行政合法性审查【行政诉讼法】

—法学院苏万寿t/haosws《行政诉讼法》目录第一章总则第二章受案范围第三章管辖第四章诉讼参加人第五章证据规则第六章起诉和受理第七章审理和判决第一节一般规定第二节第一审普通程序第三节简易程序第四节第二审程序第五节审判监督程序第八章执行第九章涉外行政诉讼第十章附则序：行政诉讼法学方法论行政主体行政许可行政强制行政处罚行政征收行政合同行政指导行政相对人行政相关人行政救济法行政复议法行政诉讼法国家赔偿法理论原则行政机关授权组织公务员法授权行政组织法官管民行政行为法民告官行政争议大体系与小体系单向体系与双向体系行政程序一、系统中对行政诉讼法准确定位我国普遍采用单线大体系官事民①系统论认为，任何系统都是一个有机的整体，具有一定的结构和功能，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质。②行政诉讼法在行政法大系统中，属于救济、监督子系统。③由此，行政诉讼法的功能必不可少的包含权利救济、权力监督以及诉讼基本特质的解决争议等元素。控权“一个成熟的行政法体系应当包括三个必须的部分：（1）可以赋予行政机关的权力范围和坚持限制在行使上述权力时的越权行为；（2）在处理公民和行政机关之间的关系时必须公平对待；（3）必须有这样一个原则：行政机关对其行为无最后发言权，并且公民能够通过一个独立的法庭对行政机关的行政之合法性提出异议。”——【美】伯纳德•施瓦茨

行政主体人民法院行政相对人行政相关人官管民民告官不服行政诉讼二、微观中对概念由表及里深究行政主体的行政行为：如行政处罚——特质、原则、种类、设定、程序等司法审查设定行政拘留吊销企业营业执照罚款警告其余法律√√√√√行政法规×√√√√地方性法规××√√√部门规章××√（限）√×地方规章××√（限）√×其他规定×××××①行政诉讼法是行政法的延伸，行政诉讼要解决的核心问题是行政行为的合法性问题。②行政权经过“组织”和“编制”后，就出现了一部分人管理另一部分人的格局。行政行为是行政权运作的客观表现，不仅生动，而且复杂，因此，行政诉讼的一个艰巨任务就是要对涉案行政行为进行描述和评判。③概念下行政行为一旦准确界定，剩下的问题就不多了。起诉附带民事受理民告官简易程序一审公益诉讼再审二审判决调解三、制度中理解点线面的逻辑构造执行①行政诉讼就像一列火车，按照设定的目的款款而行。②行政诉讼有“起点”有“终点”，有“线路”有“站点”，这些点和线，共同构成了行政诉讼的“面”——司法审查制度。③行政诉讼法的点、线、面反映了行政诉讼制度的形式和内容，表象和本质。诉讼参加人第三人原告被告共同诉讼人诉讼代理人受案范围管辖级别管辖（中级）法院主管地域管辖（特殊）管辖权异议起诉一审二审再审执行起诉条件（起诉期限）证据与规则

