需求不匹配，供非所求，在很大程度上浪费了有限的社会资源。保障性住房租金设置不合理由于我国并没有对公租房的租金实行统一定价，而是由各地政府房产局公租房管理部门根据物价进行定价。但是通过调查发现大部分城市的公租房租金标准与租户的承受能力并不对等，许多低收入人群还是无力承担公租房租金。如广州市越秀区北京南路公租房租金，每平方米高达50元，上海市浦东新区耀华滨江公寓每平方米的租金高达87.5元，一居室建筑面积为50-65平方米，租金区间在4523元-5904元/月；二居室建筑面积为83-91平方米，租金区间在5704元-7460元/月，这明显比普通的房子租金要高，公租房并没有为低收入的非户籍人口起到保障与兜底的作用。保障性住房管理不到位我国对于保障性住房的监管缺乏有效机制，有些申请者通过瞒报、假报等行为来申请保障性住房，甚至在申请到公租房后转租转借给他人，以谋取利益，还有一部分人员已经不符合租住公租房等保障性住房，但是却因为监管部门未及时告知而不主动退出，仍然继续享受这项福利保障，导致许多真正的低收入人群申请不到公租房。我国住房保障政策优化建议动态调整保障性住房供应方式各地政府应当依据当地的人口数量及申请需求进行动态监测，来调整保障性住房的供应数量。保障性住房建设不能以完成指标为导向，而忽略了需求者的真实需求。可以通过建立多种渠道、形式多样化来给住房困难人群提供保障性住房。如上海市虹口区首批实行宿舍型公租房入市，当前14套宿舍型公寓全部供应给一线的快递小哥；松江区试点公租房拆套使用，以间为单位进行租赁，在一定程度上缓解了公租房供给压力。此外，相关部门还应多多听取租户需求，提高公租房的质量、周边环境和基础设施建设。随着整体生活水平的提高，越来越多的租户对住房各个方面都提出了更高的需求，公租房虽然是致力于解决中低收入人群的基本住房保障，但也应充分考虑需求者对住房环境、舒适度、交通和设施配套等切实需求，为住房困难人群提供优质条件的保障性住房。合理设置公租房租金标准对于公租房的租金制定，可以根据申请人的现实情况，如年龄、工作性质和收入水平等指标来衡量建立更加合理的公租房分段租金制度。根据公租房所处区域、环境、面积以及配套设施等划定不同的收费档次，制定出不同价格的租金水平表，为不同级别的申请群体供应不同类型的保障性住房。如对生活水平比较困难的人群可以根据最低档进行收费，对于住房要求较高的租户可以按更高的档次收费；在面对当地低收入者与外来务工人员实行不同的租金标准，使得租金收费更加合理。加强对保障性住房建设的监督和管理相关部门可以利用现代网络信息技术，将申请人的家庭成员收入状况、社保等账号统一起来，建立一个数据库，审核机构可以根据数据库里的数据进行综合评估，核查是否具有申请资格，从而确定合适的保障对象，从源头上为公平分配奠定基础。完善住房保障退出机制，对不再符合保障条件的租户进行积极引导，鼓励其在生活条件改善后选择购置等方式获取个人产权住房；对骗租行为严厉惩治，永久取消其申请资格；对于已经不符合继续申请租住公租房的人群设立一个缓冲的推出时间，如重庆已经明确了承租人退出公租房可以有一定时间的过渡期，在过渡期内按照市场价格缴纳房租。总结住房保障是一项利国利民的重大工程，其政策的履行关乎社会和谐与稳定。新时代的背景下，实现广大人民群众“住有所居”的目标更是推进社会进步发展的必然要求，维系社会公平正义的必经之路。随着我国住房保障的深化改革，户籍制度不再是阻碍外来务工人员申请保障性住房的“拦路虎”，突破了将非户籍人口纳入住房保障体系中，让他们即便在外地也有一处遮风挡雨的港湾。同时，将非户籍人口纳入住房保障体系也是顺应社会经济发展的重要举措。我国已经进入到决胜小康社会的关键时期，让每个公民都能够安居乐业才能更好地实现全面小康。通过对16座城市公租房政策的梳理与归纳，可以发现我国是实行两种准入模式：人才优先和困难优先。这两种模式是城市根据自身的发展情况而制定的，二者相互补充，相辅相成，共同发挥住房保障政策的保障和发展作用，在解决困难人群住房问题的基础之上，为城市经济的发展提供助力。参考文献[1]甘犁，弋代春.中国90％的城市已将外来务工人员纳入住房保障范围.新浪财经，/china/gncj/[2]王玮.构建住房保障新发展格局的思考[J].中国房地产，2020[3