刍议销售过期药品的罚则设置

药品的质量关乎人民群众的生命健康安全，对药品实施严格管理是应然之举。《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药品管理法》)作为开展药品管理的基本法律规范，是开展药品管理工作的重要法律依据。可以说，一部规则完善、便于执行的《药品管理法》在某种程度上决定了药品监督管理的质量。由于现行《药品管理法》对销售过期药品罚则设置的不合理，致使过期药品在药店、医疗机构时有存在，尤其是在一些偏远地域的小药店、农村卫生室。一、过期药品罚则设置的现状现行《药品管理法》对销售过期药品一般情节的罚款额是处药品货值金额一倍以上三倍以下的罚款。①这个罚则在法律适用过程中，遇到了极大的问题。在药品监管中，碰到小药店、农村卫生室等药架上存在少量过期药品的情况并不鲜见。当违法销售的过期药品数量较少，且药价不高的情况下，相应的罚款就会很低。在极端情况下，销售过期药品可能仅被处以几块钱至几十块钱的罚款。如果对违法行为人进行立案查处，处罚金额过低致使违法成本过低，对违法行为人带来的惩戒效果极其有限，有时还不及药品监管人员在不表明具体罚款金额前提下对违法行为人进行口头威慑教育来得效果强。加之，立案处罚程序较为繁琐且时间较久，基层监管工作又繁重，在药品货值不大的情况下，部分药品监管人员会趋向选择口头教育告诫违法行为人，让违法行为人当场自行销毁过期药品。但是在这种情况下，药品监管人员又会有违法不究的情况存在，致使药品监管人员存在渎职嫌疑。面对销售过期药品处罚金额过低的问题，在本次《药品管理法》的修订过程中，从最初《药品管理法》送审稿到后续的《药品管理法》（修订草案）征求意见稿，销售过期药品的处罚幅度一直在上升。到2019年4月26日，中国人大网公布的《药品管理法》（修订草案）征求意见稿，销售过期药品一般情节的罚款额已经上升到药品货值十倍以上二十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，处一百万元以上二百万元以下罚款②，对比现行《药品管理法》“处药品货值金额一倍至三倍的罚款”是大幅度上升。然而严管并不等于重罚，过重的罚则设置也不利于销售过期药品问题的解决。二、征求意见稿中存在的问题在实际执法过程中，销售过期药品的货值鲜少会超过十万。若按此修订草案施行，将会面临以下问题。1.与小型药品经营主体现状不相适应如果药品生产企业、药品连锁经营企业等大中型主体违法销售大批量过期药品，这将带来严重危害后果，处以百万以上罚款一点不为过，甚至还应处以更重的罚款。然而在实际中，大批量销售过期药品的违法行为相对来说是少数，更为常见的是乡村小药店、农村医疗卫生室等小型药品经营主体存在过期药品。与一般劣药的认定和处罚不同，超过有效期的药品直接被视为劣药，不需要药品检验机构的质量检验结果作为前提，是可以直接被处罚的。小药店存在过期药品是直接按劣药处罚，而农村医疗卫生室存在劣药，根据《药品管理法实施条例》，也是按照生产、销售劣药的罚则进行处罚的。③这就意味着一旦乡村小药店、农村医疗卫生室疏于管理致使药柜存有少量过期药品，就将面临一百万以上的罚款。如此高额的罚款对大多数药店或卫生室来说都足以使其直接倒闭。这就在实质上剥夺了这些主体改过自新的机会。教育与处罚并重原则是行政处罚的基本原则，处罚仅是手段而不是目的，处罚的目的是促进公民、法人或者其他组织自觉守法，高额的处罚并不能直接带来治理效果。此外，过重的罚款设置使得中小型药品经营企业、医疗机构风险加大，对一些中小型药品经营企业、医疗机构主体较多、竞争激烈的发达城市来说，可以通过优胜劣汰来补足药品经营企业、医疗机构，但对于医疗资源严重不足的地区来说，可能就直接阻碍药品经营企业、医疗机构的生存与发展，最终结果是造成该地区群众就医用药的不便。2.法律施行与社会认知存在时间差法律施行后，社会对法律的认知要经历一个过程，无法一蹴而就。