村民自治制度中存在的问题与对策研究

村民自治制度中存在的问题与对策研究——以民勤县西湖村为例（***）[摘要]《村民委员会组织法》修订颁布实施以来，村民自治在党和国家的领导支持下，经过广大农民的努力，取得了很大进展,但在现实中因受我国传统的政治思想与体制的影响，村民自治也逐渐暴露出来许多问题，给基层民主建设带来了很大困难。有鉴于此，本文在界定村民自治的含义、梳理村民自治的发展历程的基础上对这些问题进行了研究，并提出了加强立法工作，推进村民自治的规范化管理；转变政府职能，为村民自治提供宽松的外部环境；提高村民和村干部的素质，为村民自治培育合格的主体，这三点解决对策。[关键词]村民自治；问题；对策村民自治是中国共产党领导广大农民群众建立起来的具有中国特色的基层民主制度。从1980年果作村村委会自发成立，到1998年《村民委员会组织法》的通过实施，村民自治的法律制度初步建立起来。在党和国家的领导下，村民自治取得了显著成效，在实现基层民主，促进三农问题解决，构建社会主义和谐社会等方面都发挥了重要作用。但是随着村民自治在全国范围内的深入开展，一些引人注目的问题也暴露出来，这些问题已经影响到了村民自治的进程，我们必须对这些问题进行深入研究并提出对策，否则村民自治就不能深入开展，不能发挥其应有的作用。以下就以民勤县苏武乡西湖村为例，对村民自治制度中存在的问题与对策研究作以论述。苏武乡地处民勤县城东郊，2004年底新河、羊路2乡合并，取西汉民族亲善大使中郎将“苏武”之名，更名为苏武乡。苏武乡辖26个行政村，183个村民小组，7627户，31114人，总面积235平方公里，总耕地面积为9.29万亩。2012年农民人均纯收入达到3000元。西湖村属于苏武乡行政村之一。一、村民自治的含义和发展历程（一）村民自治的含义关于村民自治的含义，很多学者都做出了界定，比如许勇和于建嵘把“村民自治”定义为“农村基层人民群众自治，即通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。”[1]而白钢，赵秀玲则认为“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服务外更应该强调自尊、自爱和自由的精神”，[2]“村民是否拥有自觉、自尊、自爱、自由和自决权，是认识和评价村民自治发展程度的一个重要尺度”。[3]党的十六大提出以人为本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自爱、自由也应该做为村民自治的一个基本方面，在村民自治的研究中被充分重视。（二）村民自治的发展历程从1983年，中国开始实行全国范围的改革开放，在城市里推行各项富民政策的同时，在农村确定了以包产到户为主的家庭联产承包联产责任制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的束缚，而且人们的思想也开始解放出来。自从实行家庭联产承包责任制后，农村开始出现秩序失调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新兴的村民组织，在这种状况下村委会应运而生，拉开了农村村民自治的帷幕。从1980年果作村村委会自发成立直到1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的通过，村民自治处于没有法律规范的自发的状态。在这种状态下，不仅村委会如雨后春笋般建立起来，而且经过试点地区的实践性试验开始向较大的范围推广出去，村民自治的制度在这一阶段也开始初步建立起来，为以后正式立法打下坚实基础。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起来，学术界对于村民自治的关注也多了起来，围绕《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的推广实施，在全国范围内展开了讨论，不仅在理论上为村民自治提供了方向，而且在实践上也促使村民自治的稳步前进与大面积推广。到1990年全国一半以上的农村都实施了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，从这以后村民自治的制度逐渐完善起来，特别是1998年《村民委员会组织法》的通过，为村民自治提供了强有力的法律依据，村民自治在我国的蓬勃发展已经指日可待。二、村民自治中存在的问题（一）选举问题要研究村民自治就要先研究村委会，村委会是基层群众自治性组织。村民依法直接选举村民委员会干部，是实施村民自治的基础和前提。村委会成员的选举直接关系到村委会对农村的管理，关系到各种促进农村发展的活动是否能顺利开展，是村级权力的集中点。正因为如此，选举方面出现了很多问题，需要我们研究解决。己切身利益有关的事，对于自己的劳动所换来的血汗钱怎么花的，花在了哪里，做了什么，是用在正途，还是中饱私囊，村民们要求公开、透明。所以在村民自治中，我们需要阐释明白的是村财务的管理这一点。当前农村财务管理中也有很多问题：=1\*GB2⑴账目混乱。一些乡村没有严格按照国家规定设置总帐、明细帐，会计事项核算不清，收支不实，利润失真。例如1999年民勤县上下拨苏武乡西湖村“不发达地区补贴款”18万元，经手人村党支部书记赵某将其中8万元记入村集体账，而将另外10万元直接进行了开支，其中有公路管理站油路款、马玉南石料款、修桥钢材款、修建养殖暖棚水泥款、差旅费等各种支出项目。乡纪委在调查中发现，收款凭据使用混乱。赵某在使用“甘肃省村集体财务收款凭据”时，三联单不采用套写的方式，而是随意填写，内容不一致、不真实、不完整、不规范。这样就算村书记赵某是冤枉的，出因为账目混乱，无法查清。[6]也导致村财务不清，给管理增加了难度。=2\*GB2⑵侵占贪污。一些村干部思想素质较低、法律意识淡薄、利用职务之便，随意挪用公款或公款私用。