（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。公开审理先予执行回避辩论合议裁判

审理判决合法性审查原则一审程序（判决）简易程序二审程序执行根据执行管辖执行措施执行异议执行中止执行终结驳回诉讼请求判决撤销或部分撤销判决履行判决确认违法判决确认无效判决继续履行、采取措施、赔偿、补偿判决主要证据不足的适用法律法规错误的违反法定程序的超缺职权的滥用职权的明显不当的立法宗旨事实清楚、权利义务关系明确、争议不大规范文件一并审查民事争议一并处理复议决定一并审查条件、期限、判决与裁定再审程序条件、期限、驳回再审申请的救济四、程序中抽丝剥茧破解重点难点可诉行政行为未规定依民诉法①行政诉讼是一系列程序制度，但其内在结构就像人体构造一样，有血有肉，经络神经遍布，形成一个有机的整体。②理解行政诉讼法，应该从“大脑”出发。行政诉讼的一系列具体制度中，特有的制度源于特有的立法宗旨，其它制度则属于诉讼的共有特征。抓住了特有制度，就掌握了行政诉讼的灵魂。③行政诉讼的重点和难点集中表现在特有制度的内在特定性上。条文表面简单简单行政诉讼法学诉讼过程简单行政主体构造复杂复杂行政规范构造复杂行政行为构造复杂五、表象中洞悉简单背后的复杂①和民事诉讼法相比，行政诉讼制度设计本身，结构十分简单和精巧。②行政诉讼制度只是一个凭借，其本身并无多大意义，行政诉讼的背后是行政法学理论以及行政实体规范共同塑造的行政行为。③行政法学理论的不成熟和行政实体规范的广泛性，使得行政诉讼涉及到的领域晦涩难懂。我们不一样刑事诉讼民事诉讼六、比较中左顾右盼发现我们不一样犯罪构成刑罚裁量请求权基础职权关事实关法律关程序关公正关刑法的实施合法性审查权利的实现行政诉讼①诉讼制度必然具有同质性，区分诉讼制度则源于异质性。②行政诉讼的特质在于合法性审查法律原则和法律规则，这是行政诉讼法的“魂”，理解并掌握了，其他都是小菜。③合法性审查原则是贯穿行政诉讼制度的一条红线，不仅涉及到合法性概念的内涵与外延，还涉及到审查的广度和深度等一系列问题。知其然知其所以然平面知识立体法学七、行政诉讼法＋学＝行政诉讼法学（1）（2）①法学最主要的不是懂得“是什么”，而是理解“为什么”②只有跑到法律背后理解了“为什么”，才能对法律表面作出最接近立法目的解释，这也正是法学的使命。③法学之道不仅要求能深入下去，还要有跳出法律看法律的能力，否则，会产生只缘身在此山中的困局。审理和判决：比赛结果受案范围：比赛项目管辖：比赛场地诉讼参加人：运动员总则：精神理念证据规则：实力博弈起诉和受理：入场核对要点审理和判决受案范围管辖诉讼参加人总则证据规则起诉和受理目录第一讲行政诉讼法的精神理念学习：为什么强调要精神理念在看得见的法律条文背后，沉淀着隐形的精神理念内核。【打假奖励金——2毛。一审：根据规定原告奖励0.2元并无不当。】济南市中级法院（2018）鲁01行终441号贾洪泷诉历城区食药局行政奖励案判决要旨：一审有毛病，行政行为明显不当重点：①行政诉讼的立法宗旨。②合法性审查原则。难点：形式合法性与实质合法性审查的关系。重点难点行政权行政主体行政行为行政救济法人公民其他组织不服行政诉讼官管民救济管理授权统治民告官行政复议一、行政诉讼与行政诉讼法行政争议行政赔偿司法审查行政管理执行法律文本第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。概念简化人民法院→对行政行为合法性审查→解决行政争议→制度或者活动。概念俗称→民告官：两个人/一件事（政府和相对人的关系）说着说着到了法院——谁弄进了法院→为什么到法院→法院怎么办→如“博士论文不通过”→合法性审查（法律审）行政争议→官管民＋民不服1、行政诉讼链接：两个人，一件事。行政诉讼的主要特质以行政争议为诉讼的事实基础行政争议是提起一个行政诉讼的事实基础。如果没有一个行政争议，就不可能有行政诉讼诉讼的形成取决于原告的作为从原告起诉原因上看，行政诉讼的形成完全有赖于原告的主动提出，而其是否提起又取决于其主观判断：“认为—侵权”通过对行政行为合法性审查解决行政争议的活动行政行为合法性审查的根本目的，是保障相对人合法权益不受违法行政行为侵害，这就决定了行政诉讼与刑事诉讼或民事诉讼在审理形式和裁判形式上有所不同诉讼的标的是行政行为行政行为以具体行政行为为基本范畴，兼顾其他行政行为如行政协议以及特定抽象行政行为当事人具有恒定性原告只能是官管的民，即公民、法人或者其他组织；被告只能是管民的官，即行政主体。行政诉讼当事人双方诉讼地位恒定，不允许行政主体作为原告起诉相对方，也不得进行反诉。恒定性反映了行政诉讼的初衷是对于陷入特定范围行政争议中的原告赋予一种救济手段，以对抗优势的国家公权力①行政诉讼的特质课内实践课——第一回1政府（行政机关）能状告公民吗？实践目的：行政诉讼原被告的恒定性与行政诉讼的特质一种声音——中国政法大学解志勇：反向行政诉讼是一种制度创新反向行政诉讼，是根据行政诉讼法的规定在某些特殊类型的行政案件中将诉讼程序的启动权赋予行政机关，在结构和形式意义上由行政机关起诉相对人的制度。反向行政诉讼在相对人违反行政协议、行政机关申请法院强制执行、行政机关的债权保障等领域显现出其难以替代的优势，符合行政机关角色转变的要求，符合权利救济、司法最终解决、诉权平等的理念，有充足的域外经验支持。反向行政诉讼虽然是“官告民”，但依然遵循行政诉讼的宗旨和目的，只是在受案范围、起诉资格、举证责任、判决类型等方面有相应改变，是一种在坚守行政诉讼固有理念前提下的理论和制度创新。×①不符合行政诉讼的特质；②最高院行政协议司法解释已经明确——决定——申请执行。商丘市梁园区农民徐秀兰因为政府征收土地没有达成协议，阻止政府用挖掘机挖自己几十颗银杏树。政府提起民事诉讼。法院受理后，政府请求先予执行，法院去挖，仍被阻止。法院认定徐秀兰构成拒不执行判决裁定罪，拘留、批捕、羁押。法院派人挖了。政府说，妨碍已经排除，撤诉。法院：准。刑事判决：判处徐秀兰有期徒刑6个月，缓刑一年。在中国法律制度框架内，官告民实质上是找个法治民，是依法治民的反映。官能告民吗？行政诉讼的本质——民告官探个究竟《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》(115条)行政诉讼法75条行政诉讼法2014年修正103条行政诉讼法2017年修正103条1990.10.12015.5.12017.7.1“贯彻意见”1991.7.11“执行解释”《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（98条)2000.3.10《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（27条)“适用解释”新“适用解释”2015.5.1《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（163条)2018.2.82、行政诉讼法2002.10.1最高院《行政诉讼证据若干问题的规定》此次新发布的《行诉解释》共有163条，与《若干解释》相比，新增条文82条，修改条文74条，废止15条，只有7条没有修改（主要是期限、中止诉讼、终结诉讼、上诉程序、发回重审程序等），修订幅度前所未有。理论基础（理论依据）决定一国行政诉讼制度得以合理存在的根本的理论形态（中国依法治国思想）。主要理论1、权力制衡理论来源于三权分立的西方政治法律思想，其核心在于强调在行政诉讼中国家司法权力对行政权力的制约和相互平衡。2、权利救济理论认为有救济是权利的保障，有权利就应该有救济途径，如果没有救济途径，那么权利就只是纸上谈兵。行政诉讼法正是国家对于私权利的救济。3、现代法治理论其核心就是法律至上理论，在此理论之下任何权力的违法都应该被法律审判。行政权力当然也应该被纳入到法院审判中来。二、行政诉讼法的理论基础2018-03-09民警在线辱骂牺牲警察，刑事拘留！平顶山警方在全国率先向辱警犯罪开火！没错！对辱警者是刑事拘留！平顶山警方重拳出击，依法对肆意挑衅警察尊严、亵渎法律权威的辱警者从重处罚，依法予以刑事拘留！行政诉讼法立法目的定位与制度设计以及价值排序三、行政诉讼法的立法目的行政诉讼立法目的与制度安排（立法目的就像戴帽子）解决行政争议行政诉讼一并解决民事争议行政诉讼调解制度、简易程序保护公民、法人和其他组织的合法权益审判体制改革：异地管辖行政审判机制改革：立案登记制、保障起诉权扩大受案范围和权利保护范围、拓宽原告资格限制监督行政机关依法行使职权合法性审查原则、被告举证责任判决类型：从驳回诉讼请求到撤销、变更、给付、确认判决等序说

