【我国永久居留权制度的完善建议浅析9800字（论文）】

PAGE1我国永久居留权制度的完善建议浅析目录TOC\o"1-2"\h\u22402我国永久居留权制度的完善建议浅析 124989一、我国永久居留权制度概述 118821（一）我国永久居留权制度的概念 119028（二）我国永久居留权制度的立法渊源 231944（三）我国永久居留权制度的立法现状 327511（四）我国永久居留权制度存在的意义 424375二、我国永久居留权制度的不足 43777（一）立法思想落后，法律体系混乱 416692（二）国民待遇不完善 5595（三）申请条件苛刻、程序复杂 68833三、我国永久居留权制度的完善 74226（一）借鉴先进移民立法思想 712114（二）提高我国国民待遇制度 723327（三）设定灵活务实的申请条件 814064结语 1024067参考文献 11[摘要]改革开放以来，我国经济迅速发展，让很多想要到中国发展的外国人心动不已，中国的经济发展不仅让越来越多的外国人产生了解中国的好奇心，更是让很多外国人选择留在中国。我国永久居留权制度就是指除我国以外的其他国家人员通过合法途径获得在我国长期甚至永久居住的身份资格制度。中国的经济发展和对外开放政策大力推动了我国国际化进程，在华外国人获得永久居留权的人数越来越多，以下问题也层出不穷。例如，在中国申请永久居留证的外国人数量多，管理和服务理念薄弱，必须满足一定条件才能获得永久居留证。为此，本文对我国户籍制度的现状及存在的问题进行了简单的分析和调查，并提出了完善户籍制度的对策和建议。[关键词]国际化进程；永久居留；居留问题，对策一、我国永久居留权制度概述（一）我国永久居留权制度的概念顾名思义，永久居留权是一种权利，一种可以允许一国公民在他国获得合法身份地永久居留的权利，而说到永久居留权又不得不提居住权，因为一国公民想要在他国获得合法身份地永久居留，就是合法居住在他国，这一概念的定义就与国际移民法中的居住权类似了，指的是一国公民离开本国，在另一个国家长期甚至永久居住。而在概念中提及的居住行为，划分起来也是相当精细，依据时间长短分为满一年的常住公民和不满一年的暂住公民，暂住公民又可分为六个月以下的短期居民和六个月至一年的暂时性居民[1]。还有一种划分标准又可以细分为合法的和非法的。合法居住是指一个国家的公民离开本国的去到其他国家居住的行为，在合理合法的基础上，满足其他国家接收该国移民的条件，并且按照规定的程序取得相应的权力；而非法居住是指违反东道国法律或未经东道国授权进入东道国居住的行为[2]。鉴于国际移民法将居住的概念界定为合法有效地迁往另一个国家，在此期间，必须遵守所在国的法律、法规和行政规定，才能生活或停留一定时间。我国永久居留权制度的概念与国际移民法中的概念类似，必须得是以符合法律规定的方式来到我国，遵守我国的法律、法规和行政规定[3]。（二）我国永久居留权制度的立法渊源我国对外国人出入境管理和居住问题最早是可以追溯到秦朝时期的，虽然很早的时候就有专门的机构和相应的管理制度，但因为封建王朝时期的出入境问题相对较少，所以管理也相对宽松。19世纪40年代鸦片战争后，中国在外国列强的强势征服的过程中签订了大量屈辱性的条约，甚至在这个过程中外国列强还享有各种特权，更是在中国的土地上肆意妄为。此时中国的出入境管理和外国人居留制度可以说是完全违背了中国的意愿，它所体现出来的都是外国列强的意志，对我们是非常不利的。而在新中国成立后建立的我国永久居留权制度才是我国真正意义上的允许外国人在华永久居留权的制度[4]。新中国成立后的有关立法可分为三个时期，第一阶段是新中国成立后到文化大革命，这一阶段启动了中国现代定居制度的立法，具有一定的先导意义。1964年国务院颁布了有关立法，要求外国人在中国具有明确的法律地位，遵守中国法律、法规和行政规定，并且如果违反我国法律规定要受到相应的惩罚，在这个过程中中国的法律结构逐渐明朗。