例如民勤县西湖村二社社长将村民自发凑的10多万买健身器材的公款私自占有，并卷款出逃。某村党支部书记2005年前后，强行征收费用，肆意挪用公款，吃喝嫖赌无所不能。先是将村砖厂承包给哥哥弟弟3年，村里没得到起一分钱，继而将收取的村民电费，建校的土地费20000元据为己有，再则利用职权插手工程，偷工减料赚得数万元中饱私囊；另外还拖欠民工和运输机构的工资，极尽贪污之能事，被村民们称为“蚂蟥、吸血鬼”。[7]这些村干部贪污村财的行为会引起村民公愤，使村民丧失对村干部的认同感，对于党和国家农村工作的开展危害极大。（三）其它问题中国的村民自治是具有中国特色的自治形式，是党领导下的村民自治，党支部是农村基层组织的领导核心和领导机构。党支部对村级事务的领导本应是在宏观上，方针政策性的领导，而不应该过多干涉村里的具体事务，但是由于受传统领导体制的影响，相关法律规定得不够具体明白，大多数村党支部都把这种领导核心作用理解为由村党支部完全负责村务工作的决策权和决定权。而如果这样做的话就会把村委会架空了，成为有名无实的组织，没了存在下去的必要。因此农村两委关系长期不和谐，甚至经常激烈冲突。一方面不少村党支部书记大权独揽，不注意支持协助甚至包办、替代村委会工作，完全无视村委会的存在；另一方面一些村委会主任认为自己是由村民选举产生的，比村支书更有群众基础，因此拒绝甚至否定村党支部的领导地位，不服从村党支部的指导，不完成党支部的指示，任意妄为。两委之间的矛盾形成了村领导班子的严重内耗，制约了村民自治的良性发展。三、完善我国村民自治的对策建议（一）加强立法工作，推进村民自治的规范化管理村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建设，健全自治法律体系是当务之急。健全清晰的法律是实行村民自治的必要前提，要尽快完善《村民委员会组织法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委员会组织法》，不仅对村民自治的组织作出规定也对村民自治的制度等作出相应规范。在《村民自治法》中要对村民自治的概念、性质，有选举权的村民资格范围，村民会议、村民代表会议的人员组成，召开时间议事规则等作一个详细界定。还要明确村民自治的代议机构和常设机构各自的组织结构及职权范围、村民委员会和各种国家权力机关的隶属或指导关系，包括和党、政、军等部门团体的关系，并对这些关系作出明确的规范。还有其它很多目前不够规范的事项都需要用立法手段加以界定。（二）转变政府职能，为村民自治提供宽松的外部环境要做到这一点主要是要改革政府体制中的不合理成分，切实转变政府职能，转变政府工作方式和工作作风这是确保村民自治健康成长的一个很现实的措施。转变政府职能首先要精简机构，减轻村一级的财政负担，使村有更多的资源可以用在发展自己上。其次要转变乡镇政府的职能，把该办的事情办好，不该办的就交给别人去办，在大方向给对村委会指导，在具体村务比如计划生育工作等要放手给村委会去做，给村民自治的发展提供一个相对比较宽松的环境。再次还要改革乡镇政府以上的政府组织，只有自上而下的改革足够彻底，才能给基层组织松绑，给基层干部减压，便于村民自治的实行。（三）提高村民和村干部的素质，为村民自治培育合格的主体首先要加大对农村的教育投入，普遍提高农民的文化素质，使农民具备参与民主活动的能力。大力开展农村的思想政治工作并在此基础上建设农村的民主政治文化，通过有效的思想政治教育，把农民从传统的宗族意识、权力崇拜意识、依赖意识、臣属意识、散漫意识、自私观念和政治冷漠等落后观念中解放出来并形成主体意识，权利意识民主意识法制意识等现代意识，使农民形成参与民主活动的思想意识。通过思想政治教育还可以提高农民的民主议事能力、民主决策能力、民主管理能力和民主监督能力，使村干部能够掌握现代管理方法和管理理念，不仅为村民自治打下坚实基础而且也为村民自治提供内在的推动力量。还有很重要的一点，现在村级治理的水平保持在“精英治理”的层面上，因此要大力培养农村的政治精英。因为村里的问题由本村精英人物去解决比外部力量介入更容易为村民所接受。这种精英要既懂得国家政策法律法规，又懂得现代管理方法，又能代表村民利益，领导农村走上和谐发展之路。参考文献：[1]徐勇．中国农村村民自治.武汉:华中师范大学出版社,1997年.3;于建嵘．岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁．上海:商务印书馆．2001年12月.44—49[2][3][6][7][8]白钢,赵秀玲.村民自治通论.北京:中国社会科学出版社,2004年11月.3-4，229，230，230-231，231[4]程建平,粟志强．村民自治之路为何如此艰辛.决策探索,2005，（4）:43[5]薛和.村民自治：实际运行中的矛盾分析.江西社会科学,2005，（1）:25—28[9]顾航宇.中国的党政系统与村民自治.行政与法,2002，（8）:25[10]尹焕三等.村民自治面临的社会焦点问题透析——对全国第一个村民自治示范县的追踪考察.济南:山东人民出版社.2004年3月[11]黄大卫．村民自治：黄土地上的政治革命．北京：中国青年出版社．2000年[12]何泽中．当代中国村民自治．长沙：湖南大学出版社．2002年[13]白钢，赵寿星．选举与治理·选举与治理：中国村民自治研究．北京：中国社会科学出版社．2001年[14]徐勇,徐增阳.论村民自治与加强农村基层组织执政能力.当代世界与社会主义,2005，（４）:63—66[15]方晓悟.村民自治中的若干问题与解决途径.安庆师范学院院报（社会科学版）,2004，（2）:7—10[16]陈前.现阶段村民自治运行的困境及其解决思路.三农问题研究,2005，（4）:15—20[17]钱华．村民自治：我国民主政治建设的特殊途径．南京航空航天大学学报（社会科学版）,2005，（1）：19—27[18