解决行政争议保护相对人合法权益监督行政机关依法行使职权序说：立法目的，是立法的核心和灵魂。目的排序，是行政诉讼法实现立法目的的制度设计。目的排序除了顺序含义还应当包含在顺序下的综合考量。解决行政争议：解决行政争议为首要目的。诉讼法的本来面目和第一价值就是解决纠纷。司法要通过形式合法性审查到实质合法性审查，追求案结事了、服判息诉。如果行政争议得不到有效解决，行政诉讼的“保权”和“监督”等立法目的也会失去法律价值。但片面追求平息争议、化解矛盾、维护稳定，极易使行政诉讼法律规范成为政策工具；过于功利化地追求案结事了，极易忽视合法性与公民权利的保护。保护相对人合法权益：保护私权利是基本目的。保护公民法人和其他组织合法权益是行政诉讼法的应有之义。化解矛盾不能牺牲法律，更不能勾兑权利。行政诉讼因权利诉求而开启程序，保护权利乃当事人诉讼动因，权利救济必须作为主导功能与核心命题。监督行政机关依法行使职：监督行政是根本目的。行政诉讼法的定位本来就是监督行政的最有力的手段和方式。行政诉讼的任务永远体现在司法对行政的监督和控制上。行政诉讼的基本原则，是由《行政诉讼法》确认和体现的，指导行政诉讼活动的其本准则。可分为共有原则和特有原则。四、行政诉讼的基本原则38①人民法院依法独立行使审判权原则②以事实为根据，以法律为准绳原则③当事人法律地位平等原则④使用本民族语言文字进行诉讼原则⑤辩论原则⑥人民检察院实行法律监督原则⑦合议制原则、回避原则⑧公开审判原则、两审终审制原则原则内容1、行政诉讼的一般原则2、行政诉讼的（魂）特有原则第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。合法性审查（1）合法性审查原则的内涵与外延①合法性审查原则的基本内涵41人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。这一原则的基本表达是：❶合法性审查的对象是行政行为（作为、不作为，以具体行政行为为主，以其他行政行为为辅）而不是人，法律对事不对人；❷合法性审查的标准是合法性（“五指论”或“五关论”），法院只对行政主体是否依法行政进行表态；❸合法性审查的方法是通过被告举证和证明，从而查明案件事实并适用法律作出裁判。②合法性审查排除合理性审查42根据“明示其一等于否定其余”的法律解释规则，合法性审查是立法机关对合理性审查的正面否定。❶监督行政是司法的职责所在，因此，行政机关是否“合法行政”理应受到人民法院的“合法性审查”。❷行政合法与行政合理、羁束行政与自由裁量行政均不是对立的，而是统一的。每一个具体行政行为都同时包含着合法与合理、羁束与裁量的内容。不是“明显不合理即为违法”量变质变逻辑，而是合法性当然的包含着自由裁量的合理性。“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。”❸合法性审查是法律审而非事实审。这一结论的重要意义在于它揭示了行政诉讼的审查重心。个别审判之所以容易形成法院和被告共同审原告的情况，重要原因之一是没有把握住行政诉讼是法律审这一特点。对事实问题的全面重新审查必然导致对相对人行为的审查，这与行政诉讼的宗旨是相悖的，影响到行政诉讼的质量。

③合法性审查包含形式合法与实质合法43行政合法性审查原则之合法性，应当在显性合法与隐性合法两个维度上考虑❶“合法行政原则”意指行政权力的存在、运用，必须以法律为依据，体现了对法治行政的外在要求，即“对的行政”。“合理行政原则”指行政行为的内容要客观、适度，符合普遍承认的道理，体现了行政自身的内在规律，即“好的行政”。域外如美国联邦行政程序法第206节第2款认为专横、任性、滥用自由裁量权的行为是（内在）不合法的，审查法院应予撤销。再如英国，行政机关的行为不符合法律规定的目的，或者作出决定时进行了不相关的考虑，或者行政机关作出了不合理的决定都是越权行为，越权行为无效，应予撤销。❷合法性不仅要求依法行政是“对的行政”，而且要求是“好的行政”。❸“对的行政”是形式上的合法，“好的行政”是实质上的合法。合法性审查包括对行政行为进行形式合法审查和实质合法审查两个方面。方法改变前提,前提改变结论。（2）合法性审查的技术规范民告官的官＝行政主体＋行政行为①审什么（审理对象）审判长：原告，你建了一幢房子是事实吗？原告：是事实。审判长：何时建的？原告：7月23日动工，10月19日完工。审判长：建筑面积是多少？原告：108．4平方米。被告：不对，他说假话。审判长：被告，你说是多少？被告：128．9平方米，我们丈量的时候，他自己也参加了，并签了字（出示丈量记录），今天又不承认，态度不老实。原告：那时他们量的，我量的只有108．4平方米，不信，你们法庭可以去量一下。审判长：你当时就不要签字嘛，自己签了字，今天又不承认，怎么行呢？②如何审（审理方向）不当审查＝被行政制裁一回，又被联手批斗一回审判长：被告，你们的处罚决定认定原告建房是什么时间？被告：7月23日动工，10月19日完工。审判长：原告，被告说得对不对？原告：是的。审判长：被告，建筑面积是多少？被告：128.9平方米。审判长：原告，是128.9平方米吗？原告：不对。这是他们量的，我量的只有108.4平方米。审判长：被告你们这个128.9是怎么来的？被告：是我们实地丈量的，丈量时原告在场，看了记录和计算结果并签了字，今天又不承认，态度不老实。审判长：被告，这是法庭，请你不要用这种语言指责原告，我们是在法庭调查，双方可以陈述自己的不同意见。现在请审判员宣读丈量记录。审判员：（宣读国土卷第27页）审判长：被告，刚才宣读的是你们的笔录吗？被告：是的。审判长：原告，刚才宣读的丈量笔录，是你自己签的名吗？原告：是的。正确的审理方向③依何标准审（合法条件）①职权关有无可用的授权规范(有效、明确、统一）是否具备执法主体资格是否超出限度（对象、条件、幅度）②事实关证据资格（非法证据排除）优质证据规则的运用证明力规则的运用③法律关找法、释法、选法（行政合同附随义务）④程序关正当程序的运用⑤公正关滥用职权和明显不当是不公正的两种情形，也是实质违法。目的不当、考虑不当一般可以归入滥用职权；违反比例原则、平等原则等可以称为明显不当。基准时判断行政行为合法性，以行政行为作出或不作出之时为基准对行政行为的审查标准（五关论）保障起诉权原则第三条人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。立案登记制第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定—→接收起诉状—→出具注明收到日期的书面凭证—→并在七日内决定是否立案—→不符合起诉条件的—→作出不予立案裁定（说明理由）—→不服可以上诉。起诉状有瑕疵—→给予指导和释明—→并一次性告知—→不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收诉状—→可以告他爹—→责令改正和处分。飞跃诉讼制第五十二条人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。3、保障起诉权原则（新原则）审理和判决受案范围管辖诉讼参加人总则证据规则起诉和受理目录第二讲行政诉讼受案范围