然而在第二阶段文化大革命时期，我国永久居留权的立法和行使都处于停滞甚至退步时期，在这一时期永久居留权的落实几乎没有进展，前期取得的解决关于我国永久居留问题的成绩也一并消失，这是一个很大的遗憾。因为这一时期我国法制建设的落后与停滞，它对我国永久居留权制度的完善也没有起到积极的作用，这是中国永久居留制度的原始形式[5]。而第三阶段的时间就是从文化大革命结束到现在，我国司法、行政体系经过拨乱反正而得到恢复，1986年颁布的国家安全立法明确并进一步划分了相关制度。《外国人在中国永久居留审批管理办法》在2004年经过国务院批准，由外交部和公安部颁布，这一法律条文的颁布对我国正式确立永久居留权制度产生了至关重要的影响[6]。在该《管理办法》的29项里，详细规定了在华外国人申请我国永久居留权的方式、方法等内容，对我国的经济发展、高新技术发展、人口流动以及对高层次的海外人才的吸引都产生了积极的作用[7]。中共中央组织部以人社部于2012年发布了相关法律条文，并且详细规定了如何对待在华永久居留的外国人，包括对在华永久居留的外国人的工作、生活、学习等各个方面的待遇，这是吸引外国人才来华的重要举措[8]。2013年7月1日在中国正式实施《管理法》[9]。根据过去的各种议题，从各个方面改变了以往不同的立法模式，提出了我国的永久居留权制度，为我国永久定居制度的实施和永久定居制度的不断完善提供了坚实的基础。2月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅近日要求全面改革创新主政管理体制，为今后审查完善相关制度奠定更好的管理基础。（三）我国永久居留权制度的立法现状我国现行的外国人在华永久居住制度及其相关法律法规具有不同的立法类型和内容，制度、体系较为复杂。从国际法标准的角度来看，是指我国参与讨论并且签订的与出入境管理有关的国际公约[10]。而这些公约对经济、文化、政治内容涵盖的也很全面，这是组成我国永久居留权制度重要的国际法规范标准，也是我国实行永久居留权制度的重要法律来源。而国内法标准的角度来看，我国现行的永久居留制度可从法律、行政法规和部门规章三类中具体分析，具体为2012年6月30日颁布的《中华人民共和国出境入境管理法》，该文件对批准和管理外国人在我国永久居留权制度的内容作了详细的规定，由十一届全国人民代表大会通过[11]。在2013年由国务院实施的《管理条例》，详细规定了出入境问题[12]。上面提到的由外交部和公安部制定的部门规定，都是有针对性地解决外国人在我国的永久居留权问题，提供详细的验收、调查和授权信息，这些法律文件从不同层次和不同角度规定了外国人在中国境内享有永久居留权的待遇和参与社会保障的情况，它为制度的实施提供了法律依据和制度保障。（四）我国永久居留权制度存在的意义虽然到目前为止，承认双重国籍已成为一种全球发展趋势，为了吸引人才，许多国家会充分承认或限制对双重国籍的承认，但仍有一些国家不承认双重国籍，而我国就是迄今为止不承认双重国籍的国家之一[13]。凡事都有两面性，通过给予外国人永久居留权，外国人不仅可以在除自己国家之外的国家生活，而且可以保留原来的国籍，这实际上可以避免那些希望在接受国永久居住但不愿放弃国籍或东道国不承认双重国籍的外国人所面临的困境，主要就是指居住证的永久持有人可获得的国民待遇不低于具有公民身份的居民的国民待遇。外国人在取得永久居留证后符合一定条件的，也可以申请一个国家的公民身份，外国人也有机会成为一个国家的国民，但每个国家法律规定不一样，具体还要依照每个国家的法律规定施行。一方面，外国人永久居留制度为外国人移居国外提供了一定的机会，另一方面也给接受国带来了一定的利弊影响。