耕地保护与生态文明建设

耕地保护与生态文明建设内容1.中国耕地保护工作回顾2.耕地保护与生态文明建设认知3.耕地保护政策建议改革开放以来，我国在社会经济发展等方面均取得了重大的成就，但是伴随工业化城市化的快速发展，非农建设占用大量优质耕地。人多耕地少的国情要求我国必须实行世界上最严格的耕地保护制度。随着资源环境状况和经济社会发展水平的变化，我国耕地保护的工作重点也不断发生转移，由耕地数量保护调整为数量、质量并重保护，并发展到今天的数量、质量、生态三位一体保护。1.中国耕地保护工作回顾改革开放以后，由于工业化和城市化建设的占用，我国耕地面积急剧减少；1985年一年就减少1500万亩。为此，中发[1986]7号文《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》,1986年成立国家土地管理局；同年，人大审议通过《土地管理法》。《土地管理法》的立法主要目的之一是保护耕地。上世纪90年代初出现的世界粮食危机，以及1994年莱斯特·布朗的文章《谁来养活中国？》，进一步推动中国加强耕地保护工作。中发[1997]11号文《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，1998年成立国土资源部，同年颁布新修订的《土地管理法》，以耕地总量动态平衡作为我国耕地保护的目标。首次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。直至2003年，我国耕地保护工作着重数量保护（2000年后，“总量动态平衡”调整为“占补平衡”）。1.1耕地数量保护阶段2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）提出“总量不减少，质量不降低”，标志着我国耕地保护工作逐渐由数量保护转为数量质量并重保护。为耕地数量保护而开展的土地开发整理工作也转变为土地整理。2008年，十七届中央委员会第三次会议《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“划定永久基本农田，建立保护机制，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。”2010年《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》提出“要依照耕地分等定级技术规范和标准，严格土地整治新增耕地质量评定和验收”。1.2数量、质量并重保护阶段1.3数量、质量、生态三位一体保护阶段十八大报告提出推进生态文明建设：一是要优化国土空间开发格局；二是要全面促进资源节约；三是要加大自然生态系统和环境保护力度；四是要加强生态文明制度建设。2012年国务院正式批复的《全国土地整治规划（2011-2015年）》，也由过去注重增加耕地数量，向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变。中发[2017]4号文《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》对耕地保护工作的总体要求是耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。2.1耕地保护是生态文明建设的基石

生态文明是人类文明的高级阶段，是科学技术和社会进步的结果。农业文明的发展与积累是19世纪开始的工业文明和今天生态文明的基础。粮食安全是社会稳定的基础，是人类文明发展的基础。没有今天的粮食安全，还会走“向荒山要粮”、“向荒滩要粮”的老路，生态文明建设就没有根基。建设高标准农田提高单位面积产能，缓解以扩大面积来保证粮食安全的压力。高质量的耕地，地形平坦，土层深厚，既高产稳产，又有很强的保蓄水分养分的能力，抵御养分流失，防止水的富营养化。坡耕地修建成梯田，可防止水土流失，也间接防止了养分随径流水的流失而导致的河湖水的富营养化。农田防护林可以防止大风对幼苗的绞杀和防止作物成熟期的干热风，是干旱风沙区高产稳产田的基础设施，也是防止沙漠化的生态基础设施。建设现代灌溉工程，既提高水分利用率，水也防止养分淋失造成地下水富营养化。2.2高标准农田建设是生态保护的重要手段绿洲边缘与绿洲内林网中风速对比（和田），农田林网降低风速30.4%-52.8%。在林带的背风面，防护林可降低风蚀深度约5.5cm（内蒙）。增厚土层和改良土壤质地都能够增加土壤保蓄能力梯田增墒保水，0-200cm的土壤储水量，平水年和丰水年比坡耕地多22.7-39.5mm（王彦武等.中国水土保持,2015）。水平梯田一般比坡耕地可减少水土流失86%～100%（黄河水利委员会，2000）。2.3耕地具有很强的生态服务功能植物的生态服务价值根源于光合作用，通过计算植物的生物量（根茎叶）可以精准计算植物的生态服务价值。景观价值、文化价值、休闲旅游价值，是主观的；难以科学计算。以地面糙度比较农田与林地对于空气流动的影响以叶片表面结构比较玉米、小麦与杨树、松树的吸滞尘能力规划、建设和管理好农业生产空间，可以达到1+1>2的土地系统良性运行目标。以生物量比较耕地与林地的生态服务价值2.4准确理解“生态型土地整治”“生态型土地整治”是从区域土地生态系统着眼的，就是要求土地整治规划要有生态保护思想，进行生态安全评价，不再将生态用地开垦为耕地。“生态型土地整治”并不意味着在农田中留“生物岛”，农田是一个高效生产系统。因为，农田生态系统的显著特点是“脆弱性与依赖性”，即农田这个人工“嵌入体”，如果没有人类维护很容易被“土著”生物“吞噬”而消失在自然“基质”中。农田中留“生物岛”在保护生物多样性的通时，必然也保护“害虫”，危害农作物生长。2.5.1撂荒现象基于抽样调查的全国山区耕地撂荒情况（李升发，李秀彬等，2017）：1）235个调研村庄中，78.3%的村庄出现耕地撂荒现象；2）基于县样本统计，2014-2015年全国山区县耕地撂荒率为14.32%；3）从省级尺度上，全国山区耕地撂荒呈现出南高北低的空间格局，其中，长江流域一带的山区耕地撂荒率最高，东北的长白山区最低。基于遥感技术的县级尺度山区耕地撂荒调查：1）2004-2015年酉阳县耕地面积减少238.36km2，降幅为19%；主要是转为林草地，各占66.99%和27%。2）2014与1996相比，米脂县耕地占土地总面积的比例已经从40.60%下降到27.78；同期林草地占比已从57.61%上升为70.32%。