一、研究受案范围的价值1、有助于诉权的保护与实现 2、有助于审判权功能的发挥3、有助于诉讼与非诉讼机制的协调发展4、有助于实现诉权与审判权的协调概念行政诉讼受案范围，是指行政争议的法院主管范围。同时，也是司法权对行政权监督的范围，以及行政相对人诉权的保护范围。理解第一行政诉讼受案范围的大小，主要受行政权和司法权的关系制约，跟一个国家法治传统和法治进步程度攸关第二现行《行政诉讼法》在第二条和第二章通过第12条肯定列举受案范围和13条否定列举范围，共两条进行了规定。第三最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第2款还列举了排除在人民法院受案范围外的10种行为。二、行政诉讼受案范围重点：①受案范围的基本指标；②行政诉讼不予受理的范围。难点：行政诉讼受案范围的边界。重点难点三、行政诉讼受案范围的法律表达方式→概括式：由法律规定一个概括、抽象的标准，如德国行政组织法规定，非宪法性质之所有公法上争议，除联邦法律明文规定，应由其它法院审理外，均可提起行政诉讼。→列举式：法律分别列举可诉行政行为。→混合式：概括可诉行政行为，列举否定范围相结合→现行行政诉讼法实质上是列举式，司法解释则采用了混合式。2024/8/31受案1受案2受案n不受1不受n旧《行政诉讼法》规定=列举受理（第11条）+排除（第12条）①89法本质上属于肯定列举式最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)法(行)发〔1991〕19号一、受案范围1、“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。2、根据行政诉讼法第十一条规定的受案范围，公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。公民对公安机关作出的强制收容审查的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。公民对计划生育主管部门作出的征收超生费、罚款的行政处罚不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。②1991司法解释继续列举挂一漏万列举式的结构性贫困旧《行政诉讼法》第11条对可以受理的案件不厌其烦地列举，从另一种角度上说，恰恰构成对受案范围的限制。列举的必然结果→越列举范围越小一、受案范围第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；(四)不具有强制力的行政指导行为；

(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。肯定概括否定列举③2000年司法解释属混合式（回到本意？）概括肯定否定列举《<行政诉讼法>若干解释》规定=只要是行政行为原则上都受理（第1条第1款）

+列举式排除（第1条第2款）

科学、符合逻辑的与革命性的列举模式的最大好处——→一看就清楚第一，没有采纳最高法建议稿中的的概括式，强调是修法，不是立法；第二，最主要的还是考虑在中国目前司法水平下，列举可诉范围是行之有效的；第三，在受案模式上没有突破，在许多细微之处尽力扩围：如删掉具体行政行为的“具体”称谓、行政协议收进来（国务院法制办一直强调是民庭的事）；规范性文件虽不在受案范围一章里规定，但可以附带审查（尽管国务院到最后都是噘嘴的）；规章授权的组织如学会、协会是有牙齿的老虎，收进来；在兜底条款上增加“等合法权益”，暗度陈仓。④新法受案范围→坚持列举为正确适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法），结合人民法院行政审判工作实际，制定本解释。一、受案范围第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围······⑤18年新司法解释→坚持混合＝概括肯定＋否定列举四、行政诉讼受案范围的法律规定《行政诉讼法》＝第2条概括＋第12条肯定列举＋第13条否定列举①②《行政诉讼法解释》＝第1条概括受理＋否定式列举排除；第2条是对行诉法第13条列举的四种行为的解释。受案范围主要针对具体行政行为从具体行政行为到→行政行为留下发展空间，仍以具体行为为主。具体行政行为要件：1、处分（规范分析）排除事实行为，德国警棍殴打人群技术鉴定（无处理内容的纯信息活动）

信访处理（提示）。2、公法（无照司机/撞人）3、具体（个别的人与事）抽象规范（普遍规定——封路决定）4、外部（内部关系/层级监督）内部程序（座谈会纪要、征询答复等）5、单方（具体行政行为的特征）（行政协议属于非具体行政行为，法律通过删除具体二字，故将其纳入）以及权利（受到影响）受保护的权利：从“人身权、财产权”到“人身权、财产权等合法权益”。为了抑制滥诉，有必要明确一道门槛：诉的利益。权利受到实质影响确定行政诉讼受案范围法律指标1、概括受理范围（法释第1条第一款）概括概括肯定的核心概念：行政行为第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）【行政处罚行为】对行政处罚不服的；（二）【行政强制行为】对行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）【行政许可行为】对有关行政许可决定不服的；（四）【行政确认行为】对自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（新增）（五）【行政征收征用行为】对征收、征用决定及其补偿决定不服的；新增）（六）【行政不作为】对不作为不服的；（七）【侵犯经营权行为】对侵犯其经营自主权、土地承包经营权不服的；（八）【排除或限制竞争行为】对滥用行政权力排除或者限制竞争不服的；（新增）（九）【三乱行为】认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）【行政给付行为】对行政给付不服的；（十一）【行政协议行为】对行政协议不服的；（新增，参阅最高院解释）

（十二）【兜底条款】认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。2、肯定列举（法第12条＝12＋n种）受案范围以具体行政行为为原则具体行政行为

公法性

处理性

外部性

单方性

法效性行政协议行政事实行为行政行为其它行政行为最高院案由规定的行为种类1．行政处罚2．行政强制3．行政裁决4．行政确认5．行政登记6．行政许可7．行政批准8．行政命令9．行政复议10．行政撤销11．行政检查12．行政合同13．行政奖励14．行政补偿15．行政执行16．行政受理17．行政给付18．行政征用

19．行政征购20．行政征收21．行政划拔22．行政规划23．行政救助24．行政协助25．行政允诺26．行政监督27．其他行政行为

内部行为国家行为行政诉讼法第十三条第一项规定的“国家行为”，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行为。抽象行为终局行为1234行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。行政诉讼法第十三条第三项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。行政诉讼法第十三条第四项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。3、行讼法规定4个不受理行为（第13条）4、法释规定10个行为[旧⑤新⑤]不受理（第1条②款）①【刑司行为】公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为A行政行为多重身份多重职能交叉行为模糊行为￭依据￭机构￭程序￭方式￭目的B刑事司法行为C私法行为以公安局为例依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为【有权】②【调解行为和法定仲裁行为】调解行为以及法律规定的仲裁行为行政调解行为行政仲裁行为没有具体行政行为的强制力不产生实际影响如果在实质上产生强制例外法律规定的仲裁规章规定的仲裁?劳动仲裁——民事诉讼法已将其纳入了民事诉讼的范围。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》——土地承包经营仲裁规章（《人事争议处理规定》）规定的行政仲裁——人事争议仲裁③【指导行为】行政指导行为