例如，移民和投资带来的先进技术和资本财富不能简单地将先进技术引进受援国，在发达国家，永久定居制度对吸引财富和智慧的影响尤其明显，20世纪末，美国通过移民法，完善了“绿卡”制度，“绿卡”数量不断增加，美国要求来自世界各地的外国人才必须申请“绿卡”，因此，在21世纪初，美国成为获的诺奖人数最多的国家，而在这些获奖的人数中，移民研究人员约占其中的四分之一，由此可见永久定居制度也是实现经济目标和人才战略的重要手段[14]。二、我国永久居留权制度的不足（一）立法思想落后，法律体系混乱从古至今，我国就不是一个移民国家，而且早期我国的意识形态很大程度受到其他国家的影响，我国永久居留权制度规定反映出来最大的问题不仅仅是缺乏专门性规定，还有更主要的是级别太低，主要是部门法规，连行政法规都没有，更别提会有国家的立法，这是非常重大的不足。而国外发达国家的先进移民思想早就不是我们认为的那种传统意义上的只为了解决移民问题，他们更看重的是移民立法，他们在此思想基础上取得了较为完善的移民立法体系，不得不承认这一成果的取得有太多值得我们借鉴和学习的地方，移民立法在很大程度上能够促进人权和国家主权的保护，对处理和管理入境出境问题有很大地帮助。这种立法虽然在一定程度上是合理的，也有助于促进货币兑换和吸引外国人才[15]。但是长期以来，移民立法一直是中国无法满足自身需求的一个核心问题。国外发达国家都有其相对完善的一系列移民立法法律，包括移民的国籍、居住、护照等细致的内容，而一些不是传统意义上移民的发达国家，他们也是以移民立法的先进思想为准则制定一系列的法律体系。但是我国因为缺乏这种移民立法的先进思想，所以并没有一系列的统一的移民立法法律，而是制定了一系列单独的法律，如入境出境法、护照法等。外国人在中国永久居留证的法律制度一般表现为:《实施法》第一部分的框架、归属规则和内部文件不构成一个统一的法律体系。起草机关包括全国人大常委会、国务院、公安部、外交部等。在表达方式上，有法律、补充规定、实施细则、规章制度、方法等[16]。立法文本很多，而这里面也没有一个涵盖多个不同部门的内部文件，因此不能满足新形势下外国人入境、出境、居留管理的需要。我国永久居留权制度从形成到发展至今，一直在不断地完善，但是仍然存在不少的问题，主要表现出法律位阶低、缺乏系统性规定、连行政法规都没有，更没有国家的立法，这是一个非常重大的不足。到目前为止，我国的移民政策比较多，但是移民政策和法律法规所发挥的作用不同，因此在实际应用中也特别容易引起冲突。因为移民政策不具有法律效力，因此并不能用移民政策作为处理移民问题的法律根据，因此我国永久居留权制度的完善在现实的实践应用中具有重要的作用。（二）国民待遇不完善首先，国民待遇的范围不明确：根据我国法律规定，外国人在中国享有与中国公民同等的权利，承担的义务基本相同。虽然规定是如此，但我们不得不对“政治权利”一词深表疑惑，因为所谓的政治权利，在我们的宪法规定里也是从学术角度提及，并没有一个准确的、通俗易懂的解释，不免让人觉得抽象且晦涩，难以界定其真正的含义，那么在现实应用中就更难以实践操作了。其次，待遇规定是不正常的，主要表现为落实到现实生活中的操作性不强，法律制度规定笼统且隐晦，书面呈现出来的都是让人难以琢磨的词汇，在现实的应用过程中难免会碰壁，主要表现出难以执行和存在争议，比如外国人在中国长时间合法就业时，可以考虑将其纳入社保范围，但是现实问题就是我国需要将外国人与工作生活的外国国籍国签订协议，否则是不能考虑纳入社保范围的，相对来说，操作上较复杂且具有一定的难度。还有一项规定，原则上也是我们保障国民待遇制度的，但在现实应用中也存在一定的问题，比如在华获得永久居留权制度的外国人及其子女，可根据自身需要，就近申请在中国公立学校国际部或者普通学校上学，其出发点是为了便民，他们甚至不需要办理过户手续，但是这一政策在现实应用中主要因为公立学校国际部的数量很少且收费高昂，而普通学校又对语言的要求过于苛刻，这一现象大大降低了它们在时间中的功能[17]。