2.5正确对待山区耕地撂荒2.5.2山区耕地撂荒的原因

刘成武和李秀彬，2005）

山区耕地撂荒是因为：1）耕地质量差，产出少；2）细碎、坡度大、难以规模化经营而更难获得平均社会收入，从而造成经济学上的“边际化”低产田往往是经济学上的“边际”耕地，也是生态脆弱土地。2.5.3山区耕地撂荒对粮食总产量的影响不大，但却可减少水土流失恢复生态。2004年国家统计局农调队在西部地区的四川等4省13县19个重点退耕村的调研结果是：退耕仅使全国粮食总产减少750万t（王志宝，《环境经济》）没有数量保护的耕地保护就是空中楼阁。不但严格限制建设占用耕地，也应该严格限制城市绿化占用耕地。数量保护是质量建设和提高单产的基础。数量保护的根本是保护高质量的耕地。但数量保护不能破坏生态3.1数量保护依然是耕地保护工作的重中之重1-4等，优5-8等，高9-12等，中13-15等，低全国耕地分等结果

粮食产量=面积*单产6.21亿吨粮食是在20.2亿亩耕地耕地上生产出来的，中低产田的贡献不可忽视。1949年前很少使用，1949为1.3万吨；50年代末大规模建小化肥厂，1963年才大规模使用；2015年全国化肥用量达到6023万吨，66年内增长了上千倍。1998年以来，增施化肥的增产效果已经不明显。

大量施用化肥已经造成水环境恶化，而且再增施化肥已经效果极小。中国湖泊的富营养化问题极为广泛、严重据水利部《中国水资源公报（2015）》，2015年对115个湖泊进行营养状态评价结果表明，处于中营养状态的湖泊有25个，占评价湖泊总数的21.7%；处于富营养状态的湖泊有90个，占评价湖泊总数的78.3%。国是世界上蓝藻水华最严重、水华蓝藻种类最多、分布最广泛的国家之一蓝藻水华发生率:面积>50km2的湖泊70％以上 面积<50km2的湖泊90％以上。富营养27％贫营养

4％中营养

69％1970年代富营养61％中营养

35％贫营养

4％1980年代后期富营养85％贫营养

0％中营养

15％1990年代后期中国是灌溉面积最大的国家，作物高产灌溉，造成北方地区水资源赤字北京平原地下水位持续下降，已经由50年代的埋深1-2米，下降到现在平均20多米中国城市化远未完成，还必须坚持节约集约用地政策，尽可能减少各项建设占用耕地1978-1989年，年均建设占用耕地的数量为15.81万ha；1990-1999年，年均建设占用耕地的数量为16.81万ha；2000-2007年，年均建设占用耕地的数量为21.30万ha；2008-2015年，年均建设占用耕地的数量为27.78万ha要坚决遏制城市绿化占用耕地之风

2004-2014北京市平原区99800公顷耕地转为林果地。生态文明建设不等于绿化建设！（王如松院士）地类200420142004-2014面积比例面积比例变化耕地：2933.5546.851437.4822.96-1496.07林地864.3413.801788.8328.57924.50建设用地2156.3934.442703.6043.18547.21数量保护不能再依靠开垦耕地后备资源8029万亩耕地后备资源中（2015年），主要分布在北方和西南山区，其中：其他草地占64.3%；盐碱地占12.2%；内陆滩涂占8.7%；裸地占8.0%，还包括部分沼泽地。

2014-2015年完成的全国耕地后备资源调查评价对象主要是：其他草地、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、沙地、裸地等GB/T21010-2007版《土地利用现状分类》中的“未利用地”。但GB/T21010-2017版《土地利用现状分类》中的沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地几个地类也是“湿地”大类。

南方的其他草地基本都是山地草场，开垦有严重水土流失风险；而北方的其他草地近乎荒漠，开垦缺水而且沙漠化；开垦盐碱地需要大量灌溉洗盐，而盐碱地地区本身缺水。

现有低产田也间接说明8029万亩耕地后备资源的质量/产能极差

建设高产稳产田，提高单位面积的产能。

1）冬小麦夏玉米两熟区，旱地改水浇地每亩增加400斤。

2）北方农牧交错区旱地改水浇地每亩增加400（平水年）-1200斤（旱年）。

3）黄土高原将坡耕地修建成梯田，可以增产400-500斤；建淤地坝可增产500-700斤。

耕地质量建设也是生态保护/建设。

防止水土流失造成的河道湖泊淤塞、防止面源污染造成水体富营养化，防止下风向风沙危害3.2把工作重心放在提高耕地质量上国土部：“十二五”期间，我国建设占用耕地总体实现占补平衡，建成高标准农田4.03亿亩（2017,8-10亿），通过整治新增耕地2556万亩，耕地质量平均提升一到两个等级。2014年12月17日，国土资源部公布《关于发布全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果的公告》：全国耕地平均质量等别为9.96（2009公布的是9.80）,其中优等地占评定总面积的2.9%（2009，2.67%）；高等地占26.5%（2009，26.53%）；中等地占52.9%（2009，52.84%）

；低等地占17.7%（2009，17.69%）。将耕地等级提升作为目标。但耕地质量提升目标要实事求是3.3城市规划将耕地纳入绿色空间。发挥耕地在气体调节、养分循环等方面的生态服务功能，将永久基本农田保护区作为城市增长边界。3.4适时调整耕地保护目标

《森林法》第二十三条禁止毁林开垦，占林地补林地。《草原法》第四十二条重要放牧场、割草地、人工草地、退耕还草地、对保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原等