行政指导行为指引诱导示范建议指点不具有具体行政行为所具备的羁束力和强制力。（2018）最高法行申906号（张月仙太原市政府责令武家庄居委会按全成给其补发被取消了的一切村民福利）行政裁决：通常情况下，行政指导因其不具有羁束力和强制力，不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理，也不能通过提起一个履行法定职责之诉，要求判令行政机关履行行政指导职责，因为，履行法定职责之诉要求作出的行为必须是一个法律行为，但行政指导显然并不属于这样一种旨在设定某种法律后果的个别调整。④【重复处置行为】驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为当事人对行政行为提起申诉，学理上称作行政程序重开。行政重复处理行为不可诉？因为行政机关的驳回只是一个重复处理，并没有作出一个对当事人权利义务产生新的影响的行为。此外，如果此类行为可诉，就会使提起复议和诉讼的期限事实上被取消。也即，请求行政机关对此前作出的行政行为撤销、废除。（2017）最高法行申6100号《行政裁定书》：行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。⑤【不产生外部法效果】行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不产生外部法效可诉的行政行为必须具有法效性。多阶段行为没有溢出行政机关的围墙，不具有法效性。德国学者毛雷尔：“行政行为仅仅是——超越内部行政领域——设定公民或者其他外部法人权利义务的处理行为。”“行政行为——如同法律规范那样——属于外部法律规范。”“它必须以外部法律效果为指向，即：处理行为根据其客观的意义内涵对外产生效果，不仅（事实上）在外部领域发生或者可能发生效果，而且应当（在法律上）发生效果。”与过程性行为以及内部行为有竞合，内部行为分人事类和事务类两种：人事类为内部行为，事务类为是行政机关作出行政行为前的内部意见交流及程序流转。所以《行诉解释》中所谓不产生外部法律效力的行为，主要是指事务类的内部行政行为。（2017）最高法行申295号行政裁定书：从本案被诉《方案》来看，尽管其中包括依法取缔、关闭、吊销相关证照等涉及权利义务的内容，但《方案》同时还强调，“政府将组织有关部门，按照部门职权”进行，因而，《方案》并不具备直接、对外发生法律效果的特点。⑥【过程性行为】行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为可诉的行政行为需要具备成熟性。过程性行为不可诉，在于它不是一个最终决定，因而不会产生法律效果，不会对当事人的权利义务产生实际影响。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。施瓦茨指出：“受指控的行政行为的效力不应是模糊不清的、不确定的，相反，这种效力应当成熟到具有最终性。”过程性行政行为（2018）最高法行申538号（陈银华诉黄冈政府媒体公告）裁定：类似本案被诉《公告》这样的通知，只是行政机关的一种程序行为，其目的只是在于开始一个行政程序。对于这种程序行为，并不能单独诉请撤销，而只能以程序违法为由诉请撤销此后作出的实体决定。（南通预防性诉讼）⑦【协助执行行为】行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外行政协助执行行为人民法院的生效裁判、协助执行通知书行政机关的协助执行行为（2018）最高法行申904号行政裁定：行政机关作出的协助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延伸和实现，当事人要求对行政机关协助执行行为进行合法性审查，事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查，因而不能得到准许。越界违法可诉⑧【内部层级监督行为】上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为层级监督行为为什么不可诉？在于这种内部行政指令属于内部行政领域。毛雷尔指出：“上级有权对其下级行政机关或者公务员发布有关机构和活动的有关方面的指令。今天人们一致认为指令具有法律和处理行为的属性，但其仍然属于内部行政领域；它没有外部效果，因而不是行政行为。”（2017）最高法行申7109号《行政裁定书》：上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外，从诉的利益考虑，当事人如果认为下级机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对。内部性行为不对外产生法效内部层级监督行为⑨【信访办理行为】行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为信访制度是与行政复议、行政诉讼制度相互分离、相互独立的权利救济制度，对于能够通过冲裁、诉讼、复议途径能解决的，信访是排斥的。基于同样道理，行政机关针对信访事项作出的登记、受理等行为，行政复议、行政诉讼也是排斥的。行政机关针对信访事项作出的行为对当事人的权利义务并不产生实际影响信访办理行为（2018）最高法行申3349号裁判要旨：对于明显是针对信访事项申请行政复议，其实质是申诉信访行为，明显不属于行政复议受案范围，复议机关作出不予受理行政复议决定，对当事人的权利义务并不产生实际影响，不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围，否则实际上是允许当事人通过行政复议的方式将信访事项导入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定。⑩【兜底概括】对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为含义：“实际影响”是指使他人权利、义务发生了变化，如减少权利，科以义务等。“没有实际影响”意味着行政活动没有使公民权利义务发生实在的变动。不产生实际影响的行为（2017）最高法行申8478号裁判要旨：当事人的申请事项为已经处理过的信访事项，行政机关不具有再次作出重复处理的法定职责，不予重复答复不属于不履行法定职责的行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。（2018）最高法行申994号行政裁判要旨：根据行政行为应当送达相对人的一般行政程序法原理，征收补偿决定送达程序应当是一个必不可少的程序。既然送达程序是征收补偿决定对当事人发生法律效力的必要程序，那么未经送达，征收补偿决定就不对被征收人发生法律效力。因此，该征收补偿决定对刘小花不发生法律效力，也即不对其权利义务产生实际影响。第一种情况，行政行为本身就没有法律效力，对权利义务产生实际影响更是无从谈起。第二种情况，行政行为具有法律效力，只是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响。考一下：不产生实际影响？可诉行政行为的基本标准可诉性行政行为是与行使行政职权有关的行为→行政行为（×排除非行政行为：国家行为＋监察行为＋刑司行为＋民商行为＋个人行为）可诉性行政行为是对相对人权利义务产生实际影响的行为→有利害关系的行政行为（×排除无关行为：不成熟行为＋过程性行为＋协助性行为＋内部行为＋信访办理行为＋行政指导行为＋行政调解行为＋重复处置行为等）可诉性行政行为是在现实情况下有司法审查可能性和必要性的行为→非限制审查的行政行为（×排除法律上明示不受理行为：国家行为＋抽象行为＋终局行为＋内部行为等）正面列举直接起诉具体行为行政处罚、行政许可、行政强制等行政协议不依法履行、违反约定以及违法变更、解除附带审查部分抽象行为认为行政行为所依据的规范性文件不合法，可以请求一并审查（行政法规、国务院文件和规章除外）反面列举非行政性国家行为、刑司行为、监察行为、民商行为、个人行为非特定性抽象行政行为非除分性调解仲裁、行政指导、重复处置、过程性行为、协助行为、信访行为、不产生实际影响行为非外部性人事处理、不产生外部效力、内部层级监督法定终局国务院复议裁决、省级政府对自然资源确权特殊复议决定、出入境管理法对外国人限制人身自由的复议决定图个明白比较：民事诉讼受案范围