（三）申请条件苛刻、程序复杂我国的经济以及高新技术的快速发展，对吸引海外高层次人才来华发展有非常重要的促进作用，同时我国对外开放政策也是吸引海外移民的一项重要举措。但过于严格的申请条件和苛刻且繁琐的申请程序也是限制中国引进外国国籍高层次人才的重要原因。第一，从技术移民角度分析，想要申请发展前景利好的工作岗位的技术移民的申请条件很严苛、申请程序也相当复杂，不仅对工作年限有要求必须得达到4年，而且4年内计在华停留需要3年以上，并且要具有良好的个人信誉。而在其他国家的规定中，在本国的工作经验并不是他们考量的一个必要条件，对他们来说是把这一项作为一个优先考虑的因素，换而言之，其他国家的规定并没有我国规定地那么严苛且死板。而想要申请在我国永久居留的外国人，他们不仅需要申请这些条件，并且中国现行法规只允许要有中国工作经验，这样就把没有中国工作经验的人排除在外未免过于果断且残忍了。第二，从投资移民来说也存在一些问题，比如投资移民必须得需要当地的投资经验，这样的投资方式单一且刻板。正如国际合格移民需要一些国家有自己的投资经验，才能进行移民投资创业一样，投资者不需要带来经验，虽然中国的监管框架和国际方法是一样的，中国《条例》规定，风险资本移民申请中国永久居留证，并没有从其他方面规范投资移民的类型，而是统一和规范了当地的投资经验。在市场经济条件下，有多种多样的投资渠道是符合市场需求的，这类投资移民的多元化也是增加投资渠道多元化的有效途径，在招商引资方面是切实可行且高效的[18]。三、我国永久居留权制度的完善（一）借鉴先进移民立法思想一直以来，我国对在华外国人的永久居留权的思想仍然保持着起期初最传统的样子，所以我国我国永久居留权制度的完善才会有更大的学习空间。因为从古至今我国就不是一个移民国家，所以在移民思想的实践应用上多多少少会暴露一些问题，前期主要就是过于呆板地模仿其他国家，并没有在其他的良好应用的基础上结合自己国情具体应用，以至于我国在永久居留权制度完善的过程中是走过弯路的。不过现在看到外国尤其是发达国家普遍采用以移民为核心的先进立法思想，并取得卓有成效的结果，这不得不再一次引起我们的高度重视，因此学习、借鉴以移民为核心的先进立法思想是我们在新时期避免走弯路的不二选择，但最重要的一点就是一定要结合我国的国情，具体分析并实施适用于我国的移民制度。灵活的移民立法也是永久定居制度的关键，中国也应该为我国的永久发展考虑引进这些先进的立法技术。一方面是引入了综合评价体系，综合评价体系是基于移民条件，移民具有客观性、可行性和可操作性的综合评价体系，一些发达国家和地区已经放弃了定量评价体系，相反，像中国这样的综合评估体系可以借鉴英国的合格移民制度，将教育背景、工作收入以及个人贡献等作为考量的因素也未尝不可，此外，一个单独的合格移民制度和雇主担保制度也可以增加到评估体系中。另一方面要注意移民名单制度，我国人口众多且男女比例严重失调，因此带来的就业压力非常巨大，建立一份专业名单制度，不仅能够满足我们对外国人才的需要，而且能有效地缓解我国的就业问题，避免了因为引进外国人才对我国人才市场的竞争造成严重困扰。因此，可以根据目前我国劳动力市场需要建立什么样的职业名单，上市范围将根据劳动力需求进行调整，因此，并不局限于建立功能门槛。（二）提高我国国民待遇制度我国现行的国民待遇制度相对来说不够完善，而且对于需要在中国永久定居的外国人来说，我国现行的国民待遇制度并不能完全满足他们的需求，所以会显得我们的国民待遇条件低、福利少等现象。因为每一个人不管是选择待在自己的国家还是其他国家，作出选择的关键考量因素就是这一国家给与的待遇能否满足自身发展的需要，如果在这一考量因素中连自己最基本的生活保障都难以实现的话，可能移民对他们来说并不是一个明智的选择。