在这个社会认知法律的过程中，必定有部分人不能及时了解法律，存在着认知时间差，那么再重的罚款额对这部分人也无法产生应有的威慑力。一旦这部分人在不知法的情况下产生了违法行为，要面临远超其心理预期的罚款，将导致法理与情理之间的冲突。比如《中华人民共和国广告法》在2015年修订时，将在广告中使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等极限词的罚款设置为二十万以上一百万以下，在社会认知不足情况下，2016年出现了“杭城最好吃炒货案”。该案中一家小炒货店因在装栗子的纸袋上印有“杭州最好的炒货店铺”需要被处罚二十万以上，引发了较大的社会争议。即使杭州市西湖区市场监督管理局已按照法定最低二十万的罚款进行处罚，该炒货店负责人方林富依旧不服处罚，陆续提起了行政复议及行政诉讼，到2018年9月才由杭州市中院做出二审判决。同理，在销售过期药品问题上，如果骤然设置百万以上的罚款，在社会认知不足的情况，难免会引起违法行为人对罚款合理性的质疑，反而导致法律无法达到应有的治理效果。3.处罚执行难面对动辄百万以上的罚款，除了极少数的大型药品生产经营主体以外，绝大多数的中小型药品经营主体既不愿意配合也难以负担罚款。目前药品监管部门并没有强制执行的权利，一旦药品生产经营主体违法事实成立，而这些主体又不主动缴纳罚款，那么这些案件就会集中到法院强制执行，给法院造成极大的执行压力。即使法院有能力有时间去强制执行，百万以上罚款对这些负责人及其家庭的经济打击也是巨大的。另外，由此引发的行政复议、行政诉讼也会使处罚的执行迁延日久。可以预见，百万以上的罚款处罚执行难问题大概率会存在。三、解决的对策过期药品的罚则设置无论是维持现有罚则还是按照《药品管理法》（修订草案）征求意见稿加大处罚力度都会存在弊端，简单从罚款额上调整并不能适应我国药品经营主体现状，有必要从多方面入手解决销售过期药品问题。1.根据主体特点，进行分类管理药品生产企业、药品经营企业、医疗机构等大中型主体销售过期药品与乡村小药店、农村医疗卫生室等小型主体销售过期药品的后果是截然不同的。要将这些差异很大的药品生产经营主体用同样的罚则进行管理处罚，是相当困难的。这种生产经营主体之间差异很大的情况，在食品管理中也同样存在，药品管理可以借鉴食品管理。小餐饮、小食杂、小作坊、小摊贩（以下简称“三小一摊”）与大中型食品生产经营主体的组成人员、经营条件、影响范围等存在着极大的不同。对此，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）将“三小一摊”等的具体管理办法及违法行为的处罚授权各省、自治区、直辖市自行制定，将“三小一摊”分类管理。④从目前来看，各省、市、自治区对“三小一摊”的违法行为的管理规定及违法行为的处罚都较其他食品生产经营主体有着显著不同，更贴近“三小一摊”的特点。《药品管理法》在制定罚则的时候，可以参考《食品安全法》规定，依据药品生产经营主体特点将各主体分类管理。尤其应将小药店、农村医疗卫生室等小型主体与大中型药品生产经营主体区别管理，单独设置罚款额，也可视情况将这些小型主体的管理办法及违法行为的处罚授权各省、自治区、直辖市自行制定。2.加大普法力度，提升社会认知社会对法律的认知是一个渐进的过程，为了促进提升社会对法律的认知，有必要加大普法力度。根据“谁执法、谁普法”，可由药品监管部门以多种方式加大对药品管理法的普法力度。例如，从目前的药品监管来看，药品监管部门每年度都需对每一家药品生产经营主体开展例行检查。在药品监管部门的例行检查中，将药品生产经营主体对药品相关法律法规的认知程度作为一项重点工作考核，以提升药品生产经营主体对药品管理法的认知程度，让这些主体因知法而畏法，从而履行妥善管理药品的义务。3.利用自由裁量，合理设置罚款我国地域广阔，每个地区的发展阶段也不尽相同，地区之间的差异情况是巨大的。从法律的篇幅来看，过于细化的罚款设置会使得条文极为繁琐