一、立法规定民事诉讼法第三条：＂人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼＂。

1、主体标准。这一方面是指提起民事诉讼的主体是公民、法人和其他组织，完全平等，相互没有隶属关系。

2、内容标准。纠纷内容只能是民事领域的财产关系和人身关系争议。二、平等主体间民事案件1，民法调整的财产关系和人身关系发生的案件2，商法调整的商事法律关系发生的案件3，经济法调整依法应当按照民事诉讼法受理解决的部分经济关系的案件例如因环境污染引起的赔偿纠纷案件，因不当竞争行为引起的损害赔偿案件。4，劳动法调整的劳动关系发生纠纷的劳动争议案件。5，法律规定由法院适用民事诉讼法解决的其他案件。三、我们不一样：民事诉讼法没有专门规定不予受理的范围小结：混合式很重要很重要（行政行为－排除行为），但受案范围的现实扩张仍然取决于——①当事人的积极主张；②法官个人的胆识；③相对宽松的环境以及社会公众的认同和支持这些，都将一如既往地发挥影响。审理和判决受案范围管辖诉讼参加人总则证据规则起诉和受理目录最高人民法院普通法院专门法院高级人民法院中级人民法院基层人民法院军事法院（三级）人民法庭铁路运输法院（两级）海事法院（一级）第三讲行政诉讼管辖重点：①行政诉讼级别管辖制度；②行政诉讼地域管辖制度。难点：行政诉讼特殊地域管辖规则。重点难点行政诉讼管辖人民法院内部分工管辖原则1、普通人民法院管辖原则法释第三条各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其行政行为的案件。专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。2、专门法院有条件管辖原则铁路运输等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第十八条第二款（经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。）的规定。3、“诉讼主客场”兼“两便”原则党的十八届四中全会提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。为了方便人民法院审理，方便当事人诉讼，《法释》对于涉及限制公民人身自由的行政强制措施，行政机关又采取其他行政强制措施或者行政处罚的，规定了原告可以行使选择管辖权的制度。一、行政诉讼管辖的原则要求地域管辖级别管辖第十四条基层人民法院

管辖第一审行政案件。【上级剩余管辖】第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件【当事人认为复杂的】法释：第六条中级人民法院应当在七日内分别作出以下处理：（一）决定自审；（二）指定管辖；（三）书面告知向有管辖权的基层法院起诉。（一）对国务院部门或者县级以上地方政府（无例外）所作的行政行为提起诉讼的案件；【被告高级】（二）海关处理的案件；【案件专业】（三）本辖区内重大、复杂的案件法释【重大复杂案件】“本辖区内重大、复杂的案件”：（一）社会影响重大的共同诉讼案件；【人数众多】（二）涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；【涉外因素】（三）其他重大、复杂案件。第十六条高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。第十七条最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。【复议机关作为共同被告的级别管辖】法释134条以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。【一般共同被告的级别管辖】最高法（2018）行申1134号《行政裁定书》：如果作为共同被告的行政机关层级不同，采取“就高不就低”的原则。二、级别管辖（第14—17条）一般原行为机关所在地管（原告就被告）；经复议的，也可由复议机关所在地法院管特殊异地经最高院批准高级人民法院可以确定若干人民法院跨行政区域管辖对限制人身自由的被告所在地或原告所在地法院管。（释八条行诉法19条的“原告所在地”，包括原告户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。）释8-2对行政机关基于同一事实，既采取限制公民人身自由的行政强制措施，又采取其他行政强制措施或者行政处罚不服的，由被告所在地或原告所在地的人民法院管辖。（补充）【注意】1.该条内容修改极大，只有“被强制了的人”起诉，才会有多重地域管辖，受害人起诉只能由被告所在地法院管辖。2.诉讼请求中必须包括限制人身自由的行政强制措施，才能多重地域管辖，拘留类的行政处罚（不管是单纯的拘留，还是拘留加罚款、扣押等财产类行为）只能由被告所在地法院管辖。不动产案件因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。“释第九条行政诉讼法20条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。三、地域管辖（第18—20条）移送管辖→改错，一次（人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。）★中级法院和高级法院管辖的第一审行政案件需要由上一级法院审理或者指定管辖的，参照本规则指定管辖→特殊／争议（有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。/人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。）移转管辖→“只能上，不能下”（上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。）管辖权异议→释第十条人民法院受理案件后，被告提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提出。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。四、管辖变动（第21—24条）审理和判决受案范围管辖诉讼参加人总则证据规则起诉和受理目录第四讲行政诉讼参加人重点：①行政诉讼原告资格；②行政诉讼被告适格。难点：与行政行为有利害关系的内涵重点难点中国政法大学法学博士研究生董彦斌,在北京华星国际影城观看电影《色·戒》后，大失所望，认为他所看到的电影结构不完整，人物刻画情节缺失。诉北京华星国际影城和国家广电总局。要求两者道歉，并各赔偿精神损失５００元。一、二审裁定驳回：缺乏“直接的法律上的利害关系”

引：《色戒》删节引发诉讼资格问题因与行政行为发生争议，以自己的名义到人民法院起诉、应诉和参加诉讼，并受人民法院判决、裁定约束的公民、法人和其他组织以及行政机关。广义包括原告、被告、共同诉讼人、第三人；狭义只指原告和被告。【再审称谓：（参照民诉解释404—当事人申请再审的→再审申请人；因抗诉再审的→抗诉申请人；法院依职权再审/有申诉人的→申诉人；/无申诉人→原审原告或原审上诉人）】特征：1、以自己的名义进行诉讼