所以为了我国经济和高新技术的发展，我们需要完善和提高我国国民待遇制度来吸引海外更高层次的人才投入我国的经济建设中，具体明确到对外国人在我国的工作、学习、生活、工资、福利等方面适度提高。我国国民待遇的完善和提高是需要有其他相关配套政策相辅相成的，并且也需要提出具体且明确的实施细则，我们只有做到这样的程度，才能够让有留在中国的海外高层次人才满足需求，并且要对他们能起到吸引和刺激的作用，才是我们完善和提高国民待遇制度最有效的见证。首先，我们先来讨论一下如何增加永久居留证的使用问题，比如在买房子、买保险、买车票、飞机票等方面可以适当给与一些优惠政策。又比如在工作中给与他们适当奖励也是可行之举，还可以试着适当地给他们加一些当地问题的表决权和一些工作的管理权，如担任中国与第三国交流的顾问。在生活方面，它可以提供健康和住房福利，给有永久居留许可的外国人提供买火车票或飞机票的方便。其次，实施国民待遇只是一种原则，还需要将其需要细化。社会保障和子女入学等问题可以根据法律、行政法规和部门规章，制定具体实施细则，改善生活服务，确保适当提高待遇，使得我们的制度对高层次外国人才更具吸引力。最后，治理体系的实施需要相关服务部门履行职责，向社会传递责任，各地要细化治理，推动政策落实。在执行政策时，要明确各部门的职责，做好这方面的工作，避免在不了解政策规定的情况下而互相推卸责任。（三）设定灵活务实的申请条件1.放宽技术移民的申请条件我国对外国人尤其是技术移民申请我国永久居留权的条件非常严格且苛刻，申请的程序也相当复杂且繁琐，但即使是有这样的现实存在，仍然阻挡不了每年有很多的外国专家学者和科研人士来中国工作、学习，在我国大力实施改革开放和全球化程度的不断提高的背景下，每年来中国工作的外国人才和公司越来越多，而且还有大量的海外华侨以及总数超过200万的留学生。中国也加强了人才战略的实施，相信在不久的将来，来华工作的人数和在华永久居留的需求都会大大增加，因此，申请合格移民的条件应该根据申请人的职位或职称以及在华工作的时间来讨论。基于身份或职称的申请大大减少了可以申请中国永久居留许可的人数，对于那些确实需要但被拒绝的人没有灵活的适应计划。因此，建议采用综合评估制度，并确定具体的应用条件，如语言和技能，鉴于评估先进技术立法一体化的制度是审查移民的有效机制，中国还应酌情适用于国家立法，以减少对服务或头衔的要求，考虑引入灵活客观的人才评估体系，改善永久居留许可条件，这样才能与时俱进。2.实行多样化投资移民方式投资移民是一个新的概念，发展时间并不算长，但是最近这几年受到越来越多的国家的争相追捧，使其发展速度相当地快，而且投资类型不断增多、投资方式不断更新、投资环境也在不断变化，在这些背景下我们是能够看到实行多样化投资移民的发展前景的。我国当今社会经济发展迅速，我们也不能忽视我国东部地区和西部地区的经济悬殊差距比较大，所以我们需要切实可行的办法来解决我国存在的这一地区差异引起的经济不平衡问题，因此完善投资移民立法就显得尤为重要。纵观一些发达国家和地区的相关立法措施是相对完善的，而国际上普遍实行的投资移民立法方式是具有实用性和变通性的，不会呆板地只坚持某一种投资移民方式，只是值得我们借鉴和学习的，实行多样化投资移民，在很大程度上能够解决我国目前投资移民的困境、拓宽我国投资移民的路线，在招商引资方面具有一定的先进意义。另外，移民评估制度和劳动力市场监测制度也是多样化投资移民的重要组成部分，这是世界通行的做法，结合移民评估体系的立法技巧，即确定投资金额、净资产、创造就业机会等因素，以及申请投资移民的评估条件。例如，为了增加房地产投资，我们可以考虑引入专业上市制度。对于发展非常成功的华东地产，我们可以在中西部地区设立一些专业的上市公司，促进西部地区的经济发展，也可以在中西部地区引进外来人才，为我国谋求更长远的经济发展效益。