2、与案件有利害关系

3、受人民法院裁判的约束。诉讼代理人当事人一、行政诉讼参加人诉讼参加人

行政诉讼的原告是指认为自己的合法权益受到行政机关的行政行为侵犯，以自己的名义向人民法院提起诉讼的的公民、法人或其他组织。

二、行政诉讼原告概念＝相对人＋相关人自己的、合法的权益受到侵害自己的名义一个是原告、其它是第三人观察与思考原告揭东区国土资源局诉称：被告揭东区物价局对原告作出的揭东价检处〔2013〕8号处罚决定，没收原告调查费和证书工本费50252元违法，请求撤销。揭东区法院裁定驳回起诉：履行行政职能的行政机关法人不能成为行政诉讼原告，《行政诉讼法》第二条规定的“法人”不包括“行政机关法人”，即本案原告不适为行政诉讼原告主体。原告不服被告对其行政处罚，应由行政机关内部调整，本案不属于人民法院的受案范围。问题：法人不包括机关法人？行政机关能告行政机关吗？二、行政诉讼原告资格内涵从一般意义上的资格到原告适格—→正当当事人理解第一原告资格（适格）是指在具体案件中，哪些人可以以自己的名义向人民法院提起诉讼的条件和能力。第二原告资格（适格）是对起诉人与诉争案件之间利害关联的一种法律描述。第三原告资格（适格）既是一种权利赋予，同时也是一种权利限制，法律通过资格设计从而形成诉讼秩序。1、原告资格的内涵89法41条：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。2000法释12条：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。2015新法第25条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。与行政行为有利害关系的行政相对人行政行为直接对应的行政相关人复效行为中被影响的利害关系人2、行政诉讼原告资格的法律表述行政机关相对人第三方请求权？行政法请求权民法上请求权第12条

有下列情形之一的，属于行诉法第二十五条规定的“与行政行为有利害关系”：

（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（实际关联人)

（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的（行政程序第三人）；

（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的（受害人）；

（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的（信赖人）；（五）为维护自身合法权益向行政机关（监管领域）投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（投诉人）（指导案例77号：行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，具有可诉性；举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，具有原告资格）；注意：①投诉人原则上有资格；举报人原则上没资格；②本项与第三项之间的关系；④本项是对“与行政行为有利害关系”的解释。⑤司法解释重申只有“自己的”、“其”利益受到影响的人，才具有原告资格。（画家严正学案）

（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

第13条债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外（随附关照义务）。3、法释对“有利害关系”的例举第14条第二款

公民因被限制人身自由→其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。近亲属起诉时无法与被限制人身自由的公民取得联系，近亲属可以先行起诉，并在诉讼中补充提交委托证明。第15条合伙企业→以核准登记的字号为原告。未登记领取营业执照的个人合伙→全体合伙人为共同原告；全体合伙人→可以推选代表人（推选书）。个体工商户→以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的→以营业执照上登记的字号为原告（注明该字号经营者的基本信息）。第16条

股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为→侵犯经营权的，以企业名义。

联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的→以自己的名义。

非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的→企业或者其法定代表人可以提起诉讼。第17条事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的→可以自己的名义提起诉讼。第18条

业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的→以自己的名义。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主→可以提起诉讼。4、法释说，特定情形下原告资格5、以往“有利害关系”：不利影响最高法院判例：行政诉讼原告资格之“利害关系”判断——臧金凤诉砀山县政府土地行政登记案（2016）最高法行申2560号）【裁判要旨】该条（25条）虽然看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是”利害关系”。通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。因而，有人把行政相对人称为”明显的当事人”。但是，可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使”失控”，法律才限定了一个”利害关系”的标准。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。三要素是否存在一项权利该权利是否属于原告的主观权利该权利是否可能受到了被诉行政行为侵害（2018）最高法行申1127号（祭城路改平安大道）行政裁定裁判要旨：当原告主张一项权利，是否属于权利保护范围是一回事，是否属于他自己的权益是另一回事。即使某些权利属于《行政诉讼法》规定的权利保护范围，但如果被诉行政行为并非针对特定个人，如果原告只是有可能受到被诉行政行为影响的不特定公众中的一个或者一部分，那他也不具有提起行政诉讼的资格。最高院（2018）最高法行申1576号（毕梅玲状告登封县政府）裁判要旨：展读诉状，我们对这位老教师的义举心生敬意，也毫不怀疑她“不为一己私利”的动机，但是，也正是因为她提起诉讼“不为一己私利”，才不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。本案中，再审申请人无论是主张“登封市人民的利益”、“国家利益”，还是“公办学校学生受教育权”，均不属于她自己的利益，原审法院驳回其起诉，符合法律规定。①“存在一项主观权利”——出于私心其他受影响者N？（被抚养家人）行政主体（工商局）A

利害关系人C？（失业职工）行政相对人B（企业）行政行为作用（吊销执照）②“该权利是否受到影响”——问题多发处

影响的长度最高人民法院行政审判庭关于婚姻登记行政案件原告资格及判决方式有关问题的答复（2005年10月8日法[2005]行他字第13号）经研究，答复如下：中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第二款规定，有权起诉婚姻登记行为的婚姻关系当事人死亡的，其近亲属可以提起行政诉讼。①婚姻关系当事人具有行政诉讼原告资格；②近亲属限制：首先，须以婚姻登记侵犯死者合法权益为由提起诉讼，不得以继承权为由；其次，起诉时应提交证据证明死者生前有起诉意愿。③围观：婚礼上坐着一个居心叵测的人6、从“有利害关系”到主观公权利以（2017）最高法行申169号再审裁定为例（刘广明诉张家港市政府行政复议案）案情与争点（与通知是否有利害关系）2015年11月24日，张家港市发改委金沙洲公司做出“823号旅游观光项目备案通知”，涉及到刘广明承包地，遂向市政府复议要求撤销。市政府认为其与通知无利害关系，一二审同理。再审裁定论证说理何为利害关系？“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼”为何是主观公权利？“现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。”“原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且这种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性”如何判定主观公权利？刘案裁定当然地吸收了德国法的一般思路，即诉诸“保护规范理论”：“以行政机关做出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”刘某是否有资格？做出通知所依据的实体法规范“并未要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地承包经营权的保障问题”。内涵行政诉权与实体请求权的对照与连接：主观公权利＋保护规范理论在“刘广明案”之前，无论是司法解释还是公布的判例，最高人民法院在行政诉讼原告资格判断标准上，有“直接联系论”和“实际影响论”。“刘广明案”是最高人民法院首个明确引入保护规范理论的判例，具有替代“直接联系论”和“实际影响论”的法律意义。通过对“刘广明案”的裁判理由的分析，我们可以看到最高人民法院提供了一个如下行政诉讼原告资格“利害关系”三要件的判断结构1.(公法规范要件)行政诉讼中的“利害关系”是法律上的利害关系，原则限于公法上的利害关系，除非有法律上特别规定的情形，才有可能向私法领域拓展。2.(法定权益要件)行政机关应当“考虑、尊重和保护”的权益必须是法定的。这种“法定”主要由制定法规定，但有时也包括不具有法属性的行政规范性文件，特殊情况下还包括行政惯例等不成文法。3.(个别保护要件)行政机关作出行政行为所依据的行政实体法要求行政机关“考虑、尊重和保护”特定的、个别的公民、法人或者其他组织的权益。“原告资格”的三要件结构·实战：长垣县工商登记纠纷1984年注册河南省新乡市矿山起重机厂

2002年9月注册河南省通达重型机械制造有限公司

河南省矿山起重机有限公司

2002年11月18日工商变更登记河南省新乡市矿山起重机有限公司

2003年3月工商变更登记诉原告资格小结：无数案例告诉我们，利害关系问题太复杂，太具体，只能通过个案说话，统一的、明确的法律规定几乎是不可能的。表层：自己权利受到不利影响。深层：主观公权利＋保护理论。

3、公益诉讼中的起诉人资格根据立法解释：第二十五条增加一款，作为第四款2018年3月1日两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》人民检察院【公益诉讼起诉人】在履行职责中发现【案件来源】生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域【案件范围】负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的【立法目的】【诉前程序】应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。（2个月，15日）行政机关不依法履行职责的

课内实践课——第二回

2（2018）最高法行申2975号实践目的：个人权益与公共利益的识别与保护裁判要旨：除法律明确规定的公益诉讼外，行政诉讼原则上属于主观诉讼。原告提起行政诉讼，必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯。换句话说，只有自己的合法权益受到侵犯，才具备利害关系，也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益，主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益，还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益，或者不仅是保护公共利益，同时也是为了保护个别公民的利益，就可以承认个人利益存在。反之，如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益，则不能认可公民个人享有诉权。所谓公共利益，在于法律规范的受益人为不确定的多数。固然，当法律规范基于公共利益的目的，命令行政机关作为或不作为时，这些不确定的多数受益人中的某一个个人也会从中获得事实上的利益，但这种利益无论如何都是权利的反射，却不是自己的权利。为了防止出现民众诉讼，法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权。二、行政诉讼被→告需①是行政主体②经原告指控③被法院传唤1、被告成立的条件一般有资格为被告的：局，政府一般没有资为被告的：办公室，小组，协会，所。（例外:取得授权）第26条（直诉）直接向法院提起诉讼的→作出行政行为的行政机关是被告。（谁作出谁被告）第二款①维持：共同被告；②改变：改者被告；第三款③不作为：看告的什么行为①复议机关维持的→共同被告；②改变的→改变者（复议机关）是被告。（法释第22条“改变”→是指改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变适用的规范依据，但未改变处理结果的，视为维持。复议机关确认违法→属于改变，但以违反法定程序为由确认的除外。“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。）法释第一百三十四条复议机关决定维持的→双被告。原告只诉一个，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。复议机关有维持内容，又有改变内容或不予受理内容→共同被告。【点】只要记住复议改变只认改结果，一切问题迎刃而解。③复议机关在法定期限内未作出复议决定，起诉原行政行为的，原行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。第四款（共同）两个以上行政机关作出同一行政行为的→共同被告。第五款（委托）行政机关委托的组织所作的行政行为→委托的行政机关是被告。第六款（撤变）行政机关被撤销或者职权变更的→继续行使其职权的行政机关是被告。（法释第23条没有继续行使其职权行政机关的→以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的→以垂直领导的上一级行政机关为被告。

《法》→①基本规则2、被告的确立标准附：经过复议的当事人确定第19条【经批准行为】当事人不服经上级行政机关批准的行政行为→以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。第20条【临时机构】行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为→以组建该机构的行政机关为被告。

第二款【内部机构】法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为→以实施该行为的机构或者组织为被告。第三款【违法授权】没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于委托→以该行政机关为被告。第21条【开发区管委会】①当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服→以该开发区管理机构为被告；②对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服→以其职能部门为被告；③对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服→以开发区管理机构为被告；④开发区管理机构没有行政主体资格的→以设立该机构的地方人民政府为被告。②《法释》→补充情形派出所对甲拘留20日，并处1万元罚款。罚款项【幅度越权】甲不服起诉拘留项【种类越权】被告被告插播：派出机构的被告确认自己所在局第24条【村委会与居委会被授权与受托】

村民委员会或居民委员会依据法律、法规、规章授权履行行政管理职责的，是被告。2018最高院一巡会议纪要：就现行法律、法规、规章规定来看，审判实践中尚未发现法律、法规、规章授权村委会或村民小组行使行政权的情形。村委会或村民小组行使村民自治权的行为，不属于行政行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或村民小组行使自治权的决定侵犯村民合法权益的，可以通过民事诉讼解决，或者向乡镇政府举报，由乡镇政府依法行使监督权，责令其纠正。

A委托B，B不可以做行政主体第三、四款【高校与协会与受托】高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施行政行为的，是被告。A委托B，B不可以做行政主体第25条【房屋征收】市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，房屋征收部门是被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，，房屋征收部门为被告。《法释》→③特殊情形一般情形作出行政行为的行政机关（包括授权组织）是被告经行政复议复议维持原行政机关和复议机关为共同被告复议改变复议机关是被告复议不作为起诉原行政机关的该行政机关是被告起诉复议不作为的复议机关是被告两个行政机关作出共同行为共同被告（其中非行政主体作为第三人）行政委托委托的行政机关是被告被撤销或者职权变更继续行使其职权的行政机关是被告组建的机构以组建该机构的行政机关为被告内设机构、派出机构幅度越权（有授权）该机构为被告种类越权（无授权）以该机构所属的行政机关为被告经上级批准的署名盖章的机关是被告3、被告确认的一般规则（总结版）

人民法院对于被告的确定拥有很大的决定权。但从发端上讲，被告的确定仍由原告掌握。法释：第26条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外4、原告在