3.改变亲属移民的要求条件人是群居动物，在世界上的每一个角落，我们都把集体生活看得尤为重要。因为只有生活在集体中的我们才能找到归属感和依恋感，这个温暖的存在我们称之为家庭。在相对和平的年代，我们有时间和精力去感知家庭美好、和谐的氛围，我们每一个人也会因为在这样安全的家庭环境下而成长为健康且合格的人，因此我们不可否认家庭的影响力是非常重要且不可忽视的。而在亲属移民中，家庭关系的考量因素就是一个很值得深思的问题，不仅需要考虑全面，而且要能在现实生活中切实可行，国际上目前采取的做法是将婚姻关系是否真实存在作为对配偶移民的重要考量因素，而我国的做法目前还与国际上的不同步，我国应重新审查配偶移民，将婚姻期限从5年改为2年，并根据国际法规定，在审查亲属是否避难时，最重要的因素是需要寻求保护亲人,如果不采取上述措施,一个亲戚移民可以建立一个临时配偶类别和相对移民签证申请永久居留许可证之前的一个过渡,它也可以保护家庭团聚。有研究认为，相对迁移中“安全稳定居住”的条件不合理，因为这些要求与维护人权和家庭团聚比起来太过于苛刻,本人认为,几乎所有国家的应用条件主要是集中在务实的经济因素,所以这一规定也是符合中国的国家利益,也没有问题。结语经济全球化发展使得每个国家的交流越来越多，各个国家在这个过程中为了本国经济发展而开展各种各样的合作，有合作就会有人的参与，有人的参与就会有人口流动，随着交通便利以及各个国家对不同人才的需要，当今时代人口流动也是浩大且频繁的。各个国家为了招揽人才也是使出浑身解数，可见真正人才市场的需求无论在什么年代都不过时。而全球化背景下的移民不仅仅只是经济发展的需要，对人权保护问题也是尤为重要的体现，每个国家对人权问题的理解不同，实施出来的对外政策也是相差甚远的，因此也会对居留权制度产生不同的影响。国际移民法不断修订和完善，即使是在某些方面具有功利性的永久居留制度也在演变。灵活的永久居留申请条件不仅要及时适应当前移民发展的趋势，合作理论作为一种新的公共行政形式，将会得到越来越广泛的应用，显然，解决这些问题的途径已经远远超出了传统的公共行政理论框架文件所提供的合作政府改革的视角，并运用合作理论所提供的概念和理论框架来审视和分析政府改革，这不仅是我国市场经济体制建立对政府改革的客观要求，这也是全球政府改革和发展的必然趋势。不得不承认中国的经济发展迅速且高效，正因为在这种非常良好的状态下，我们才更需要完善我国永久居留权制度，最重要的原因就是本篇文章重点提到的经济发展的需要，中国高速的经济发展非常渴望经济人才，尤其是我国中西部经济发展不平衡，更需要专业的经济人才来解决我国中西部经济发展不平衡的问题。还有一点就是我国人口众多，存在一个特别重大且急需解决的问题就是男女比例失调，因此，永久居留权制度的完善与实施有其特别重要的现实意义，对我国男多女少的人口比例问题有明显地缓解作用，主要就是通过婚姻关系去改善我们的人口问题。因此，我国永久居留权制度的完善反映出来的是法律问题，真正解决的是人民生活和经济发展的现实问题，充分展现其研究意义和价值，符合社会发展的需要。参考文献[1]周雯婷，刘云刚.在华外国人社会融合的现状与问题——以在沪日本人为例[J].世界地理研究，2019，28（01）：1-12.[2]胡黎阳.在华外国人身份证件智能化改革初探[J].北京警察学院学报，2019（01）：52-57.[3]张凌轲，陆晶.人类命运共同体视域下社区外国人管理新探[J].湖南警察学院学报，2018，30（01）：106-114.[4]徐国栋.外国人在内国民法中的地位比较研究——对《民法总则》第14条的涉外性及其与次级立法冲突的探讨[J].苏州大学学报（法学版），2018，5（02）：19-30.[5]别濛濛.外国人居留与管理制度改革[J].法制与社会，2018（19）：154-1